新時期中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標定位與基本思路

謝美娥，谷樹忠

(1.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101;2.云南財經(jīng)大學(xué)區(qū)域發(fā)展研究所，昆明 650221;3.國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100101)

長久以來，我國農(nóng)業(yè)被偏重于作為一個經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)來對待，重視其經(jīng)濟生產(chǎn)功能而忽視其環(huán)境、資源等服務(wù)價值，這在一定程度上直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生態(tài)資源環(huán)境的惡化并最終反過來影響了經(jīng)濟生產(chǎn)的持續(xù)進行。在新時期，我們要建設(shè)美麗中國，加強生態(tài)文明建設(shè)，推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，促進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，這些建設(shè)任務(wù)不僅要求繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，更將農(nóng)業(yè)的服務(wù)價值功能提到一個新的高度，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展在新時期有著特殊的重要地位。雖然農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提法由來已久，然而農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一個時間過程，在不同時期具有不同的內(nèi)容和任務(wù)，新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要新的理念、新的目標、新的思路，基于此，該文聯(lián)系新時期的有關(guān)背景探討新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標定位、發(fā)展原則和政策構(gòu)建思路等，以資有助于我國新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的更好進行。

1 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要背景

1.1 現(xiàn)有發(fā)展模式的不可持續(xù)性

新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展成就舉世矚目，然而我國主要走的是一條依靠投入來促進增長的石油農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，1991～2011年，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、機械動力均成倍增長 (表1)，這使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展在取得巨大成就的同時也付出了慘重的代價，可持續(xù)性問題突出。

首先，化肥農(nóng)藥等使用使土壤板結(jié)，地力下降，面源污染突出，生物多樣性降低，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境持續(xù)惡化。全國土壤普查資料顯示，我國土壤有機質(zhì)含量平均由20世紀50年代的3%左右降到不足1.5%，其中有11%的耕地低于0.6%，在某些局部地區(qū)情況還更嚴重，東北黑土區(qū)黑土土層厚度已由20世紀50年代的平均60～70 cm，下降到目前的20～30 cm，而且還在以每年0.3～1cm的速度流失，有些黑土區(qū)域已喪失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力［1］。2010年完成的第一次全國污染源普查結(jié)果顯示，我國農(nóng)村污染排放已占到全國“半壁江山”，農(nóng)村排放的化學(xué)需氧量1 324.09萬t，占全國總量的43.71%;總氮排放量270.46萬t，占全國的57.19%;總磷排放量28.47萬t，占全國的67.27%。除此之外，長江、黃河等7大水系和許多江河湖泊 (水庫)均受到不同程度的污染。

表1 1991～2011年我國農(nóng)業(yè)要素投入量

更重要的是，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的惡化還形成一種嚴重的惡性循環(huán)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟可持續(xù)性和社會可持續(xù)性同時受到威脅。由于地力下降和環(huán)境惡化，農(nóng)戶為獲得更多的產(chǎn)量，不得不施用更多的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等，這不僅加重了環(huán)境負擔(dān)，更使農(nóng)戶的單位成本收益下降。以稻谷、小麥、玉米三種糧食平均生產(chǎn)成本為例，1992年化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜三項總成本費用525元/hm2，占總成本的39.10%，成本利潤率26.86%;2002年和2012年，每667m2化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜三項總成本就分別上升到1 020元和2 580元，三項總費用分別占總成本的35.78%和43.29%，成本上升擠占了利潤空間，導(dǎo)致生產(chǎn)在經(jīng)濟上的不可持續(xù)性 (圖1)。不僅如此，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染還引起了海內(nèi)外社會對中國食品安全問題的擔(dān)憂和恐慌，國內(nèi)企業(yè)食品生產(chǎn)和出口都受到不同程度影響。如近年來毒豇豆、毒大米、毒奶粉等一系列有毒食品事件就引起了社會上對中國食品安全的普遍不信任，中國家長漂洋過海去國外搶奶粉事件更是把這問題弄得甚囂塵上。從長遠看，食品安全問題不是一個簡單的社會問題，更是關(guān)系到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟問題、基礎(chǔ)問題。

