集體建設用地土地級別評定探討*——以新野縣為例

楊建鋒，馬軍成，楊建波，宋艷華，樊 鵬

(河南省科學院地理研究所，河南鄭州 450052)

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深入，集體建設用地流轉已不再是一個諱莫如深的概念，尤其是在經(jīng)濟相對發(fā)達的省份和城鄉(xiāng)結合部，集體建設用地流轉已由自發(fā)、小規(guī)模出租房屋、場地等，逐步演變?yōu)橛薪M織、有規(guī)模、形式多樣的流轉［1-6］。但目前，我國農(nóng)村集體土地的價格體系主要針對農(nóng)用地的基準地價和征地區(qū)片的綜合地價，尚不包括農(nóng)村集體建設用地，而針對建設用地評估的城鎮(zhèn)基準地價覆蓋范圍又把農(nóng)村集體建設用地排除在外［7-9］。因此，我國農(nóng)村集體建設用地地價評估尚沒有成熟、完善的方法和體系。

為解決這一矛盾，我國相繼開展了農(nóng)村集體建設用地基準地價試點工作，如廣東省于2006年在佛山市順德區(qū)和江門市蓬江區(qū)開展集體建設用地基準地價試點工作，四川省于2008年在都江堰市、彭州市、雙流縣部分鎮(zhèn) (鄉(xiāng))開展了試點工作。與此同時，劉泰圻等結合廣東省集體建設用地基準地價制定試點工作，針對集體建設用地定級與基準地價測算工作中所遇到具體問題進行探討［10］;楊杰等從土地定級與基準地價評估的技術思路出發(fā)，在實踐的基礎上探討了評估技術中的一些主要問題［11］。這些研究成果為我國農(nóng)村集體建設用地級別劃定和基準地價評估打下了堅實的理論和實踐基礎。該文結合相關研究成果，從農(nóng)村集體建設用地定級特點出發(fā)，對農(nóng)村集體建設用地的土地定級作進一步探討，并以新野縣為例進行農(nóng)村集體建設用地級別劃定，驗證其科學性與實用性。

1 集體建設用地概念及定級特點

1.1 集體建設用地

集體建設用地，又叫鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村建設用地或農(nóng)村集體土地建設用地，是指鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地。主要包括:鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地和公共設施用地以及農(nóng)村居民住宅用地。

《中華人民共和國土地管理法》相關規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。

1.2 集體建設用地定級特點

1.2.1 定級地域范圍大

集體建設用地定級范圍大，通常會是城鎮(zhèn)定級面積的幾十倍，定級過程中不僅要對整個定級范圍內(nèi)集體建設用地級別的整體趨勢進行評價，還要凸顯出其中繁華程度較高的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域的級別，做到面與點兼顧。

1.2.2 集體建設用地空間不連續(xù)

在整個定級范圍內(nèi)，集體建設用地大部分分散在現(xiàn)有的居民點內(nèi)，少部分零星分布，在空間上是不連續(xù)的，因此，定級參數(shù)作用半徑的確定與城鎮(zhèn)定級不同。

1.2.3 定級區(qū)不同區(qū)域的土地利用條件差異大

整個定級區(qū)域內(nèi)不同地區(qū) (縣城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村)的土地利用條件差異很大，尤其是城鎮(zhèn)建成區(qū)與定級區(qū)內(nèi)的其他集體建設用地的差別很大，整個定級區(qū)土地級別的總體趨勢主要由定級單元與城鎮(zhèn) (縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū))的相對關系決定，已建成區(qū)內(nèi)部的級別差異由建成區(qū)內(nèi)部不同位置之間的土地利用條件差異來決定。因此，集體建設用地定級的指標體系要既能評價定級區(qū)的宏觀趨勢，又能體現(xiàn)已建成區(qū)內(nèi)部的差異。

2 集體建設用地定級思路

土地定級采用多因素綜合評價法，具體步驟及方法參考《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》的相關規(guī)定，但農(nóng)村集體建設用地定級有其獨特的特點，如定級區(qū)域范圍大、空間不連續(xù)、定級范圍建成區(qū)與未建成區(qū)土地利用條件差異較大等特點。因此，在制定定級技術方案時，要依據(jù)集體建設用地定級特點進行定級指標體系構建和單元格劃分。

2.1 集體建設用地定級指標體系構建

集體建設用地在城鎮(zhèn)已建成區(qū)內(nèi)部及其周圍未建成區(qū)均有分布，城鎮(zhèn)已建成的居民點區(qū)域與包括農(nóng)用地在內(nèi)的未建成區(qū)之間由于土地利用條件的不同，差異較大;在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部，由于受城市微區(qū)位的影響，不同位置的集體建設用地之間差別也較大。因此，集體建設用地的級別評定結果不但要體現(xiàn)出城鎮(zhèn)已建成區(qū)與其周圍未建成區(qū)之間的差異，同時也要反映城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部不同位置集體建設用地之間的差異。

