墨西哥毒品問題及其未來走向

盧玲玲 閆 偉

墨西哥是除阿富汗、金三角地區(qū)之外的世界第三大毒品來源地。2006年以來，墨西哥毒品暴力更是頻頻見諸報(bào)端，其血腥程度令人震驚。事實(shí)上，墨西哥毒品問題對于美國和拉美國家都產(chǎn)生了不同程度的影響。2012年12月1日，曾壟斷墨西哥政權(quán)71年(1929-2000年)的革命制度黨再次上臺，并將對墨西哥毒品問題產(chǎn)生一定影響。墨西哥毒品問題是如何產(chǎn)生的?革命制度黨能否緩解墨西哥的毒品暴力?本文將就這些重要問題進(jìn)行初步探討。

一、墨西哥毒品問題的歷史及現(xiàn)狀

15世紀(jì)末，西班牙殖民者將毒品種植第一次引入墨西哥。20世紀(jì)初，墨西哥毒品種植面積擴(kuò)大，開始向美國出口。①M(fèi)aría Celia Toro，Mexico’s War on Drugs:Causes and Consequences，Lynne Rienner Publishers，Inc.，1995，p.7.盡管美國政府不斷加強(qiáng)對毒品的監(jiān)管，并向墨西哥政府施壓，但當(dāng)時(shí)墨西哥軍閥(考迪羅)橫行，沒有能力治理毒品問題。二戰(zhàn)爆發(fā)后，“金三角”地區(qū)的毒品走私路線被切斷，導(dǎo)致拉美地區(qū)毒品生產(chǎn)泛濫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代，美國消費(fèi)的部分鴉片和大部分大麻都來自墨西哥。②United Nations Office on Drugs and Crime，Bulletin on Narcotics，Vol.LVIII，No.1-2，2006，p.62.至此，墨西哥毒品已成為影響其周邊國家安全的重要因素。

20世紀(jì)70年代后，墨西哥毒品問題進(jìn)一步發(fā)展。一是販毒集團(tuán)的組織化程度加強(qiáng)，形成了所謂的“毒品卡特爾”，即由多個(gè)販毒組織組成的大販毒組織，其目標(biāo)是壟斷毒品生產(chǎn)和走私，牟取巨額利潤。③有的西方學(xué)者認(rèn)為“毒品卡特爾”的提法并不嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)當(dāng)用“毒品走私組織”(Drug Trafficking Organizations)。參見Colleen W.Cook，“Mexico's Drug Cartels”，CRS Report for Congress，Order Code 34215，F(xiàn)ebruary 25，2008，p.1.1980年，有“教父”之稱的加拉多(Félix Gallardo)吞并了其他的販毒組織，建立起“瓜達(dá)拉哈拉卡特爾”(Guadalajara Cartel)，平均每月向美國走私1.81噸可卡因。④Courtney Farrell，The Mexican Drug War，ABDO Publishing Company，2011，p.19.1989年，加拉多被捕后，該販毒組織分裂，形成新的組織。如今墨西哥大部分販毒集團(tuán)都源于該組織。

二是毒品問題與墨西哥政治相互滲透，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問題。墨西哥的販毒組織通過行賄等手段將勢力滲透到各級政府之中，并與國家安全部門建立了緊密的聯(lián)系。墨西哥安全部門不僅默許販毒組織的存在，還為其提供庇護(hù)，以獲取經(jīng)濟(jì)利益和換取販毒組織對暴力行為的限制。①Luis Astorga，“The Limits of Anti-Drug Policy in Mexico”，International Social Science Journal，Vol.53，Issue 169，2002，p.428.因此，墨西哥形成了政府與販毒組織相互平衡和依賴的“毒品政治”。②George W.Grayson，Mexico:Narco-Violence and a Failed State?Transaction Publishers，2010，p.29.此外，毒品泛濫也引發(fā)了墨西哥嚴(yán)重的社會(huì)問題。從1976年到1982年，墨西哥的海洛因吸食人數(shù)增長了7倍。③Jesus Bucardo etc.，“Historical Trends in the Production and Consumption of Illicit Drugs in Mexico:Implications for the Prevention of Blood Borne Infections”，Drug and Alcohol Dependence，Vol.79，Issue 3，2005，p.283.根據(jù)墨西哥政府的一份報(bào)告，墨西哥大麻和可卡因的吸食人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎胤謩e由 2002年的 0.6%和 0.3%上升到 2011年的1.2%和0.5%。④INPRFM，Encuesta Nacional de Adicciones 2011:Reporte de Drogas，México-Xochimilco，2012，p.27.甚至在中學(xué)也存在販毒活動(dòng)。正如一位人權(quán)組織領(lǐng)導(dǎo)人所說，“毒販們得到庇護(hù)，因此有恃無恐。他們綁架和強(qiáng)奸婦女，在街頭火并和殺人”。⑤Larry Rohter，“In Mexico，Drug Roots Run Deep”，The New York Times，April 16，1989.1986年，僅錫那羅亞州就有1400人死于與毒品相關(guān)的暴力。⑥Larry Rohter，“In Mexico，Drug Roots Run Deep”，The New York Times，April 16，1989.