1.2 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐作用

保障糧食安全和繼續(xù)完成農(nóng)業(yè)革命需要農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。糧食增長既可以看成是中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展成就，也可以看成中國農(nóng)業(yè)革命的表現(xiàn)之一。2004～2012年，中國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“九連 (年)增”，2012年達到5.895 7億t，但即便是這樣，2012年中國糧食進口還是超過了0.7億t，是歷史上糧食進口量最多的一年，且中國糧食增長很大程度上依賴要素投入增長［2］。如上述分析，今后依靠要素大量投入來促進糧食增長的模式很難具有現(xiàn)實可行性，有關(guān)研究表明［3］，土地、農(nóng)藥、塑料薄膜、電力、農(nóng)用機械、農(nóng)業(yè)勞動力、農(nóng)業(yè)科技等生產(chǎn)資源投入對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的作用不明顯。同時，中國還面臨著食品安全問題、資源環(huán)境惡化問題、農(nóng)村勞動力老化問題，這些問題迫使中國不得不探尋新時期農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題，繼續(xù)完成農(nóng)業(yè)革命，實現(xiàn)從主要依靠外在要素投入增長的外延增長模式到依靠內(nèi)在的持續(xù)制度創(chuàng)新和技術(shù)進步的內(nèi)涵式增長方式的轉(zhuǎn)變。

圖1 三種糧食 (稻谷、小麥、玉米)生產(chǎn)的三項總費 (化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜)用成本利潤率

美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)需要農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)意味著中國在保持高速發(fā)展的同時實現(xiàn)資源高效利用、生態(tài)穩(wěn)定和環(huán)境優(yōu)美，農(nóng)業(yè)在這其中發(fā)揮著舉足輕重的作用。從功能上看，農(nóng)業(yè)不僅是一個產(chǎn)業(yè)，具有經(jīng)濟上的生產(chǎn)功能，更是一個重要的生態(tài)系統(tǒng)，具有環(huán)境容納、生態(tài)保育、資源保障、文化傳承等一系列非直接經(jīng)濟功能。如在環(huán)境容納功能中，農(nóng)業(yè)好比就是一個巨大的調(diào)節(jié)、中和系統(tǒng)，具有納污凈化、減碳增氧等起著抵消工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中負面環(huán)境效應(yīng)的作用。遺憾的是當前不當?shù)陌l(fā)展方式弱化了這種積極作用。以碳減排為例，化肥的低效施用大大增加了溫室氣體的排放。據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會 (IPCC)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)溫室氣體排放在全球溫室氣體排放量中占了14%，大于整個運輸行業(yè)所占的比例，而我國農(nóng)業(yè)源排放甲烷占我國甲烷排放總量的80%，排放N2O占我國N2O排放總量的90% 以上，這與化肥、農(nóng)藥的過量使用分不開，我國化肥有效利用率僅僅30%～40%，遠低于歐美國家60%～70%的水平，每年因不當施肥造成1 000多萬t的氮素流失到農(nóng)田之外，最后成為溫室氣體N2O的重要源頭，而其溫室效應(yīng)系數(shù)為CO2的310倍［4］。此外，從國土面積構(gòu)成來看，農(nóng)業(yè)用地面積約占全國國土面積的56%左右，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展本身就是建設(shè)美麗中國和中國生態(tài)文明的重要組成部分。

新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化需要農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)對二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻包括產(chǎn)品貢獻、勞動力貢獻、資金貢獻、土地貢獻、環(huán)境貢獻五個方面，特別是在現(xiàn)階段我國進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中期后，農(nóng)業(yè)的勞動力貢獻、土地貢獻、環(huán)境貢獻尤其突出。農(nóng)業(yè)是一個特殊的產(chǎn)業(yè)，只有在它能經(jīng)濟、高效地解決整個社會的吃飯問題后才能向其它產(chǎn)業(yè)釋放大量低廉、足量的勞動力資源和土地資源。在現(xiàn)階段，我國勞動力成本上升，土地資源緊缺，這些嚴重制約著我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，問題歸根到底在于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率還比較低，農(nóng)業(yè)比較經(jīng)濟效益上升，致使大量勞動力還固化在農(nóng)村，為保住最低的農(nóng)業(yè)用地需求只好限制了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的用地供給，2009年我國土地農(nóng)用比為56.21%，而同時期世界土地農(nóng)用比平均只有37.66%。此外，如上所述，農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)功能也對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的一大支撐。從今后看，支持農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的綜合功能才能有力支持我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利進行。

