秦巴山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要問題及對策:以安康市為例

趙思敏

(西北大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，陜西 西安 710127)

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長時(shí)期，城鄉(xiāng)差距、貧富差距和區(qū)域差距三大差距逐漸擴(kuò)大，城鄉(xiāng)差距作為三大差距之首成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，要縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為主要途徑。國內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究集中在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌現(xiàn)狀及影響[1-2]、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思路、路徑和對策[3-5]、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌評價(jià)指標(biāo)體系[6]、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制[7]、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與各學(xué)科的結(jié)合等研究[8-9]。已有研究多集中在平原地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管近幾年對西部地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究逐漸增多，但研究多集中在以特大城市為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上，對以大、中城市為結(jié)點(diǎn)的山地地區(qū)研究較少，山地地區(qū)的特殊性導(dǎo)致其他地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式可借鑒性不高。安康市位于秦巴山區(qū)，山大溝深，用地緊張，自然災(zāi)害頻發(fā)，山區(qū)貧困問題突出，作為國家南水北調(diào)的水源保護(hù)區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求高，發(fā)展和保護(hù)矛盾突出。無論地理特征或經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有山區(qū)代表性，因此，以秦巴山區(qū)為研究范圍，以安康市為研究對象，試圖探索山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

1 安康市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要問題

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后

經(jīng)濟(jì)總量基數(shù)較小，雖然發(fā)展速度不斷加快，但在全省排名仍顯落后。安康經(jīng)濟(jì)總量小是發(fā)展較為落后的直觀體現(xiàn)(圖1、圖2)，其與秦巴山區(qū)交通條件不便關(guān)系密切。因此，結(jié)合實(shí)際，選擇適合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通瓶頸，區(qū)域競爭力提升，產(chǎn)業(yè)類型選擇、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)空間布局等問題是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的確定，直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。

1.2 異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯

安康城鎮(zhèn)化水平較低，異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯。2009年，城鎮(zhèn)化水平為33%，低于陜西平均水平10.5個(gè)百分點(diǎn)，全市戶籍人口 303.57萬人，常住人口 266.06萬人，至少 37.51萬人在外地長期居住，異地城鎮(zhèn)化明顯。

因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程時(shí)，選擇適合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展的途徑和模式至關(guān)重要。區(qū)域建設(shè)用地缺乏，本地城鎮(zhèn)吸納能力不足等是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問題。

圖1 2010年陜西省各地級市GDP總量對比

圖2 2010年陜西省各地級市財(cái)政收入對比

圖3 安康分布散亂的農(nóng)村居民點(diǎn)

1.3 城鄉(xiāng)居民點(diǎn)分布散亂，受災(zāi)害威脅嚴(yán)重

安康城鄉(xiāng)居民點(diǎn)規(guī)模小，分布散亂，自然災(zāi)害對居住安全威脅嚴(yán)重。城鎮(zhèn)居民點(diǎn)功能結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展受限，亟待優(yōu)化;農(nóng)村人口持續(xù)減少，設(shè)施配套成本和難度增大，傳統(tǒng)農(nóng)村居民點(diǎn)布局亟需調(diào)整;散居造成生態(tài)環(huán)境破壞，且增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)難度;“高山危居”人口達(dá)22萬戶、88萬人，受自然災(zāi)害威脅嚴(yán)重。

因此，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)優(yōu)化與重構(gòu)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在空間上的核心內(nèi)容之一。優(yōu)化城鄉(xiāng)居住空間，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)造成耕作不便，山區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和機(jī)械化途徑，城鄉(xiāng)建設(shè)一體化及消除城鄉(xiāng)建設(shè)之間干擾等是城鄉(xiāng)居民點(diǎn)優(yōu)化與重構(gòu)需重點(diǎn)考慮的問題。

1.4 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的根本。交通是發(fā)展關(guān)鍵，如何利用高速公路、高鐵、普通鐵路提升安康在區(qū)域交通格局中的地位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是交通改善后需首要考慮的問題。山區(qū)交通脆弱性的改善，特別是自然災(zāi)害后救援暢通，月河川道內(nèi)的交通組織，城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌，基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，旅游目的地的交通連接及道路通達(dá)性和承載能力的提高等問題是區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵。

在南水北調(diào)水利設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，如何通過水庫建設(shè)達(dá)到防洪要求，如何協(xié)調(diào)南水北調(diào)、引漢濟(jì)渭和安康自身發(fā)展，如何改善現(xiàn)有排水系統(tǒng)，解決內(nèi)澇及電力、能源、通訊、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施向廣大農(nóng)村地區(qū)延伸等問題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵。

1.5 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化難度大

城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要支撐。城鄉(xiāng)教育資源分配不合理，學(xué)校布點(diǎn)和規(guī)模與服務(wù)半徑不符，低年級學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)，寄宿對于低年級學(xué)生可行性不高等是山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源的重點(diǎn)問題。

