城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀與潛力分析

吳友章

(山東中基地理信息監(jiān)理有限責(zé)任公司，山東濟(jì)南250101)

一、引 言

城市土地利用是城市結(jié)構(gòu)和形態(tài)研究的重要內(nèi)容，城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的變化，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市功能完善程度的重要指標(biāo)，與城市發(fā)展進(jìn)程、現(xiàn)代化文明程度等直接相關(guān)。城鎮(zhèn)土地利用潛力是指在某一發(fā)展時(shí)期城鎮(zhèn)建成區(qū)所能利用的三維空間范圍內(nèi)，從城鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的整體特點(diǎn)出發(fā)，在現(xiàn)存土地總量不變的前提下，可以通過土地利用調(diào)整而增加的城鎮(zhèn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)環(huán)境效益和社會心理效益等綜合效益。土地潛力評價(jià)(或稱土地潛力分類)主要依據(jù)土地的自然性質(zhì)(土壤、氣候和地形等)及其對于土地的某種持久利用的限制程度，就土地在該種利用方面的潛在能力對其作出等級劃分。

城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀與潛力分析的目的和意義是在城鎮(zhèn)地籍調(diào)查的基礎(chǔ)上通過變更和補(bǔ)充調(diào)查手段，對城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，掌握城鎮(zhèn)土地資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布及其變化趨勢，對其發(fā)展?jié)摿M(jìn)行分析評價(jià);在土地絕對量一定的情況下，確定合理的土地利用方向，挖掘城鎮(zhèn)土地利用潛力;結(jié)合城市土地利用的特點(diǎn)，發(fā)揮市場對于資源配置的基礎(chǔ)性作用，通過規(guī)劃布局調(diào)整土地利用類型、用地指標(biāo)和空間布局，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)化;充分挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)部閑置土地、未利用土地及土地立體空間利用的潛力，提高土地利用強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地的集約利用。

本文通過對城鎮(zhèn)土地利用與潛力的理論分析，得出一些重要結(jié)論。

二、我國城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀及存在的問題

作為人類生存和文明延續(xù)的物質(zhì)條件，土地是國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國土地資源總量雖居世界前列，但由于人口眾多和地形多樣化，土地人均占有量和已利用土地資源中耕地的人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均數(shù)，有關(guān)數(shù)據(jù)見表1。

表1 我國各類土地面積與世界對比表

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快。一方面，新城市的建立和老城市的擴(kuò)大不可避免地要占用大量農(nóng)村土地(包括耕地)，城市化進(jìn)程慢于城市規(guī)模的擴(kuò)展速度，城市化水平遠(yuǎn)低于世界水平;另一方面，城市的過度擴(kuò)張?jiān)斐闪藢ν恋氐牡托Ю茫S多城市內(nèi)部存在著土地利用結(jié)構(gòu)不合理和經(jīng)營粗放等問題，導(dǎo)致土地資源配置不合理，土地利用的社會、經(jīng)濟(jì)效益不能得到最有效發(fā)揮，存在大量低效、閑置用地。

從我國城鎮(zhèn)土地利用的現(xiàn)狀來看，主要存在如下幾個(gè)問題:

1.城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張十分迅速

改革開放30多年來，我國的經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，綜合國力大幅度提升，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加速。1998—2009年，我國的城鎮(zhèn)化率由17.92%上升到46.6%。1997—2000年期間，平均每年各類城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地大約為18萬 km2，2001—2005年期間這一數(shù)值大約增加到21.9 km2。雖然2006年以來我國提出了健康城鎮(zhèn)化的要求，對新增城鎮(zhèn)土地利用實(shí)施了嚴(yán)格地管控，但2008年以后，由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，為了增強(qiáng)抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力，減輕國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對我國的不利影響，國家提出了內(nèi)需型增長戰(zhàn)略，并以此為導(dǎo)向出臺了一系列擴(kuò)大國內(nèi)需求的措施，城鎮(zhèn)化成為應(yīng)對外部變化、擴(kuò)大國內(nèi)需求和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手和政策著力點(diǎn)，很多地方啟動了新一輪的新區(qū)建設(shè)和造城運(yùn)動，導(dǎo)致土地資源大量消耗，城鎮(zhèn)空間進(jìn)一步擴(kuò)張。