1.3 農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標的時代任務(wù)性

從時間連續(xù)性上看，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一個過程，且具有明顯的階段性。同時，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有累積循環(huán)性，上一個時期的任務(wù)完成質(zhì)量影響到下一個時期的任務(wù)執(zhí)行條件和執(zhí)行效果。從中國的實踐來看，由于缺乏明確的時代目標任務(wù)，一定程度上使農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展失去行動上剛性約束力。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念早在20世紀90年代初就獲得中國政府的積極響應(yīng)，而與之異曲同工的中國生態(tài)農(nóng)業(yè)更是早在20世紀80年代就在中國得到廣泛探索和發(fā)展，但不論是國外引入的可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)還是土生土長的中國生態(tài)農(nóng)業(yè)都只強調(diào)發(fā)展理念或技術(shù)體系，沒有根據(jù)特定時期的需求提出具有時代特征的具體發(fā)展任務(wù)。如可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)是比較籠統(tǒng)的“既不影響當代人需求的滿足又不影響下一代對資源環(huán)境使用”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，而中國生態(tài)農(nóng)業(yè)強調(diào)運用中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)而獲得較高經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大效益的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，這些發(fā)展模式理念的共同特點是由于過分強調(diào)農(nóng)業(yè)長期發(fā)展過程的統(tǒng)一完美但忽視了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展實際上在某個特定階段具有特定的目標和任務(wù)，因此在指導(dǎo)行動上失去剛性約束力和明確指導(dǎo)性，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境惡化在一定程度上從反面映襯了這些理論的局限性。從國際農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展來看，如美國的“低投入可持續(xù)農(nóng)業(yè)”和“高效率可持續(xù)農(nóng)業(yè)”，日本的“環(huán)保型可持續(xù)農(nóng)業(yè)”，法國等一些歐洲國家“環(huán)境保護型農(nóng)業(yè)”，印度的“合理利用資源、保持生態(tài)平衡”的農(nóng)業(yè)［5］，到一定時期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是必然，且不同時期的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標應(yīng)具有針對性、合理性和有限性以及明確的主次性。新時期我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標必然是要解決目前突出的不可持續(xù)性問題，為新時期發(fā)展建設(shè)任務(wù)服務(wù)。

2 農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)與新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標取向

2.1 新時期我國農(nóng)業(yè)的功能結(jié)構(gòu)及其特征

農(nóng)業(yè)，不僅僅是經(jīng)濟學(xué)意義上一個具有生產(chǎn)功能的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，同時還是一個復(fù)雜的經(jīng)濟-生態(tài)-社會-文化復(fù)合系統(tǒng)，具有豐富多樣的功能 (圖2)。從其功能結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)具有以下特征:

(1)農(nóng)業(yè)完整的功能結(jié)構(gòu)包括直接的經(jīng)濟生產(chǎn)功能和非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能。非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能豐富多樣，涵蓋環(huán)境、資源、文化、社會等各個方面，在某種意義上非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能甚至超過了直接的經(jīng)濟生產(chǎn)功能，在農(nóng)業(yè)功能開發(fā)中，絕不能僅僅偏重于經(jīng)濟功能的開發(fā)。

(2)在一定條件下非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能可以轉(zhuǎn)化為直接的經(jīng)濟生產(chǎn)功能。如非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能中，休閑觀光和文化傳承可以合稱為休閑審美功能，在當今經(jīng)濟環(huán)境下，優(yōu)美淳樸的農(nóng)業(yè)自然景觀和承載悠久中國傳統(tǒng)文化的農(nóng)業(yè)文明本身就可以作為生態(tài)旅游開發(fā)的重要構(gòu)成要素，因此非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化為直接的經(jīng)濟生產(chǎn)功能。這就說明即使在追求經(jīng)濟收入中也不一定要把農(nóng)業(yè)資源開發(fā)為直接的經(jīng)濟投入要素，就地利用農(nóng)業(yè)資源的天然特質(zhì)也能創(chuàng)造大量的經(jīng)濟收入，同時更加有利于減少對資源環(huán)境的破壞程度。