三是毒品問題“國際化”程度加強(qiáng)，墨西哥成為拉美毒品走私的中心。拉美地區(qū)的毒品絕大多數(shù)通過走私進(jìn)入美國。20世紀(jì)70年代，哥倫比亞是拉美的另一大毒品產(chǎn)地。70年代末，哥倫比亞開始實(shí)施嚴(yán)厲的禁毒政策，途經(jīng)墨西哥灣和古巴的走私路線被切斷，其國內(nèi)的販毒組織也產(chǎn)生分裂。這不僅刺激了墨西哥的毒品生產(chǎn)，而且使墨西哥成為拉美毒品走私的中轉(zhuǎn)站。1993年，美國國內(nèi)80%的可卡因來自墨西哥。⑦Silvana Patenostro，“Mexico as a Narco-Democracy”，World Policy Journal，Vol.12，No.1，1995，p.44.墨西哥毒品問題成為嚴(yán)重影響周邊國家的安全問題。

2000年，墨西哥舉行大選，統(tǒng)治墨西哥達(dá)71年的革命制度黨下臺，“變革聯(lián)盟”⑧“變革聯(lián)盟”由國家行動(dòng)黨(PNA)和墨西哥綠色生態(tài)黨(PVEM)組成，前者占據(jù)主導(dǎo)地位。候選人福克斯當(dāng)選墨總統(tǒng)。墨西哥的政治變革邁出了關(guān)鍵性一步。?？怂咕腿慰偨y(tǒng)后，將鞏固民主制度和打擊犯罪組織作為首要政治目標(biāo)，通過改組安全部門、抓捕毒梟、破壞毒品種植和加強(qiáng)邊界監(jiān)管等舉措加大禁毒力度。?？怂谷纹趦?nèi)，墨西哥政府抓捕了5萬多名毒販，⑨Burton Kirkwood，The History of Mexico，Greenwood Publishing Group，2010，p.216.美墨邊境查獲的毒品增加了50%。⑩Imtiaz Hussain，North American Homeland Security，Greenwood Publishing Group，2008，p.187.這打破了之前國家政權(quán)與毒品組織之間的力量平衡，?June S.Beittel，“Mexico’s Drug Trafficking Organizations:Source and Scope of the Rising Violence”，CRS Report for Congress，R41576，August 3，2012，p.7.二者開始對立起來。

2006年，國家行動(dòng)黨候選人卡爾德隆當(dāng)選墨西哥總統(tǒng)之后，在其前任的基礎(chǔ)上繼續(xù)加大禁毒力度。卡爾德隆的主要措施包括:強(qiáng)化國家安全部門的力量;進(jìn)行司法和政治制度改革;在全國范圍內(nèi)部署數(shù)萬軍隊(duì)和警察打擊販毒組織;加強(qiáng)國際合作，與美國簽訂合作禁毒的《梅里達(dá)倡議》等。?Clare Ribando Seelke，“Mexico:Issues for Congress”，CRS Report for Congress，RL32724，September 24，2012，p.6.其中，通過軍事手段打擊販毒組織、抓捕大毒梟是卡爾德隆政府禁毒政策的重點(diǎn)。這些舉措在一定程度上打擊了販毒組織。墨西哥政府于2009年通緝的37名大毒梟，如今已抓獲或擊斃25人。?“Mexico’s Drug Lords:Kingpin Bowling”，The Economist，October 20，2012.2011年，墨西哥政府抓捕了1.1萬名毒販，這使得墨西哥全國監(jiān)獄人滿為患。?United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.I，March 2012，p.16.