城鄉(xiāng)福利設(shè)施配套均顯不足。城鄉(xiāng)養(yǎng)(敬)老院的建設(shè)協(xié)調(diào)，養(yǎng)(敬)老院選址和配置等是進(jìn)入老齡化社會(huì)需重視的問題;福利中心、救助管理機(jī)構(gòu)、兒童福利院、殘疾人康復(fù)服務(wù)指導(dǎo)站等的配套建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生、文體、商貿(mào)等設(shè)施，改善農(nóng)民生活質(zhì)量也是山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵。

1.6 生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求高、自然災(zāi)害頻發(fā)且危害大

生態(tài)環(huán)境和自然災(zāi)害是安康發(fā)展的制約點(diǎn)。安康是南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū)和秦嶺野生動(dòng)植物保護(hù)的功能片區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求高。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，人類必然要作用于環(huán)境，環(huán)境就會(huì)遭到不同程度破壞，因此，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾，解決發(fā)展造成水電站淹沒區(qū)面積增大，河流斷流問題，保證水源水質(zhì)，防止水體污染是發(fā)展的問前提。

自然災(zāi)害對安康經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)影響較大，最嚴(yán)重的為洪水、崩塌、滑坡和泥石流。自然因素和人為破壞植被、開山采石、建設(shè)切割山腳造成山石松動(dòng)形成崩塌、滑坡和泥石流，同時(shí)，城市建設(shè)中，泄洪溝建設(shè)寬度不達(dá)標(biāo)、河流泄洪區(qū)隨意建設(shè)等造成洪水災(zāi)害，對居民的居住安全造成嚴(yán)重威脅。據(jù)相關(guān)報(bào)道，2010年安康發(fā)生718特大暴雨山洪泥石流災(zāi)害，168個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)155萬人受災(zāi)，多處房屋和基礎(chǔ)設(shè)施遭嚴(yán)重?fù)p壞，災(zāi)情嚴(yán)重。因此，防治自然災(zāi)害，保障居住安全是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需解決的重要問題。

2 安康市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對策及模式

安康在推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，必須以保護(hù)環(huán)境，嚴(yán)格實(shí)施空間管制為前提，以災(zāi)害防治為突破口，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為核心，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系為落腳點(diǎn)，結(jié)合城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)空間合理分配，因地制宜的推進(jìn)城鎮(zhèn)化，配套完善設(shè)施，達(dá)到城鄉(xiāng)設(shè)施均衡共享和城鄉(xiāng)資源的公平使用，引導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。

2.1 結(jié)合“高山危居”人口搬遷，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

安康“高山危居”人口是受自然災(zāi)害威脅嚴(yán)重且貧困的主要群體，推進(jìn)城鎮(zhèn)化應(yīng)結(jié)合《陜南移民搬遷總體規(guī)劃》中“高山危居”人口整體搬遷方案，因地制宜的選擇城鎮(zhèn)化模式。一是異地城鎮(zhèn)化模式。安康市土地資源有限，異地城鎮(zhèn)化仍將是主要模式。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，探索適宜的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，保障異地城鎮(zhèn)化的順利實(shí)施以及土地資源的節(jié)約集約利用;二是就地城鎮(zhèn)化模式。應(yīng)促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集和升級，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，提升城鎮(zhèn)吸納能力，提高城鎮(zhèn)住房和設(shè)施配套水平，提升城鎮(zhèn)容納能力，創(chuàng)新體制機(jī)制，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的制度保障。

2.2 發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，以園區(qū)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

安康產(chǎn)業(yè)類型應(yīng)選擇低消耗、低排放、高效率的循環(huán)產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，以園區(qū)為載體推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，不但可以實(shí)現(xiàn)配套設(shè)施、信息共享，而且上下游產(chǎn)業(yè)集聚可以形成產(chǎn)業(yè)鏈，提高協(xié)作效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。首先，積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);其次，合理規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，提供充足就業(yè)崗位，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚，提高城鎮(zhèn)吸納能力。同時(shí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各園區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間的銜接和循環(huán)，倡導(dǎo)園區(qū)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展;最后，園區(qū)空間布局應(yīng)充分結(jié)合居民點(diǎn)調(diào)整，利用產(chǎn)業(yè)布局推動(dòng)居民點(diǎn)重構(gòu)，保障搬遷居民的后續(xù)生活。

2.3 劃定集中居住區(qū)，優(yōu)化與重構(gòu)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系

居民點(diǎn)優(yōu)化與重構(gòu)應(yīng)以劃定集中居住區(qū)為核心思想，引導(dǎo)居民集中居住。集中居住區(qū)應(yīng)選在用地條件充裕、交通便捷、設(shè)施建設(shè)條件良好、防災(zāi)避災(zāi)條件優(yōu)越的區(qū)域。集中居住區(qū)劃定后，逐步引導(dǎo)外圍居民向集中居住區(qū)搬遷，嚴(yán)格限制在集中居住區(qū)以外區(qū)域新建建筑，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套應(yīng)以集中居住區(qū)為重點(diǎn)，并適當(dāng)配套建設(shè)公租房和廉租房，解決困難家庭安置問題。