圖2 農(nóng)業(yè)的功能結(jié)構(gòu)組成

(3)農(nóng)業(yè)內(nèi)部功能之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響。如在直接的經(jīng)濟生產(chǎn)功能內(nèi)部，產(chǎn)品生產(chǎn)狀況可以影響到經(jīng)濟收入情況;在非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能內(nèi)部，農(nóng)業(yè)對生物基因的遺傳保存功能可以影響到資源安全狀況，農(nóng)業(yè)對社會的保障能力程度可以影響到農(nóng)業(yè)對勞動力和土地等要素的釋放程度。功能之間的相互關(guān)聯(lián)與影響說明結(jié)構(gòu)優(yōu)化是強化農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)功能的必須途徑。

(4)農(nóng)業(yè)的生態(tài)綜合服務(wù)功能是一個重要的核心功能。農(nóng)業(yè)對生產(chǎn)建設(shè)過程中有害物質(zhì)排放的消解作用稱其為環(huán)境容納功能，環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)技術(shù)對生態(tài)環(huán)境的保護、涵養(yǎng)功能稱其為生態(tài)保育功能，農(nóng)業(yè)為生產(chǎn)生活提供足量必需的優(yōu)質(zhì)自然資源的能力稱其為資源安全功能，農(nóng)業(yè)對物種、文化、技術(shù)等保存、繼承功能稱其為遺傳保存功能，這四個功能合稱為農(nóng)業(yè)的生態(tài)綜合服務(wù)功能。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)的生態(tài)綜合服務(wù)功能是一個重要的核心功能，對其它功能都有重要的影響。首先，農(nóng)業(yè)的生態(tài)綜合服務(wù)功能影響到農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟收益如污染了的環(huán)境使農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)、品質(zhì)降低，直接影響了農(nóng)民收入;其次，生態(tài)綜合服務(wù)功能影響了農(nóng)業(yè)開發(fā)收入，如破壞了的自然環(huán)境通過影響農(nóng)業(yè)自然景觀而影響了農(nóng)業(yè)旅游收入;再次，生態(tài)綜合服務(wù)功能與農(nóng)業(yè)的社會保障功能相互影響，進而影響了生態(tài)保育和農(nóng)業(yè)要素釋放等功能。如在我國生態(tài)功能脆弱的連片特殊貧困區(qū)，人們的生活資源來源高度依賴于農(nóng)業(yè)，在社會保障度低的情況下，農(nóng)業(yè)實際上起到一個社會保障的功能。由于環(huán)境惡劣，土地貧瘠，人們?yōu)榈玫礁嗟霓r(nóng)產(chǎn)品只能過度開墾土地，而由于環(huán)境脆弱、生態(tài)修復(fù)能力弱，生態(tài)環(huán)境就隨著人們的過度開墾而更加惡化，進而形成一種環(huán)境惡劣——過度開墾——環(huán)境更加惡劣的惡性累積循環(huán)。綜合以上來看，不論是從直接增進生態(tài)綜合服務(wù)功能本身還是增進對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的保障能力、農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)的促進作用以及對貧困區(qū)扶貧開發(fā)的支持作用角度，生態(tài)綜合服務(wù)功能都是一個極其重要的核心功能。

(5)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟生產(chǎn)功能始終不可替代。第一，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟生產(chǎn)功能為整個社會提供了必須產(chǎn)品，尤其是食物來源。第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)解決了為大量的農(nóng)業(yè)人口提供了就業(yè)途徑和收入來源渠道，這對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不很發(fā)達的發(fā)展中國家尤其重要。第三，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)方式直接影響了生態(tài)保育、環(huán)境容納以及資源安全等，對生態(tài)綜合服務(wù)功能的形成有著重要的直接影響。第四，農(nóng)業(yè)在貧困地區(qū)有著強大的社會保障功能，是扶貧開發(fā)的主要途徑，也是保護環(huán)境的良好方式;第五，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟收益能力直接影響了土地和勞動力等要素的釋放，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要推力。