但是，卡爾德隆的強(qiáng)硬政策不僅沒能根除墨西哥毒品問題，反而使之更加復(fù)雜。首先，墨西哥的毒品卡特爾分裂，毒品生產(chǎn)不減反增。軍事打擊和販毒組織內(nèi)訌導(dǎo)致墨西哥的販毒組織分裂。如今，墨西哥境內(nèi)共有7個(gè)大的毒品卡特爾。它們遍布全國，但組織分散，可能已分裂為12-20個(gè)規(guī)模較小的販毒組織。?June S.Beittel，“Mexico’s Drug Trafficking Organizations:Source and Scope of the Rising Violence”，CRS Report for Congress，R41576，August 3，2012，p.8.其中，分別位于東部和西部的塞塔卡特爾?2012年底，塞塔卡特爾已分裂為兩個(gè)相互敵對的販毒組織。和錫那羅亞卡特爾是墨西哥兩個(gè)最大的販毒組織。2009年，墨西哥的罌粟種植面積為1.95萬公頃，是2006年的3倍，大麻和鴉片產(chǎn)量分別排在世界第一、第二位。①United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.I，March 2012，p.23.販毒組織每年可獲利潤190億到390億美元。②United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.II，March 2012，p.140.

其次，墨西哥國內(nèi)安全形勢嚴(yán)重惡化。2000年之前，墨西哥政府和販毒組織保持著平衡關(guān)系，這限制了販毒組織之間的暴力競爭。國家行動(dòng)黨上臺后打破了這種平衡，販毒組織的內(nèi)訌以及針對政府和平民的暴力行為劇增。如今，墨西哥的毒品暴力不僅發(fā)生在北部地區(qū)，而且已擴(kuò)散到墨西哥全境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，墨西哥84%的城市遭受毒品暴力的威脅，從2006年到2012年，墨西哥已有6.4萬人死于有組織犯罪。③Ernesto Zedillo，Haynie Wheeler，Rethinking the“War on Drugs”Through the US-Mexico Prism，Yale Center for the Study of Globalization，2012，p.33.此外，綁架、盜竊、武器走私、販賣人口等犯罪行為層出不窮，販毒組織日益“軍事化”和“恐怖組織化”。民調(diào)顯示，72%的墨西哥人認(rèn)為他們居住的城市并不安全。④Agnes Gereben Schaefer etc.，Security in Mexico:Implications for U.S.Policy Options，RAND Corporation，2009，p.XV.一些學(xué)者甚至認(rèn)為墨西哥將淪為“失敗國家”。

另外，墨西哥毒品暴力還產(chǎn)生了外溢效應(yīng)，對美洲地區(qū)安全構(gòu)成威脅。如今，美國消費(fèi)的95%的可卡因⑤United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.I，March 2012，p.316.和70%的大麻⑥Hannah Strange，“‘El Chapo’and Drug Cartels Counting the Cost of Change”，The Times，December 7，2012.來自于墨西哥。墨西哥成為美國最大的“毒源”。墨販毒組織還在美國至少230個(gè)城市建立了毒品銷售網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)重威脅美國的社會(huì)安全。⑦Kristin M.Finklea，William J.Krouse，Marc R.Rosenblum，“Southwest Border Violence:Issues in Identifying and Measuring Spillover Violence”，CRS Report for Congress，R41075，August 25，2011，pp.7-8.因毒品泛濫成災(zāi)，美國南部邊境個(gè)別小鎮(zhèn)的犯罪率已出現(xiàn)了增長趨勢。此外，墨西哥販毒組織還將勢力擴(kuò)展到洪都拉斯、尼加拉瓜、哥倫比亞等國，對這些國家的禁毒和社會(huì)安全造成威脅。⑧Shannon O’Neil，“The Real War in Mexico:How Democracy Can Defeat the Drug Cartels”，F(xiàn)oreign Affairs，Vol.88，No.4，2009，p.67.2010年，中美洲國家每10萬人中就有40人死于兇殺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。⑨United Nations Office on Drugs and Crime，Global Study on Homicide，Vienna，2011，p.107.總之，墨西哥毒品問題已成為美洲地區(qū)的“毒瘤”。

二、墨西哥毒品問題形成的原因

毒品問題是世界范圍內(nèi)普遍存在的一個(gè)嚴(yán)重社會(huì)問題。墨西哥毒品問題的產(chǎn)生既與其政府的治理和分配能力不足有關(guān)，也與其特定的地緣和地貌密不可分。

