應對中國城市新致災源

文/金 磊

作者系中國災害防御協(xié)會副秘書長、北京減災協(xié)會副會長、北京人民政府專家顧問

面對第5個全國防災減災日，我認為，它的重要啟示在于提醒人們該如何好了傷疤不忘了痛、不斷強化應對巨災的各項準備？人們該如何從每次災難中汲取教訓，“舉一反百”？

2013年是青海玉樹地震三周年，汶川“5·12”地震巨災五周年，同時也是“非典”事件十周年……面對這些災難記憶，國人的紀念之思必須是串聯(lián)的，必須要將這些不同年份的黑色記憶綜合考量，既思考進步，也思考問題，尤其要重新建構對城市災害風險的新認知。面對第5個全國防災減災日，我認為，它的重要啟示在于提醒人們該如何好了傷疤不忘了痛、不斷強化應對巨災的各項準備？人們該如何從每次災難中汲取教訓，“舉一反百”？更重要的是人們?nèi)绾螐某鞘谢聻牡囊?guī)律分析中發(fā)現(xiàn)新致災風險等，這些都是我們必須認真考量的。

防御城市新致災源

防御安全承載力破壞之災。2013年4月1日，國務院辦公廳通知要求做好城市排水防澇設施建設工作，力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流，用10年左右時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。這是國家首次給出城市防澇路線圖及時間表，雖從表面看它研究了既要排水也要蓄水的根治內(nèi)澇之策，強調(diào)增加城市透水性能，可問題是它的全部構想離開了城市的現(xiàn)實情況，未從城市空間無限擴大化去考慮問題，無休止增加的城市容量及功能，將使城市排水防澇設施建設永遠跟不上變化，這種可怕的增長，威脅的不僅僅是城市防澇系統(tǒng)，更為保障整個城市生命線帶來困境。要看到，中國多數(shù)城市不僅面臨再度瀝澇之災，在能源、交通、通信、供電、供氣等生命線保障系統(tǒng)上危機重重，城市生命線系統(tǒng)的綜合事故率普遍高于發(fā)達國家城市幾倍甚至十倍以上。以北京地鐵為例，截至2013年3月上旬統(tǒng)計，北京地鐵日客流1000萬人次已成為常態(tài)，這是一項超過莫斯科的世界最大地鐵運力。2011年10月《北京晚報》就載文說，北京37個地鐵站超客流警戒線。這樣超負荷運轉(zhuǎn)應加強技術防范與管理防范。

防御綜合環(huán)境污染之災。環(huán)境污染已經(jīng)對人們的基本生存與生活產(chǎn)生難以擺脫的威脅：“一口氣”、“一口水”、“一口飯”、“一步路”甚至“一袋垃圾”等挑戰(zhàn)接踵而至。之所以在城市減災風險專題中必須融入空氣污染致災，是因為在空氣污染危險下我們已步入了生存底線。美國健康效應研究所首席科學家亞倫·科恩說：“基于人口加權的PM2.5濃度，發(fā)現(xiàn)在1990年至2010年，全球濃度上升了10%，但中國上升了50%……在國家水平上，中國的PM2.5濃度、空氣污染導致的疾病負擔都是全球最高的?！笔聦嵣?，與空氣污染公害之災相應的還有日趨嚴重的光化學污染，它的危害與PM2.5同樣大。2012年國家修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》增加了PM2.5和臭氧8小時濃度的限值檢測指標?；姻驳闹饕廴疚锸荘M2.5，光化學煙霧的主要污染物和指標物是氣體污染物臭氧；易灰霾白天夜間都會出現(xiàn)，而光化學煙霧污染只在光照充分的白天出現(xiàn)，嚴重的是灰霾和光化學煙霧同時疊加作用于城市，還可以相互轉(zhuǎn)化。此外，中國土壤污染、水污染災害日漸增強，這些都是我們防御的重點。