2.2 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標定位

2.2.1 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的總目標

通過對新時期我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的背景以及新時期我國農(nóng)業(yè)的功能結(jié)構(gòu)特征的分析，不難發(fā)現(xiàn):(1)新時期，我國需要農(nóng)業(yè)的全面功能，尤其是功能多樣的非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能;(2)新時期，獲得高效的農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)濟效益，不一定要將資源推入直接的經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護和傳統(tǒng)文化繼承也是一大途徑，這為提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益和經(jīng)濟—生態(tài)—社會協(xié)調(diào)發(fā)展開辟了新領(lǐng)域、新路子;(3)農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)必須優(yōu)化，優(yōu)化了的農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益和農(nóng)業(yè)全面服務(wù)功能的根本途徑;(4)生態(tài)綜合服務(wù)功能是新時期功能的核心構(gòu)件，必須重點培育和挖掘;(5)農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的經(jīng)濟生產(chǎn)功能還是不可替代，只能強化不能弱化，其中提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率是其核心內(nèi)容。因此，新時期我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展總目標可以基本確定為:在繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)功能的同時，通過生產(chǎn)布局調(diào)整和功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分重視和挖掘農(nóng)業(yè)潛在的全面服務(wù)價值尤其是生態(tài)綜合服務(wù)功能，為新時期的發(fā)展建設(shè)任務(wù)提供強大的支撐、服務(wù)作用。

2.2.2 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的分目標

根據(jù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標在特定歷史時期的針對性、有限性和主次性原則，新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的分目標包括以下內(nèi)容:

(1)產(chǎn)品供給目標——首要保障國內(nèi)糧食供給安全。為社會生產(chǎn)提供充足的必須農(nóng)產(chǎn)品是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本功能、內(nèi)在固有功能。而我們這樣一個大國，糧食供給不能完全依賴進口，否則將造成外交上的被動和國內(nèi)社會的不穩(wěn)定，必須提高糧食自給率。新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的首要目標是保障糧食安全，提高糧食自給率。

(2)生態(tài)保育目標——形成可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。當前我國農(nóng)業(yè)既是一個環(huán)境破壞的主動施害者又是一個環(huán)境惡化的被動受害者，根源在于不當?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，如過量施用化肥造成溫室效應(yīng)，而溫室效應(yīng)又造成氣候變化、自然災(zāi)害和糧食減產(chǎn)，據(jù)有關(guān)研究［6］，氣溫每上升1℃，糧食產(chǎn)量將減少10%，我國近年的氣溫升高使農(nóng)作物受災(zāi)面積居高不下 (圖3)。今后我國必須形成可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，不但通過農(nóng)業(yè)獲得所需產(chǎn)品，更要通過農(nóng)業(yè)修復(fù)，改善惡化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

(3)環(huán)境容納目標——增強環(huán)境自凈和碳匯減排能力。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的深入推進，環(huán)境污染物排放增加，農(nóng)業(yè)作為一個巨大的生態(tài)調(diào)節(jié)系統(tǒng)必須提供相應(yīng)的自凈消解能力。同時，農(nóng)業(yè)作為一個綠色產(chǎn)業(yè)，具有強大的碳匯吸收功能，今后農(nóng)業(yè)發(fā)展一方面應(yīng)積極通過化肥農(nóng)藥農(nóng)膜的施用技術(shù)的提高，減少碳排放，另一方面應(yīng)通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和碳交易制度創(chuàng)新，提高碳匯減排能力，為國家的碳減排和低碳經(jīng)濟作貢獻。

(4)資源安全目標——重點提供食品安全保障程度。資源安全意味著農(nóng)業(yè)不僅要在數(shù)量上經(jīng)濟、及時地提供足量的農(nóng)產(chǎn)品，更要在質(zhì)量上提供能滿足人們健康、營養(yǎng)、保健的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。我國目前不是農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量不足的問題，而是供給了人們敢不敢吃的問題，今后農(nóng)業(yè)的資源安全重要目標之一就是改善農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，提供食品的安全程度。另一個資源安全的目標就是保護農(nóng)業(yè)生物多樣性，防止外來有害物種侵害，保衛(wèi)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源安全。