第一，政府社會(huì)治理能力低下是墨西哥毒品問題產(chǎn)生的主要根源。20世紀(jì)初，墨西哥革命制度黨上臺后，通過將不同的社會(huì)集團(tuán)⑩即所謂的“職團(tuán)主義”(Corporatism)?！奥殘F(tuán)主義”最先出現(xiàn)在歐洲，后傳入拉美地區(qū)，以職業(yè)作為劃分社會(huì)組織的依據(jù)，例如“工會(huì)”、“農(nóng)會(huì)”等。納入政治體系，在國家與社會(huì)之間建立了“庇護(hù)關(guān)系”，“職團(tuán)主義”成為國家控制不同社會(huì)集團(tuán)，以及后者向國家表達(dá)訴求的中介。?James G.Samstad，“Corporatism and Democratic Transition:State and Labor During the Salinas and Zedillo Administrations”，Latin A-merican Politics and Society，Vol.44，No.4，2002，p.3.這種獨(dú)特的制度在一定程度上維護(hù)了墨西哥的社會(huì)穩(wěn)定。但是，墨西哥政府的能力遠(yuǎn)沒有表面上那么強(qiáng)大，政府與社會(huì)集團(tuán)之間只是達(dá)成了暫時(shí)平衡，后者具有一定的獨(dú)立性，這在農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。此外，墨西哥政治發(fā)展滯后，政府在政治制度化、司法、權(quán)力的監(jiān)督方面存在著嚴(yán)重局限性，對社會(huì)的干預(yù)和治理能力并不強(qiáng)，民眾對政府的態(tài)度也很冷漠。20世紀(jì)60年代，66%的墨西哥人認(rèn)為國家對他們的生活毫無影響。?［美］加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴著，馬殿君譯:《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》，浙江人民出版社，1989年，第100頁。因此，當(dāng)墨西哥的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)出現(xiàn)問題后，販毒組織在社會(huì)中很容易生根發(fā)芽，并將地方精英納入毒品生產(chǎn)和走私活動(dòng)當(dāng)中。?Victoria Malkin，“Narcotrafficking，Migration，and Modernity in Rural Mexico”，Latin American Perspectives，Vol.28，No.4，2001，p.121.墨西哥政府既沒有能力、也沒有意愿對其進(jìn)行治理，反而與販毒組織結(jié)成了“庇護(hù)關(guān)系”，使販毒組織向政府滲透，導(dǎo)致腐敗問題叢生，形成了“毒品政治”。

墨西哥國家能力受限不能簡單歸結(jié)為威權(quán)政治。美國著名學(xué)者亨廷頓認(rèn)為，各國之間最重要的政治分野，不在于其政府形式，而在于政府的有效程度。①［美］塞繆爾·P·亨廷頓著，王冠華等譯:《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海人民出版社，2008年，第1頁。后者在很大程度上就是國家建構(gòu)(state building)，即安東尼·吉登斯所謂的“內(nèi)部綏靖”②［英］安東尼·吉登斯著，胡宗澤等譯:《民族-國家與暴力》，北京三聯(lián)書店，1998年，第222-233頁?！姓Y源的集中和行政力量的擴(kuò)張。盡管墨西哥實(shí)現(xiàn)了民主變革，但墨西哥政府在社會(huì)治理、司法、公共安全的維護(hù)等問題上并沒有根本改變，腐敗問題甚至更加嚴(yán)重，販毒組織賴以生存的政治和社會(huì)土壤也沒有改變，毒品問題也沒有得到緩解，政府和販毒組織的庇護(hù)關(guān)系被打破反而引發(fā)了更嚴(yán)重的毒品暴力。