為體現(xiàn)集體建設用地定級中存在的這種雙重差異，在構建集體建設用地定級因素因子指標體系時，將定級指標分為兩類:一類為宏觀趨勢指標，該類指標用以體現(xiàn)定級范圍內(nèi)土地級別的宏觀趨勢;一類為微觀差異指標，該類指標僅針對城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部的集體建設用地，用以體現(xiàn)城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部不同位置集體建設用地之間的差異。

2.2 單元格劃分

在土地級別評定中，單元格劃分時采用的是全域單元格。一般來說，集體建設用地范圍較大，采用均一的單元格，單元格劃分過大，在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)定級因子擴散時，分值過渡不明顯，不能有效地體現(xiàn)不同位置的集體建設用地差異;單元格劃分較小，對于廣大的未建成區(qū)集體建設用地，由于定級因子擴散時分值過渡平緩，意義不大，同時相對于范圍較大的集體建設用地，單元格數(shù)量過大，會嚴重影響計算機的運算速度，工作效率低。

考慮到上述問題，在集體建設用地定級單元格劃分時采用差異單元格法，即城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部采用小單元格，而廣大的未建成區(qū)集體建設用地采用大單元格，這樣不但保證了城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部不同位置集體建設用地之間的差異，單元格數(shù)量也不會過大，既保證了計算精度，又提高了計算速度。

2.3 土地定級的其他方面

參考《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》，采用特爾菲法確定集體建設用地定級因素因子權重。對收集到的定級因素因子資料進行初步分析、作標準化處理，擴散性因素因子需確定其作用半徑、作用分值，非擴散性因素因子需確定其作用分值。按照土地定級因素因子對土地級別影響程度的差異，以權重值量化其影響強度，經(jīng)過加權求和，自動計算各個定級單元內(nèi)所有土地定級因素因子影響分值及其總分值;運用面積-總分值頻率直方圖分析方法，分析確定土地定級因素因子綜合影響強度的空間分布和分異規(guī)律，劃分土地級別。

圖1 土地級別評定技術路線

3 集體建設用地定級過程

3.1 研究區(qū)域概況

新野縣位于河南省西南部，南陽盆地中心，屬漢水流域，與湖北省襄樊市接壤，號稱“百里平川”;縣域面積1 061.28km2，轄2個辦事處、8個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)，交通便利，物產(chǎn)豐富，歷史悠久，是全國對外開放縣、優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地縣、無公害蔬菜生產(chǎn)基地示范縣、社會治安綜合治理先進縣、河南省對外開放重點縣、城鎮(zhèn)化建設重點縣、綠色畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地示范縣和優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境優(yōu)秀縣。

3.2 資料收集和整理

全面、準確的了解和掌握有關資料是劃定建設用地級別的最基本要求。主要收集資料有:行政區(qū)劃資料、各行政區(qū)劃經(jīng)濟發(fā)展水平、自然條件、用地結構、基礎設施、環(huán)境狀況等資料及城鎮(zhèn)集聚規(guī)劃資料(如產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃)、村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等，同時還收集了各建成區(qū)范圍及其交通條件、基礎設施建設狀況、環(huán)境條件狀況、社會、歷史及人口資料和商服中心位置、級別等相關資料。

3.3 定級因素因子體系構建

3.3.1 因素因子選取原則

(1)影響大，對定級有重要作用。如區(qū)位條件、經(jīng)濟條件、用地結構、商服繁華影響度、道路通達度等，它們對頂級范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設用地的土地定級影響大，對土地級別具有重要的作用，都是必選的。

(2)覆蓋面廣。所選因素要對定級區(qū)的每個土地單元都具有一定的影響，否則會產(chǎn)生不均衡現(xiàn)象。

(3)因素指標值變化范圍大。定級因素應能充分體現(xiàn)定級區(qū)的區(qū)域差異，否則重要性再大也會失去作用。

(4)應反映農(nóng)村集體建設用地定級與城鎮(zhèn)土地定級的差別。應選擇一些能夠充分體現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地特點的因素，如用地結構、區(qū)位條件等。

(5)應既能反映定級區(qū)宏觀趨勢又能體現(xiàn)已建成區(qū)微觀區(qū)位的差異。農(nóng)村集體建設用地定級范圍大、現(xiàn)有建設用地多集中分布在已建成區(qū)的特點決定了定級因素的選擇應既能放映出整個農(nóng)村集體建設用地定級區(qū)內(nèi)的宏觀整體趨勢，又要能夠體現(xiàn)已建成區(qū)內(nèi)部微區(qū)位的差異。