(5)休閑審美目標——開辟資源與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑。傳統(tǒng)的發(fā)展途徑使經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展成為一對不可調(diào)和的矛盾，而農(nóng)業(yè)的休閑審美方向開發(fā)很好地規(guī)避這一問題，資源與環(huán)境不直接進入生產(chǎn)領(lǐng)域也能創(chuàng)造很高的經(jīng)濟效益，這開辟了資源與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑，有利于實現(xiàn)增收與保護并舉，為資源用途激烈競爭下農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了現(xiàn)實可能，是新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要目標之一，也是美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)在農(nóng)業(yè)上的重要實現(xiàn)途徑。

(6)經(jīng)濟收入目標——促進農(nóng)民增收和扶貧開發(fā)的順利進行。雖然目前我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)過半，但還有將近一半總?cè)丝诘霓r(nóng)民滯留在在農(nóng)村，而農(nóng)業(yè)是農(nóng)民的主要收入來源，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入是促進農(nóng)民增收、普遍提高我國居民人均收入的主要措施。更重要的是，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入也是當前新時期連片特困區(qū)扶貧開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的主要途徑。

(7)要素釋放目標——釋放更多的勞動力資源和土地資源。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展中所需要的勞動力資源和土地資源主要來自于第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的釋放，而農(nóng)業(yè)釋放勞力資源和土地資源的前提是生產(chǎn)率足夠高，其所生產(chǎn)的產(chǎn)品能夠滿足整個社會的需求且使農(nóng)業(yè)比較經(jīng)濟效益下降。當前農(nóng)業(yè)勞動力老化弱化，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化，生產(chǎn)力下降，今后為能給工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供比較便宜的勞動力和足夠的土地資源，還必須大力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步和制度創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。

圖3 1978年以來的中國年氣溫變化與農(nóng)作物受災(zāi)面積

3 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)思路

3.1 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本原則

有限目標與多元功能的目的一致性原則。有限目標是針對新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展首要要解決的問題而言，即有效遏制農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化趨勢，改變當前不可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，全面挖掘農(nóng)業(yè)的功能，以農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化來促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。而多元功能的目的就是改變當前農(nóng)業(yè)偏重經(jīng)濟功能的發(fā)展模式，以全面發(fā)揮農(nóng)業(yè)非直接經(jīng)濟功能中的多種積極作用來促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，二者的目的是一致的。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能強化的手段經(jīng)由性原則。功能強化是指全面發(fā)揮農(nóng)業(yè)的功能，特別是非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能，以此來為新時期的發(fā)展建設(shè)任務(wù)服務(wù)，而結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個必經(jīng)途徑，通過農(nóng)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)和內(nèi)部生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來改變當前農(nóng)業(yè)注重經(jīng)濟生產(chǎn)的單一功能開發(fā)模式，以多功能協(xié)調(diào)發(fā)展來支撐新時期建設(shè)發(fā)展需要。

服務(wù)價值與經(jīng)濟功能的目標并重性原則。挖掘農(nóng)業(yè)的非直接經(jīng)濟功能、提高農(nóng)業(yè)的服務(wù)價值功能固然是新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一個重點，但是發(fā)展中國家、人口大國、地區(qū)發(fā)展差異、城鄉(xiāng)發(fā)展差異、人口收入差異等現(xiàn)實基本背景決定了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟生產(chǎn)功能在新時期依然重要，必須繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟生產(chǎn)功能。

促進生產(chǎn)與保護環(huán)境的內(nèi)容重點性原則。與上述服務(wù)價值與經(jīng)濟功能雙重目標并重性原則一致，為了強化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)功能必須促進生產(chǎn)，提高勞動生產(chǎn)率;為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)的非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能的服務(wù)價值，最關(guān)鍵最核心的必須保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，這是最基礎(chǔ)最根本的依托所在。