第二，嚴(yán)重的貧困問題是墨西哥毒品問題形成的社會(huì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)中期，墨西哥經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，創(chuàng)造了“墨西哥奇跡”。從1956年到1972年，墨西哥國民生產(chǎn)總值年均增長6.7%，通貨膨脹率僅為3.1%。③Nora Lustig，Mexico:The Remarking of an Economy，Brookings Institution Press，1998，p.18.但墨西哥卻是世界上貧富分化最嚴(yán)重的國家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1975年，墨西哥有3550萬人(約占當(dāng)時(shí)總?cè)丝诘?5%)的營養(yǎng)攝入量低于世界衛(wèi)生組織規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，其中90%為農(nóng)民。④Viviane Bracher Marquez，“Poverty and Social Programs in Mexico，1970-1980:The Legacy of a Decade”，Latin American Research Review，Vol.23，No.1，1988，p.221.20世紀(jì)70年代末，墨西哥遭遇嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，進(jìn)口替代戰(zhàn)略難以為繼。墨西哥開始轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，并進(jìn)行新自由主義改革，削減國家對于公共部門的投入。這些舉措進(jìn)一步加劇了墨西哥農(nóng)村的貧困。從1984年到1994年，墨西哥農(nóng)村極端貧困人口所占農(nóng)村人口比重由29.4%上升到34.4%，農(nóng)業(yè)工人的貧困率更是由37.9%激增至51%。⑤Nora Lustig，Mexico:The Remarking of an Economy，Brookings Institution Press，1998，p.204.因此，種毒、販毒成為貧民(主要是農(nóng)民)短時(shí)期內(nèi)改變自身經(jīng)濟(jì)境遇的主要途徑。墨西哥販毒組織在農(nóng)村收購?fù)恋?，將一些地方精英納入販毒組織當(dāng)中，并且組織貧民生產(chǎn)和販運(yùn)毒品。農(nóng)民通過參與毒品生產(chǎn)改變了經(jīng)濟(jì)困境，一些人還通過走私毒品一夜暴富。正如一位單身母親所說，販毒是她兒子成家立業(yè)的唯一辦法。更為嚴(yán)重的是，販毒組織的出現(xiàn)改變了農(nóng)村本來的面貌。它們開始在村鎮(zhèn)中建設(shè)游泳館、酒吧、舞廳等公共娛樂設(shè)施，使消費(fèi)主義文化在農(nóng)村廣泛傳播。青年人開始厭惡單調(diào)而枯燥的工作，向往一夜暴富。盡管一些墨西哥人在道德層面批評販毒組織，但販毒卻成為墨西哥下層民眾向往的職業(yè)，并重新塑造了他們的價(jià)值觀念和生活方式。一位教師表示，如果問其學(xué)生未來想干什么，70%的人的目標(biāo)是當(dāng)毒販。吸毒在農(nóng)村地區(qū)也成為一種非常普遍的現(xiàn)象。墨西哥農(nóng)村的“繁榮”是建立在“毒品經(jīng)濟(jì)”的基礎(chǔ)之上，這使農(nóng)民不僅在經(jīng)濟(jì)上依附于販毒組織，在心理上同樣認(rèn)同毒品對于社會(huì)發(fā)展的重要作用。⑥Victoria Malkin，“Narcotrafficking，Migration，and Modernity in Rural Mexico”，Latin American Perspectives，Vol.28，No.4，2001，pp.114，122，116.墨西哥的貧困問題促使販毒組織與社會(huì)下層緊密結(jié)合在一起，成為墨西哥毒品問題形成的重要原因。

第三，墨西哥特定的地緣和氣候條件是毒品問題產(chǎn)生的重要因素。美國是世界上最大的毒品消費(fèi)國。20世紀(jì)70年代之后，隨著拉美各國禁毒力度的加強(qiáng)，途經(jīng)墨西哥灣的販毒路線被切斷，這導(dǎo)致毗鄰美國的墨西哥成為拉美毒品走私最重要的一條路線，也成為拉美毒品問題的中心。同時(shí)，墨西哥日照充足、干燥的氣候非常適宜毒品的生長，多山的地貌特征也增加了緝毒的難度。正是由于這種地緣和地貌特征，墨西哥不僅成為美國的主要毒品供應(yīng)國，而且多達(dá)數(shù)十萬件的武器也由美國走私進(jìn)入墨西哥。據(jù)統(tǒng)計(jì)，墨西哥政府繳獲的武器中，有90%來自美國，其中不乏半自動(dòng)步槍等殺傷力大的自動(dòng)武器。⑦Shannon O’Neil，“The Real War in Mexico:How Democracy Can Defeat the Drug Cartels”，F(xiàn)oreign Affairs，Vol.88，No.4，2009，p.70.墨西哥毒品問題與美國以及拉美地區(qū)的毒品問題緊密聯(lián)系在一起，增加了解決毒品問題的難度。