安康城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系按照“中心城市-縣城-重點(diǎn)鎮(zhèn)-新型農(nóng)村社區(qū)”4級體系構(gòu)建。其中，新型農(nóng)村社區(qū)包括中心社區(qū)和一般社區(qū)，中心社區(qū)為一般鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，一般社區(qū)為中心村和具有發(fā)展?jié)摿Φ钠渌姓?。近期可結(jié)合移民搬遷工程進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，探索村莊遷并方案、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、設(shè)施配套模式，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推廣奠定基礎(chǔ)。

2.4 結(jié)合城鄉(xiāng)居民點(diǎn)調(diào)整，統(tǒng)籌配套城鄉(xiāng)設(shè)施建設(shè)

建立對外快速暢通、對內(nèi)相互銜接的綜合交通體系，解決安康經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通瓶頸問題。完善高速公路、鐵路建設(shè)，積極發(fā)展水運(yùn)交通和航空港建設(shè)，加快區(qū)域內(nèi)交通聯(lián)絡(luò)線、縣及農(nóng)村社區(qū)城鄉(xiāng)公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)交通及信息聯(lián)系，并在月河川道內(nèi)建設(shè)快速公交系統(tǒng)(BRT)和快速路。其他設(shè)施配套應(yīng)將城鄉(xiāng)作為整體，發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的供水、排水、能源、通訊和環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一配套教育、衛(wèi)生、文體、商貿(mào)、福利等公共服務(wù)設(shè)施，并適當(dāng)向新型農(nóng)村社區(qū)傾斜。

2.5 保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治自然災(zāi)害

將市域分為不同的生態(tài)功能分區(qū)，嚴(yán)格控制不同分區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。從點(diǎn)(自然保護(hù)區(qū)等)、線(河流、道路等)、面(生態(tài)功能分區(qū))3個(gè)層級深入研究，提出生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)措施。

在災(zāi)害多發(fā)易發(fā)區(qū)分布基礎(chǔ)上，提出災(zāi)害高發(fā)、易發(fā)區(qū)需進(jìn)行整體搬遷的村莊，并對搬遷條件暫不成熟和處在易發(fā)區(qū)周邊的地區(qū)進(jìn)行災(zāi)害防治和建設(shè)引導(dǎo)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系優(yōu)化方向。

2.6 加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間管制

空間管制是實(shí)現(xiàn)資源空間合理配置，促進(jìn)資源高效利用和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效措施。安康市域空間管制應(yīng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然災(zāi)害防治基礎(chǔ)上，結(jié)合居民點(diǎn)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局，將市域空間按照不同職能和要求劃分為集中居住區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、休閑游憩區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施廊道6個(gè)區(qū)域，并針對各區(qū)域提出相應(yīng)的空間管制措施。

3 結(jié)語

安康市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要問題包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾突出、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)分布散亂、受災(zāi)害威脅嚴(yán)重、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、公共服務(wù)設(shè)施均等化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)難度大。

因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，應(yīng)以異地城鎮(zhèn)化模式為主，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程;以循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為方向，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展;以“中心城市—縣城—重點(diǎn)鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)(中心社區(qū)和一般社區(qū))”4級城鎮(zhèn)體系為框架，優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系;以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和防治自然災(zāi)害為基礎(chǔ)，將市域劃分為集中居住區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、休閑游憩區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施廊道6個(gè)區(qū)域進(jìn)行空間管制;結(jié)合城鄉(xiāng)居民點(diǎn)優(yōu)化，對災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)區(qū)村莊進(jìn)行整體搬遷，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和公共服務(wù)設(shè)施配套。

[1]梅迪，周虹.我國城鄉(xiāng)收入差距的主要影響因素及對策[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版).2007，35(1):133-136.

[2]徐美，劉春臘.中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌績效評估與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌趨勢的相關(guān)性分析[J].自然資源學(xué)報(bào).2012，27(5):734-746.

[3]王衛(wèi)星.我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)展與對策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版).2011，50(1):9-14.

[4]韓申山，王建興，邢娟等.陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系實(shí)證分析[J].地理與地理信息科學(xué).2008，24(5):66-69.

[5]劉榮增，王淑華，齊建文.基于共生理論的河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌空間差異研究[J].地域研究與開發(fā).2012，31(4):19-28.

[6]陳鴻彬.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展定量評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].地域研究與開發(fā).2007，26(2):62-65.

[7]胡濱，薛暉，曾九利等.成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制的理念、實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)啟示[J].規(guī)劃師.2009，25(8):26-30.

[8]郭艷紅，李紅兵，孫文彪等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下城市土地集約利用評價(jià)研究——以山東省膠南市為例[J].城市發(fā)展研究.2011，18(11):1-4.

[9]陳耀.旅游發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[J].旅游學(xué)刊.2011，26(10):8-9.