系統(tǒng)開放與資源集約的路線明確性原則。人多資源少、生產(chǎn)率低較、農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性等，這些特征決定了新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須充分利用國內(nèi)外一切可利用的資源，利用先進生產(chǎn)技術(shù)和管理制度來武裝農(nóng)業(yè)，大力提高生產(chǎn)力水平;而資源集約利用一方面是人均資源少的現(xiàn)實選擇，另一方面也是優(yōu)化農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)、減少有害物質(zhì)排放和促進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的需要。

生態(tài)保育與環(huán)境友好的特色鮮明性原則。新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的首要目標任務(wù)是扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化勢頭，終止不可持續(xù)的發(fā)展模式，而農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境關(guān)系最密切，二者的關(guān)系是雙向的、互動的，而農(nóng)業(yè)本身對環(huán)境的影響又是是雙重的，既有可能促進生態(tài)環(huán)境保護，也有可能直接破壞生態(tài)環(huán)境，一切取決于生產(chǎn)技術(shù)是否有利于環(huán)境保護。新時期，我們要利用環(huán)境來促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)和綜合價值的發(fā)揮，只有生態(tài)保育和環(huán)境友好的技術(shù)和生產(chǎn)模式才能勝任這一任務(wù)。

簡便易行與政策誘導(dǎo)的行動可行性原則。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要在廣大農(nóng)村進行，越簡便易行就越有生命力，各地富有特色的傳統(tǒng)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)提供了這一可能，同時，新時期的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要功能結(jié)構(gòu)調(diào)整，不僅涉及到利益重新分配問題，更涉及到資金、技術(shù)、信息、人才等支撐問題，需要有效的政策進行誘導(dǎo)。

3.2 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙

傳統(tǒng)觀念的制約障礙。概括起來說，傳統(tǒng)觀念對農(nóng)業(yè)就是“兩不重視”:一是不重視農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的作用，二是不重視農(nóng)業(yè)的非直接經(jīng)濟生產(chǎn)功能。的確，與二、三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)的資本利潤率低，又是一個古老的產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中并不代表先進生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)，因此在片面追求GDP增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化的觀念中，農(nóng)業(yè)是一個“不重要”產(chǎn)業(yè)，因此對其投入少支持少;就是重視農(nóng)業(yè)，重視的也是直接的經(jīng)濟生產(chǎn)功能，對農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)價值、文化傳承、社會保障等未見明顯經(jīng)濟效益的服務(wù)價值重視不夠。

規(guī)模經(jīng)濟的誘惑障礙。新時期優(yōu)化農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)意味著具體資源具體開發(fā)，而資源分布的地域差異性使資源千差萬別，為優(yōu)化農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)、最大程度發(fā)揮農(nóng)業(yè)的綜合價值必須因地制宜進行小區(qū)域、小規(guī)模開發(fā)，這與統(tǒng)一、標準的工業(yè)化開發(fā)模式相悖，難以形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，這也是資源難以進行因地制宜開發(fā)的經(jīng)濟原因［7］。

資源用途的競爭障礙。農(nóng)業(yè)資源用途具有多宜性，既可直接作為生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)過程，用于生產(chǎn)產(chǎn)品、創(chuàng)造收入，也可以將其留置在自然環(huán)境中，用于增強服務(wù)功能，但前者一般效益明顯，有實物、可計量，受益主體清晰、明確，而在后者中，效益是非可見實物的服務(wù)功能，一般難以計量，且受益主體不明確，存在外部效應(yīng)，因此資源的直接生產(chǎn)用途和間接的服務(wù)價值存在著競爭，這也是阻礙新時期農(nóng)業(yè)功能優(yōu)化的主要障礙之一。

功能調(diào)整的風(fēng)險障礙。新時期農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須通過調(diào)整農(nóng)業(yè)的空間布局結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)，但無論是空間布局調(diào)整還是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都意味著存在一定的風(fēng)險、損失甚至是完全失敗，這些風(fēng)險如果完全落在農(nóng)戶身上，功能調(diào)整將更加艱難。