美洲各國盡管在毒品問題上一損俱損，但長期以來并未形成地區(qū)性的多邊禁毒機(jī)制。直到2007年，中美洲各國才在美國的倡議下加入“中美洲地區(qū)安全倡議”，后者旨在加強(qiáng)中美洲各國的政府能力及合作，但并未包含墨西哥和南美國家。⑧Peter J.Meyer，Clare Ribando Seelke，“Central America Regional Security Initiative:Background and Policy Issues for Congress”，CRS Report for Congress，R41731，F(xiàn)ebruary 21，2012.墨西哥與美國在20世紀(jì)70年代就已進(jìn)行過一些禁毒合作，但成效非常有限。這主要因?yàn)?，墨西哥歷史上曾多次遭到美國的入侵，因此非常忌憚美國通過禁毒擴(kuò)展在墨西哥的影響力。①Clare Ribando Seelke，“Kristin M.Finklea，U.S.-Mexican Security Cooperation:The Mérida Initiative and Beyond”，CRS Report for Congress，R41349，July 22，2011，p.8.此外，兩國在禁毒的目標(biāo)上存在差異。美國的目標(biāo)在于防止墨西哥左派勢力與販毒組織結(jié)合，以及根除毒品種植和販毒組織，而墨西哥更加關(guān)注防止國內(nèi)毒品暴力的升級。直到1998年，美國和墨西哥簽訂“雙邊毒品控制戰(zhàn)略”后，兩國禁毒合作才有所突破。總的來看，墨西哥獨(dú)特的地理位置加劇了毒品問題，卻沒有促成墨西哥禁毒的成功。中美洲地區(qū)沒有“核心國家”，當(dāng)然也無法提供公共產(chǎn)品。美國如能將禁毒合作視作“集體利益”而非“個(gè)體利益”，墨西哥毒品問題才有可能獲得突破。

三、墨西哥毒品問題的解決前景

2006年以來，卡爾德隆的禁毒政策使墨西哥的社會(huì)安全嚴(yán)重惡化。這不只是禁毒帶來的陣痛，也要?dú)w咎于墨西哥禁毒政策本身的問題?？柕侣〗梃b哥倫比亞的禁毒經(jīng)驗(yàn)，通過軍事手段打擊販毒組織。但兩國的情況完全不同。哥倫比亞的販毒組織是反政府組織，其目的是取現(xiàn)政權(quán)而代之，因此，軍事打擊不得不為之，而且有明確的目標(biāo)。但墨西哥販毒組織關(guān)注的只是經(jīng)濟(jì)利益，且組織結(jié)構(gòu)松散，軍事打擊只會(huì)使毒品問題從社會(huì)問題升級為國家安全問題，造成社會(huì)秩序紊亂。盡管卡爾德隆也采取了一些舉措試圖緩解貧富分化、加強(qiáng)法制和安全力量，但成效非常有限。2011年，墨西哥人均年收入高達(dá)1.3萬美元，但仍有47.4%的墨西哥人陷入貧困。②UNDP，Human Development Report，New York，2011，pp.127，134.卡爾德隆的禁毒政策只是揚(yáng)湯止沸，并沒有觸動(dòng)墨西哥毒品問題的根本。