(6)應分用途選擇不同因素。不同類型土地的定級，應根據(jù)土地用途的性質(zhì)選擇相應的定級因素。

3.3.2 定級因素因子選擇與體系建立

集體建設用地定級因素、因子選擇宜采用理論與實踐相結合的方法。首先要遵循土地定級因素、因子選擇的原則，從理論的高度上把握好方向;其次，充分考慮我國集體建設用地的一般特點，同時參考其他省區(qū)農(nóng)村集體建設用地定級時的選擇原則及方法;最后，應因地制宜，在對定級區(qū)及周邊環(huán)境進行實地踏勘，在綜合分析的基礎上，選擇出符合定級區(qū)區(qū)域條件及特點的定級因素、因子。在集體建設用地定級中，不同用地類型定級因素、因子的組合，構成了集體建設用地定級因素因子指標體系 (表1)。

表1 農(nóng)村集體建設用地定級因素因子體系

3.4 因素因子權重確定

權重是反映土地定級因素重要性的量度，它與因素對土地質(zhì)量影響的程度成正比。能否準確地確定各定級因素的權重是土地定級的一個重要過程。該文采用特爾菲法，通過邀請土地、規(guī)劃、交通等部門的22位專家，集中座談咨詢，兩次咨詢打分，最終確定集體建設用地定級因素因子權重。

3.5 定級單元分值計算

3.5.1 單元格劃分

采用了差異單元格法進行定級區(qū)的單元格劃分，其中城鎮(zhèn)建成區(qū)劃分為10m×10m單元格，廣大未建成區(qū)劃分為100m×100m單元格。

3.5.2 阻隔地物和擴散點

分別確定在宏觀趨勢指標和微觀差異指標擴散過程中起阻隔作用的地物，依據(jù)實地情況，確定相應的通行點。

3.5.3 定級單元因素因子分值獲取

擴散性因素、因子，以單元幾何中心點的分值代表單元分值;非擴散性因素、因子 (面狀因素、因子)，按面積比例加權求得單元分值，在同一因子分值區(qū)時，取該分值區(qū)的分值。

表2 農(nóng)村集體建設用地定級因素因子權重

3.5.4 評價單元分值計算

評價單元作用分值均依據(jù)多因素綜合評價法的方法與原理，采用加權求和法計算獲取。新野縣宅基地、商服用地和工礦倉儲用地宏觀趨勢指標總分值、微觀差異指標總分值和定級因素總分值見圖2～4。

圖2 宏觀趨勢指標總分值

3.6 級別劃定和驗證

土地級別的劃分是根據(jù)定級單元的總分值，采用面積-總分值頻率直方圖法，確定土地級別的各分值區(qū)間，初步劃定集體建設用地級別;然后采用土地市場交易價格資料和咨詢有關部門領導與專家等兩種方法，對初步劃分的級別不合理的地方進行調(diào)整，最終確定級別界線。

考慮到實際應用，將城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)級別界線依據(jù)理論界線到實地逐一落實，而廣大未建成區(qū)級別界線則依據(jù)理論界線進行適當調(diào)整，落實到二調(diào)行政村界線上，最終在底圖上繪出級別界線。新野縣農(nóng)村集體建設用地宅基地、商服用地和工礦倉儲用地級別見圖5。

圖3 微觀差異指標總分值

圖4 定級因素總分值

由圖5可看出:宅基地級別、商服用地級別和工礦倉儲用地級別總體趨勢是以縣城中心區(qū)域及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心集鎮(zhèn)為中心分別向邊緣區(qū)域逐漸降低土地級別;高級別之間的空間距離較小，低級別之間空間距離大。同時，由于受河流等阻隔作用的影響，使得有些土地級別之間的變化較快，有突變現(xiàn)象。這符合土地質(zhì)量分布的一般規(guī)律，同時也說明基于宏觀趨勢指標與微觀差異指標共存的指標體系和差異單元格，采用多因素綜合評價法劃定集體建設用地級別符合實際，實用性較強。

圖5 集體建設用地級別

4 結語

目前，農(nóng)村集體建設用地基準地價試點工作相繼開展，土地級別的評定是價格確定的基礎。該文從農(nóng)村集體建設用地定級特點出發(fā)，構建了宏觀趨勢指標和微觀差異指標共存的指標體系，采用差異單元格，進行了農(nóng)村集體建設用地級別評定，并以新野縣農(nóng)村集體建設用地宅基地為例進行實證研究。實證結果表明:利用宏觀趨勢指標與微觀差異指標共存的指標體系和差異單元格進行多因素綜合評價劃定的集體建設用地級別成果符合實際，實用性較強。因此，宏觀趨勢指標與微觀差異指標共存的指標體系和差異單元格可用于集體建設用地級別評定，為農(nóng)村集體建設用地基準地價評估奠定基礎。

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