城市地下管線安全管理協(xié)同模式研究

翟振崗，劉克會

(北京城市系統(tǒng)工程研究中心，北京100089)

一、引 言

城市地下管線是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)于地下的供水、排水、再生水、燃氣、電力、通信、照明、工業(yè)、有線電視等管線及其附屬設(shè)施［1］。城市地下管線作為我國城市重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，擔(dān)負著能源輸送、信息傳遞、排澇減災(zāi)等功能，是城市賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是保障城市安全、確保經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。

由于城市地下管線涉及的各行業(yè)專業(yè)特征明顯，且地下管線系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間在空間位置、功能屬性等方面呈現(xiàn)高度的關(guān)聯(lián)性［2］，因此，安全管理工作情況極為復(fù)雜。相互依賴和能量集中的復(fù)雜地下管線系統(tǒng)對企業(yè)安全管理、政府安全監(jiān)督提出了新的要求，包括專業(yè)化、行業(yè)化、關(guān)鍵點控制及系統(tǒng)化等，特別是在各管理主體、管理方式的協(xié)同配合方面提出了更好的要求。

德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯把“協(xié)同”定義為:系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個系統(tǒng)形成微個體層次所不存在的新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同管理是通過對系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)進行時間、空間和功能結(jié)構(gòu)的重組，產(chǎn)生一種具有“協(xié)調(diào)－合作－提升”的能力，其效應(yīng)遠遠大于各個子系統(tǒng)之和，產(chǎn)生新的時間、空間、功能結(jié)構(gòu)［3］。協(xié)同是現(xiàn)代管理發(fā)展的必然要求，系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是由系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)的協(xié)同作用決定的。

二、城市地下管線安全管理協(xié)同模式提出的必要性

城市地下管線安全管理具有內(nèi)容復(fù)雜性、對象結(jié)構(gòu)性、手段多樣性的特點。首先，城市地下管線安全管理涉及企業(yè)、部門眾多，除了包括供水、排水、電力、燃氣、供熱等多種地下管線權(quán)屬企業(yè)及其相應(yīng)的政府管理部門，還涉及地下空間開發(fā)利用的相關(guān)企業(yè)，如地鐵建設(shè)、道路建設(shè)等，王玨［4］提出地下管線管理機構(gòu)應(yīng)包括綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)調(diào)等機構(gòu);其次，各級安全管理部門或人員所對應(yīng)的職能有層次之分，可以分為政府層面和企業(yè)層面，政府及職能部門是安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，可以分為市、區(qū)縣等不同的級別，生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，可以分為集團公司、二級企業(yè)、基層單位等級別，不同的層面、不同的級別承擔(dān)不同的安全管理責(zé)任;最后，從不同的角度出發(fā)，常用的安全管理手段包括安全檢查、隱患排查、風(fēng)險評估，三者各有側(cè)重，又共同服務(wù)于安全的統(tǒng)一目標(biāo)。因此，急需構(gòu)建城市地下管線安全管理的協(xié)同模型，實現(xiàn)安全管理各個層級不同部門、不同管理手段之間的有機銜接和一體化協(xié)同運行，從而不斷提升城市地下管線安全管理的水平。

三、城市地下管線安全管理協(xié)同模式的設(shè)計

國內(nèi)許多學(xué)者認為，協(xié)同包含三重含義，分別是組織層面、業(yè)務(wù)層面、信息層面。結(jié)合協(xié)同管理的含義，可以將城市地下管線安全管理協(xié)同模式定義為，城市地下管線各管理職能主體之間通過協(xié)調(diào)配合，高效地運用安全檢查、隱患排查與風(fēng)險評估等方法手段，通過各個工作環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的有效對接和信息的實時流通、共享，將管理主體間的信息緊密地集合在一起，使各主體間能更快、更好地彼此開展協(xié)作和響應(yīng)對方的需求和變化。

1.協(xié)同模式的層級設(shè)計

在協(xié)同管理方面一般將按照協(xié)同層次功能劃分為戰(zhàn)略層協(xié)同、策略層協(xié)同、技術(shù)層協(xié)同［5］。戰(zhàn)略層協(xié)同處于管理協(xié)同的最高層次，技術(shù)層協(xié)同主要是通過協(xié)同技術(shù)的支持實現(xiàn)安全管理的同步運轉(zhuǎn)和信息協(xié)同。

(1)戰(zhàn)略層的協(xié)同

戰(zhàn)略層協(xié)同以概念模型和協(xié)同管理思想為基礎(chǔ)，決定如何構(gòu)建管理體系，決定安全管理的機構(gòu)、人員、物資需求，以及每個環(huán)節(jié)執(zhí)行什么樣的流程。因此戰(zhàn)略協(xié)同可以分為協(xié)同目標(biāo)、協(xié)同管理主體、協(xié)同機制3個方面，下面對這3個方面進行分析:

在協(xié)同目標(biāo)方面，主要體現(xiàn)在安全生產(chǎn)工作認識、總體目標(biāo)和行動方面的思想統(tǒng)一，保證各項工作的一致性。

構(gòu)建完善的安全管理主體是實現(xiàn)協(xié)同的組織基礎(chǔ)。城市地下管線安全管理體系按行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管、企業(yè)為主體的原則進行。政府監(jiān)管部門通過制定相關(guān)政策規(guī)范，從制度上設(shè)計相關(guān)的法定職權(quán)并將其授予專門的行業(yè)監(jiān)管部門，從制度上理清具體的行業(yè)監(jiān)管部門職責(zé)，避免多個監(jiān)管部門責(zé)任區(qū)分不明。行業(yè)監(jiān)管部門通過制定行業(yè)監(jiān)管政策、行業(yè)動態(tài)信息通報、中央與地方之間的政策協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制定行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放和控制行業(yè)行政許可、遏制和打擊違法行為，以及促進企業(yè)自律、推廣制度規(guī)范等。企業(yè)落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，承擔(dān)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任。

機制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運行機理。協(xié)同機制是根據(jù)管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運行原理，決定協(xié)同的方式方法，是決定管理功效的核心問題。要發(fā)揮各個企業(yè)、政府的合力，采用多級對接、聯(lián)絡(luò)配合、會議等制度，建立完善的地下管線安全管理工作溝通機制。

(2)策略層的協(xié)同

策略層協(xié)同是城市地下管線安全管理協(xié)同模式設(shè)計的核心問題。主要包括安全管理工作需求分析的協(xié)同策略、工作方式的協(xié)同策略兩個方面。

城市地下管線各安全管理主體從協(xié)同需求出發(fā)對工作目標(biāo)細分、工作職責(zé)設(shè)定等方面進行綜合考察，不孤立地對待各項工作，從而實現(xiàn)各安全管理主體、各種工作方式在需求上的協(xié)同，這種需求分析不僅僅是從各安全管理主體自身的實際情況出發(fā)，更應(yīng)該加強對其他安全管理主體工作的需求分析。

城市地下安全管理常用的工作方式為安全檢查、隱患排查、風(fēng)險評估。安全檢查是運用常規(guī)、例行的安全管理工作及時發(fā)現(xiàn)不安全狀態(tài)及不安全行為的有效途徑，也是消除事故隱患、防止傷亡事故發(fā)生的重要手段。安全檢查除了進行經(jīng)常性的檢查外，還應(yīng)定期地精細群眾性的檢查，檢查的性質(zhì)可分為普通檢查、專業(yè)檢查和季節(jié)性性檢查。根據(jù)《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》［6］的定義，隱患是指生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在可能導(dǎo)致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。2010年4月頒布了《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》，在該規(guī)范中隱患排查治理被定位為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)，更為詳細地規(guī)定了隱患排查治理實施程序。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與隱患排查治理應(yīng)相互促進共同發(fā)展，但要實現(xiàn)上述目標(biāo)還需解決如下問題，如明確安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化推行過程中以隱患排查治理為基礎(chǔ)，進一步明確隱患排查治理的具體內(nèi)容。同時為了促進企業(yè)能夠順利開展此項工作，建立相應(yīng)的培訓(xùn)教育體制也很重要。風(fēng)險評估是指在風(fēng)險事件發(fā)生之前或之后(但還沒有結(jié)束)，對該事件給人們的生活、生命、財產(chǎn)等各個方面造成的影響和損失的可能性進行量化評估的工作。即風(fēng)險評估就是量化測評某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度。準(zhǔn)確地說，風(fēng)險評估是風(fēng)險管理的一個環(huán)節(jié)，是辨識危險源，并對危險源所產(chǎn)生的風(fēng)險大小進行評價的過程。

安全檢查、隱患管理、風(fēng)險評估三者是管理部門從不同的角度提出的安全管理方式，三者各有側(cè)重，但又共同服務(wù)于安全的統(tǒng)一目標(biāo)。安全檢查是各項安全管理工作的基礎(chǔ)，安全檢查、隱患排查、風(fēng)險評估等工作方法和程序日趨成熟，且取得了較好的實施效果。通過對各種安全管理方式自身體系的分析，找到三者之間內(nèi)容、流程及管理維度等方面互補的特征，促進相互之間的支撐。實現(xiàn)信息共享，避免彼此之間的互聯(lián)互通不足而導(dǎo)致信息的重復(fù)采集，從而提高各自工作的科學(xué)性和有效性，實現(xiàn)三者之間的有效融合，形成一個相對統(tǒng)一的整體，發(fā)揮三者間的協(xié)同作用，達到相互促進、共同提高的目標(biāo)。如安全檢查工作的需求分析中應(yīng)考慮隱患管理、風(fēng)險評估對它的需求是如何的，風(fēng)險評估工作的需求分析中應(yīng)考慮安全檢查、隱患管理工作對它的需求是如何的，等。