2012年7月，墨西哥舉行大選，③包括總統(tǒng)選舉、參眾兩院選舉，以及6個(gè)州和聯(lián)邦區(qū)的選舉。執(zhí)政12年的國家行動(dòng)黨下臺，涅托(Enrique Pe?a Nieto)領(lǐng)導(dǎo)的革命制度黨獲勝。④涅托以38.2%的得票率當(dāng)選墨西哥總統(tǒng)，革命制度黨在參眾兩院分別贏得52席和207席，控制了墨西哥32個(gè)州(聯(lián)邦區(qū))中的19個(gè)。墨西哥參眾兩院分別有128個(gè)和500個(gè)議席，Clare Ribando Seelke，“Mexico’s 2012 Elections”，CRS Report for Congress，R42548，September 4，2012，pp.12-13.12月1日，涅托就任墨西哥總統(tǒng)，這給墨西哥毒品問題帶來了變數(shù)。20世紀(jì)，正是革命制度黨的庇護(hù)導(dǎo)致墨西哥毒品問題的形成，一些墨西哥人認(rèn)為革命制度黨可能重走老路。事實(shí)上，在毒品問題已經(jīng)嚴(yán)重影響墨西哥社會(huì)安全、穩(wěn)定的情況下，各個(gè)政黨在是否禁毒的問題上并不存在根本性分歧，涅托也多次表示絕不和販毒組織妥協(xié)，將繼續(xù)打擊有組織犯罪，必要時(shí)仍將采用軍事手段。⑤Clare Ribando Seelke，“Mexico:Issues for Congress”，CRS Report for Congress，RL32724，September 24，2012，p.6.但是，革命制度黨與其前任在禁毒目標(biāo)和方法上存在著很大的不同，更注重緩解毒品暴力和維護(hù)社會(huì)安定，而非在短時(shí)期內(nèi)消滅販毒組織。涅托在競選時(shí)承諾將使墨西哥國內(nèi)的綁架和兇殺案件減半，⑥Michael Weissenstein，“Mexico’s New Leader Could Focus Law-Enforcement on Small Local Gangs That Rob，Extort，Kidnap”，The Associated Press，July 5，2012.并提出了“國家減少暴力戰(zhàn)略”，其具體措施包括:通過稅制改革增加財(cái)政收入和提高公共福利，以緩解貧困問題;加強(qiáng)法制以消除腐敗;根據(jù)不同地區(qū)的安全狀況制定安全戰(zhàn)略;加強(qiáng)國際禁毒合作，以及中央政府、聯(lián)邦和地方政府在安全問題上的協(xié)調(diào)等。⑦Enrique Pe?a Nieto，“11 for 2011:How Should Mexico Deal with Violence”，F(xiàn)inancial Times，January 6，2011.因此，革命制度黨采用的是長效和短效相結(jié)合的禁毒機(jī)制，試圖使禁毒政策從卡爾德隆時(shí)期具有戰(zhàn)爭性質(zhì)的軍事打擊逐步回歸到社會(huì)問題的治理上。⑧Luis Rubio，“Enrique Pe?a Nieto’s‘Economy First’Strategy for Mexico Would Also Help US”，The Christian Science Monitor，December 3，2012.涅托上任后，一些禁毒政策已開始付諸實(shí)施。涅托政府對國家安全機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，組建由退伍軍人組成的總數(shù)為4萬人的憲兵部隊(duì)(gendarmerie)，將其派往販毒活動(dòng)頻繁的地區(qū)，以便逐步取代軍隊(duì)在禁毒中的地位;加強(qiáng)中央政府和聯(lián)邦在禁毒、反腐方面的合作和內(nèi)政部的作用。⑨“Mexico’s New Government:Coming out Swinging”，The Economist，December 22，2012.2013年1月18日，158名墨西哥警察因與販毒組織有染被逮捕，顯示了涅托禁毒的力度在加大。⑩“Authorities Arrest 158 Police officers in Mexico”，The Statesman，January 19，2013.

涅托的禁毒政策比較務(wù)實(shí)和靈活。墨西哥新政府很可能在繼續(xù)打擊那些引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)暴力的販毒組織的同時(shí)，放松對其他販毒組織的打擊，①M(fèi)ichael Weissenstein，“Mexico’s New Leader Could Focus Law-Enforcement on Small Local Gangs that Rob，Extort，Kidnap”，The Associated Press，July 5，2012.以此換取解決毒品問題的時(shí)間。正如墨西哥新任內(nèi)政部長奧索里奧(Miguel ?ngel Osorio)所說，抓捕和處決大毒梟導(dǎo)致販毒組織分裂，并且引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)暴力，墨西哥將利用特警來解決綁架、勒索和謀殺事件。②“Mexico’s New Government:Coming out Swinging”，The Economist，December 22，2012.墨西哥的禁毒新政將產(chǎn)生一定的積極效果，毒品暴力短期內(nèi)可能有所緩解，但其最終解決取決于能否瓦解販毒組織生存的土壤。涅托政府的禁毒政策仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一是在野黨的掣肘。墨西哥三大政黨革命制度黨、國家行動(dòng)黨和民主革命黨分別代表了中產(chǎn)階級、商人和企業(yè)家、農(nóng)民和工人，三者在消除貧困、提高社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等問題上存在分歧。在競選期間，國家行動(dòng)黨曾批評涅托的禁毒政策，稱其默許販毒組織的存在，甚至與販毒組織有染。在涅托就任時(shí)，墨西哥還發(fā)生了反對革命制度黨的示威游行。墨西哥憲法規(guī)定，一般議案只有達(dá)到簡單多數(shù)(一半議席)才能通過。由于革命制度黨得票率未過半數(shù)，其禁毒政策勢必受到其他政黨的掣肘。涅托組建的新內(nèi)閣就具有跨黨派特征。③“Mexico’s New Government:With a Little Help from My Friends”，The Economist，December 8，2012.如果主要黨派在經(jīng)濟(jì)改革和貧困問題上無法達(dá)成一致，解決毒品問題根本無從談起。