支撐要素的缺乏障礙。新時期農(nóng)業(yè)功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化實際上是基于資源多用途、多功能特性的資源高效配置過程，是一種“精確農(nóng)業(yè)”，類似工業(yè)上的“柔性生產(chǎn)”(flexible production)，它需要信息的高度發(fā)達暢通、人的主觀能動性、相應(yīng)技術(shù)和必要資金的支持。而信息、人才、技術(shù)、資金正是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展緊缺的要素。

3.3 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的對策構(gòu)建

新時期農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，要循序漸進逐步推進，按難易程度、按先后順序其對策構(gòu)建大致可由三個層次來完成，即基礎(chǔ)準備層，中間支持層和高級強化層。各個層次由于目標訴求不同，其行動措施也不盡相同 (圖4)。

基礎(chǔ)準備層。本層次的主要目標是迅速掃除當前農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙，為新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造最基本的條件。其主要措施有:(1)加大宣傳普及力度，促使全社會尤其是地方政府官員全面認識和高度重視農(nóng)業(yè)的綜合功能，尤其應(yīng)重視農(nóng)業(yè)非直接經(jīng)濟功能對新時期建設(shè)任務(wù)的積極支撐作用。(2)針對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境信息老化陳舊、失真不全、難以支持科學(xué)決策的不足，迅速開展資源調(diào)查摸底工作，為科學(xué)決策提供基礎(chǔ)的資源環(huán)境信息。(3)針對功能結(jié)構(gòu)調(diào)整中風(fēng)險因素的存在和人才、資金、信息、技術(shù)不足等問題，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險制度，出臺相關(guān)政策，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中支撐要素的供給。(4)在重點區(qū)域開展試驗，探索新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗，便于類似地區(qū)能夠推廣、借鑒。

中間支持層。本層次的主要目標是為新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展建立完善的制度支持體系，包括行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等多個方面。(1)行政管理制度方面:主要通過考核、激勵制度的設(shè)計促使地方官員重視農(nóng)業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)的非經(jīng)濟直接生產(chǎn)功能，如把環(huán)境質(zhì)量、食品安全、生態(tài)恢復(fù)等功能作為硬性考核指標，納入對地方官員的考核體系。(2)法律法規(guī)制度方面:主要是針對大規(guī)模經(jīng)營可能帶來的物種單一化、生態(tài)脆弱化等環(huán)境風(fēng)險以及資源用途競爭性導(dǎo)致的短視、投機風(fēng)險，通過空間管制和利益補償?shù)确绞絹泶龠M農(nóng)業(yè)因地制宜合理布局，形成穩(wěn)定強大的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。(3)經(jīng)濟財政制度方面，運用經(jīng)濟補貼、減免稅收、優(yōu)惠貸款、財政傾斜、加大投資等刺激措施，鼓勵農(nóng)戶采用生態(tài)保育和環(huán)境友好的生產(chǎn)方式。(4)科學(xué)技術(shù)制度方面，一方面鼓勵研究、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)非直接經(jīng)濟價值的衡量、評價辦法，便于管理和考核，另一方面環(huán)境友好型技術(shù)的開發(fā)與推廣。

圖4 新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策構(gòu)建

高級強化層。本層次的主要目的是在前面區(qū)域試驗和制度構(gòu)建探索基礎(chǔ)上，在全中國建立起新時期農(nóng)業(yè)可持續(xù)的生產(chǎn)模式。主要措施包括:(1)加強全國農(nóng)業(yè)資源的調(diào)查與評價，建立資源動態(tài)監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)，為農(nóng)業(yè)科學(xué)決策提供基礎(chǔ)的信息支持條件;(2)對中間支持層的相關(guān)制度運行效果進行長期跟蹤和評價，不斷修改、調(diào)整、創(chuàng)新其設(shè)計，使其更加符合區(qū)域差異的需要;(3)推廣先進、成熟、適用的區(qū)域農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗，加強區(qū)域間的交流與合作，最終使中國各個地區(qū)都能因地制宜建立起完全符合區(qū)域發(fā)展需要的可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式;(4)繼續(xù)調(diào)整、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)的各個功能，促進經(jīng)濟生產(chǎn)功能和綜合服務(wù)價值的提高。

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