防御規(guī)劃不當?shù)娜藶闆Q策失誤之災。建設是城市成功的結(jié)果而非原因，中國的城市化進程在加快，大規(guī)模的城市化并非意味著城市的進步，有時恰恰相反，城市規(guī)劃可為城市描繪未來圖景，但我們需要的是安全可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，我們需要的是能夠帶來城市真正競爭力的規(guī)劃，絕不能只顧規(guī)模，不問方向。如墨西哥城雖是個有特色的地方，但城市讓生活很糟糕也是它為世界帶來的“樣本”，這是個被人遺忘的世界特大城市，有一片片“城市之癌”的貧民窟，早在1950年它的城市化率已到42.6%，而目前已經(jīng)接近80%，但它給這個國家?guī)淼氖瞧翑?shù)字后的不完美。在這個多重自然與人為災難的國度里，它的癥結(jié)是超出發(fā)展階段的加快城市化，在擴張城市空間時并未考慮與之相配的環(huán)境容量、安全極限乃至“人的城市化”，因而成為僅追求片面城市化率提高的一種偽城市化，造成了一系列“頑疾”。

應急預案切忌三“化”

由于現(xiàn)代城市災害的不確定性，找出其規(guī)律，采取周密的管理措施，變應急管理為規(guī)劃為先的常態(tài)管理極為重要。常態(tài)化應急管理重在使城市防災減災規(guī)劃與應急預案集成化。雖然我國不少大中城市已制定了防災減災規(guī)劃和應急預案，但由于管理部門的自行其事，應急預案及管理僅局限于政府或法規(guī)的程序?qū)用?，大多與常態(tài)化城市防災減災規(guī)劃不符，導致災害發(fā)生時，由于應急機制中的抗災資源分布無法與城市公共安全規(guī)劃中的空間概念相統(tǒng)一，從而致使救災延誤、效率不高的事件每每發(fā)生。任何只注重防救災硬件建設，而忽略同時考慮集成化思想的應急管理都是無效的。

應急預案是應急管理的重要抓手，應急預案的制定來不得半點虛偽，要切忌三“化”。首先，要杜絕應急預案的“空化”與“泛化”。2003年“非典”過后，全國上下在短時內(nèi)編制了大量應急預案，并堅持“一案”（應急預案）帶“三制”（應急體制、機制、法制）的思路，由于違背了防災減災建設規(guī)律，很多預案定位發(fā)生錯位，形成了一大批宣言式的大而全、大而空的泛泛而談的方案，基本上無操作性，已被一系列“災事”證明是無效的。其次，要杜絕應急預案的僵硬化。在過去的十年間，由于急躁，中國推進了統(tǒng)一模板的標準化模式，從而造成“依葫蘆畫瓢”，相互復制，照搬照抄，內(nèi)容高度雷同，沒有結(jié)合本地區(qū)情況的應急預案如同一紙空文。還要杜絕應急預案“閉門造車”過場化。“評估走形式，常年不修訂”是目前我國應急預案的癥結(jié)。如今不少大中城市對應急預案持機密原則，缺乏對應急預案重要環(huán)節(jié)的宣傳講解，更沒有真正務實的預案演練，因此形式化的預案高于實效化、本質(zhì)化。

目前，我們已到了全面加強綜合減災的時候了，不如此我們就會模糊未來中國防災減災的方向、問題與路徑。

鏈接2012年全國十大自然災害事件

日前，國家減災委員會辦公室會同民政部、國家統(tǒng)計局、中國紅十字會總會等部門，綜合考慮因災人員傷亡、直接經(jīng)濟損失和經(jīng)濟社會影響等指標，評選出2012年全國十大自然災害事件。

7月下旬華北地區(qū)洪澇風雹災害

“9·7”云南彝良5.7、5.6級地震

“5·10”甘肅岷縣特大冰雹山洪泥石流災害

8月上旬“蘇拉”、“達維”雙臺風

6月下旬南方洪澇風雹災害

2011－2012年度云南冬春連旱

7月初四川盆地至黃淮地區(qū)洪澇災害

8月末川渝暴雨洪澇災害

7月中旬南方洪澇災害

6月初湖南暴雨洪澇災害