二是墨西哥政府社會(huì)治理能力仍然低下。墨西哥警察和各黨派官員普遍存在腐敗和瀆職等問題，一些人甚至與販毒組織有染。根據(jù)“透明國際”的一份報(bào)告，墨腐敗指數(shù)排在世界182個(gè)國家中的第100位。④Transparency International，Corruption Perception Index，Berlin，2011.墨西哥司法機(jī)關(guān)不能有效打擊社會(huì)犯罪。據(jù)報(bào)道，墨西哥只有8%的犯罪行為得到立案調(diào)查，其中僅15%的案件得到偵破。⑤“Mexico’s New Government:Coming out Swinging”，The Economist，December 22，2012.這也是卡爾德隆動(dòng)用軍隊(duì)禁毒的重要原因。涅托政府放棄軍事選項(xiàng)的同時(shí)，國家能力卻不可能在短期內(nèi)提升。在販毒組織嚴(yán)重分裂的情況下，墨西哥政府根本無力干預(yù)販毒組織間的沖突。⑥Business Monitor International，Mexico Defence?Security Report，London，2013，pp.38-39.相當(dāng)一部分墨西哥人認(rèn)為涅托的禁毒政策無法貫徹，對墨西哥的安全形勢并不樂觀。墨西哥由“弱國家”向“強(qiáng)國家”的轉(zhuǎn)變并非一屆政府可以完成，革命制度黨在推進(jìn)制度層面的改革方面仍然存在不確定性。如果缺乏有效的制度保障，涅托禁毒政策的實(shí)施將困難重重。

三是墨西哥和美國在禁毒合作上存在矛盾。美墨兩國在禁毒問題上的關(guān)注點(diǎn)不同。美國一直主張墨西哥打擊其境內(nèi)的販毒組織，以根除美國的“毒源”。無論是在美墨雙方簽訂的“梅里達(dá)倡議”中，還是在“后梅里達(dá)倡議”中，打擊墨西哥境內(nèi)的販毒組織都是重中之重，美國為此已向墨西哥提供援助15億美元。⑦Clare Ribando Seelke，“Kristin M.Finklea，U.S.-Mexican Security Cooperation:The Mérida Initiative and Beyond”，CRS Report for Congress，R41349，July 22，2011，pp.2，8，10.涅托政府關(guān)注的是國內(nèi)的安全，而不在于短期內(nèi)根除販毒組織。正如涅托所說，禁毒政策的中心在于減少毒品暴力，而非抓捕那些通過販毒發(fā)財(cái)?shù)拇蠖緱n和焚燒查禁的毒品。⑧Mochael Weissenstein，“Mexico Pres Front-Runner Promises to Cut Violence”，Associated Press News Service，May 25，2012.涅托甚至公開表示，美國在拉美的禁毒政策是失敗的。⑨“Voters Weary of Drugs Bloodshed Give Old Guard A Second Chance”，The Times，July 2，2012.墨西哥禁毒政策的轉(zhuǎn)變已引起美國的不滿。當(dāng)涅托重提毒品合法化問題時(shí)，美國副總統(tǒng)拜登對此強(qiáng)烈反對。⑩Michael Weissenstein，“Biden:US Remains Opposed to Drug Legalization”，The Associated Press，March 5，2012.毒品問題是一個(gè)跨國問題，作為“毒源”的墨西哥很難獨(dú)自將其根除。

革命制度黨在繼承卡爾德隆禁毒政策的同時(shí)，將維護(hù)國內(nèi)社會(huì)秩序和安全視為關(guān)注點(diǎn)符合墨西哥的國情，不失為一種有效的政策選擇，為墨西哥國內(nèi)毒品暴力的緩解帶來了機(jī)遇。然而，墨西哥毒品問題的產(chǎn)生有其深刻的社會(huì)和歷史根源，它的最終解決不可能一蹴而就，需要墨西哥國內(nèi)各派政治力量以及周邊國家的團(tuán)結(jié)與合作，并將毒品問題作為長期的社會(huì)問題加以對待?？傊?，墨西哥毒品問題的解決仍將是一個(gè)長期的過程?！?/p>