(3)技術(shù)層的協(xié)同

技術(shù)層協(xié)同目的是提供連接各管理主體之間的方法，同時增加端到端的透明度，提高決策的快速性及有效性。安全管理協(xié)同運行是建立在城市地下管線各類信息共享的基礎(chǔ)之上，協(xié)同的優(yōu)劣取決于信息共享的程度，因此信息與通訊技術(shù)的發(fā)展是安全管理能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同的關(guān)鍵，許多學(xué)者探討了城市地下管線信息化建設(shè)與信息共享的重要性［7］，并對信息建設(shè)的內(nèi)容、功能等進行了詳細討論［8-9］。

技術(shù)層協(xié)同是實現(xiàn)城市地下管線系統(tǒng)安全管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，為戰(zhàn)略協(xié)同和策略協(xié)同提供有力的支持。它的主要工作是如何實現(xiàn)城市地下管線各管理主體、管理方式多方面工作的同步運作和信息協(xié)同。因此，在實現(xiàn)技術(shù)層協(xié)同的主要手段是支持信息協(xié)同的信息化技術(shù)，主要包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、企業(yè)門戶技術(shù)、電子數(shù)據(jù)交換技術(shù)(EDI)/XML、GIS與GPS技術(shù)等。此外，以信息技術(shù)為支持，實現(xiàn)技術(shù)層協(xié)同的技術(shù)還包括多智能體技術(shù)、工作流管理技術(shù)以及相關(guān)應(yīng)用軟件技術(shù)等。

2.安全管理協(xié)同模式的構(gòu)建

在城市地下管線安全管理協(xié)同模式內(nèi)涵界定，層級設(shè)計的基礎(chǔ)上，進行多方面工作統(tǒng)籌思考下的協(xié)同監(jiān)管模式的構(gòu)建。

首先，在戰(zhàn)略層確定協(xié)同模式的目標(biāo)，目標(biāo)確定的總體思路市級綜合監(jiān)管部門、屬地監(jiān)管，以及行業(yè)監(jiān)管3個主體根據(jù)城市地下管線各企業(yè)的實際情況確定安全管理目標(biāo)。在目標(biāo)確定過程中將安全檢查、隱患排查與風(fēng)險評估的三項工作統(tǒng)一到一個戰(zhàn)略高度進行整體思考。由市監(jiān)管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并牽頭建立相應(yīng)的協(xié)同機制，并建立或整合各項工作的信息管理資源，以保證協(xié)同管理工作的有效實施。

在策略層中根據(jù)管理目標(biāo)，確定各項工作的具體需求，重點考慮具體的做法，根據(jù)策略層協(xié)同的需要進行安全檢查、隱患管理、風(fēng)險管理三合一工作具體方案的制定，內(nèi)容包括工作步驟、頻率和內(nèi)容等。如三者中安全檢查的頻率應(yīng)是最高的，隱患管理應(yīng)是實時動態(tài)的，風(fēng)險管理工作的常態(tài)化管理中的重點應(yīng)是風(fēng)險的監(jiān)控。因此，在方案中就應(yīng)加強各方面工作的時間頻次上的綜合考慮等。

技術(shù)層的重點是實現(xiàn)各部門、各種方式之間信息的分析、評價與傳遞。構(gòu)建城市地下管線安全管理協(xié)同模式的概念模型，安全檢查(security check，SC)，隱患管理(hidden danger management，HM)，風(fēng)險管理(risk management，RM)，建立概念模型，如圖1所示。

圖1 城市地下管線安全管理協(xié)同模式

四、結(jié)論與展望

基于城市地下管線系統(tǒng)復(fù)雜性及其安全管理結(jié)構(gòu)性的考慮，構(gòu)建城市地下管線安全管理協(xié)同模式的概念模型，提出綜合各級管理部門、各種管理手段的需求，各部門之間通過協(xié)同來確定安全管理的目標(biāo)，從而實現(xiàn)目標(biāo)一致性。在策略層提出了安全檢查、隱患管理、風(fēng)險管理三種管理方法協(xié)同配合的方法，實現(xiàn)3種方法的一體化。技術(shù)層可以滿足協(xié)同管理過程中評價、信息交換的需要。協(xié)同管理是商業(yè)管理、供應(yīng)鏈管理嶄新的、最為現(xiàn)實的模式，已經(jīng)受到理論界和企業(yè)界的廣泛重視。借助協(xié)同管理的思想、方法對城市地下管線安全管理協(xié)同模式進行了初步探索，而在城市地下管線協(xié)同管理的具體工作方案制定、協(xié)同機制建設(shè)、智能協(xié)同等方面還需要開展深入研究。

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