2.城鎮(zhèn)土地資源利用效率低下

1)目前我國城市人均用地面積已經(jīng)達(dá)到133 m2，超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)近1/3。

2)我國城市的平均容積率為0.33，而國外一些城市的容積率一般都在2.0以上，我國香港的容積率是 2.0。

3)城市建成區(qū)閑置土地占建成區(qū)面積的1/4，到2004年底全國規(guī)劃面積共有閑置土地、空閑地和批而未供的土地2 666.7 km2，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。

4)我國特大城市的土地利用效率非常低，即使是上海這種在全國范圍內(nèi)用地效益較好的城市，其地均產(chǎn)出也僅有漢城的1/8、香港的1/10左右、不及東京的1/10。

3.城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)不合理

城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在工業(yè)用地、居住用地占用比例高，而商業(yè)服務(wù)用地、道路廣場用地偏少，綠地面積嚴(yán)重不足。

三、分析與評價(jià)的主要理論基礎(chǔ)

城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查分析評價(jià)以保證土地利用的集約、協(xié)調(diào)和可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)，國內(nèi)外在長期的工作實(shí)踐中形成了豐富的理論及原則，主要包括:

1.可持續(xù)發(fā)展理論

1992年，世界環(huán)境與發(fā)展大會發(fā)表的《21世紀(jì)議程》明確指出:應(yīng)制定土地資源可持續(xù)性指標(biāo)體系，并考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、人口、文化和政治因素，以此作為科技發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域之一。我國是《21世紀(jì)議程》的簽約國，土地的可持續(xù)利用是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本保障。城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用意味著城市可開發(fā)、利用的土地在為人類提供基本需求的基礎(chǔ)上，必須遵循各代人之間的平等性，確保對后代人的足夠供給;要求從以經(jīng)濟(jì)增長為中心的發(fā)展轉(zhuǎn)向社會、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益并重，從以物為中心轉(zhuǎn)向以人為本發(fā)展，從注重眼前利益轉(zhuǎn)向著眼于未來的長遠(yuǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)性穩(wěn)定發(fā)展。

2.人地協(xié)調(diào)理論

土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間場所，人地協(xié)調(diào)理論謀求人與土地、人與自然的和諧統(tǒng)一，主張經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，人類不能超越生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，不能損害支持地球生命的自然系統(tǒng)，包括物質(zhì)形態(tài)文明的生態(tài)化和精神形態(tài)文明的生態(tài)化，只有物質(zhì)文明和精神文明的不斷生態(tài)化與協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，順應(yīng)城市生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)活動之間的合理發(fā)展趨勢，才能保證城市整體功能的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，確保城市各項(xiàng)活動的正常進(jìn)行。

3.集約利用理論

集約經(jīng)營土地是在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平許可的條件下，在土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，且兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過對存量土地的投入、改善經(jīng)營管理、促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和功能的不斷提升、充分發(fā)揮土地潛力等途徑，提高土地的使用效率和利用效益。城鎮(zhèn)土地利用受城市容量和環(huán)境等各方面因素的限制，只有遵循集約經(jīng)營規(guī)律，才能保證城鎮(zhèn)土地利用的高效、持續(xù)，這對于緩解我國人多地少、耕地緊張的狀況具有重要意義。

4.地租地價(jià)和土地報(bào)酬理論

地租是土地所有者憑借土地所有權(quán)所獲得的收益，地價(jià)是地租的購買價(jià)格。土地報(bào)酬規(guī)律是指在單位面積的土地上，隨著勞動和資本的不斷追加投入，其獲得的勞動報(bào)酬將不斷增加，但當(dāng)投入達(dá)到一定量時(shí)，報(bào)酬將不再增加反而趨于減少，除非科學(xué)技術(shù)出現(xiàn)突破或發(fā)生社會的重大變革。地租地價(jià)理論和土地報(bào)酬理論是有關(guān)土地利用的相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論。在土地利用現(xiàn)狀與潛力分析評價(jià)中，要正確領(lǐng)會和運(yùn)用相關(guān)理論，保證土地供求動態(tài)平衡，優(yōu)化土地利用投入產(chǎn)出關(guān)系，為保證土地的合理利用提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。

5.最低因子限制率和景觀生態(tài)學(xué)理論

最低因子限制率和景觀生態(tài)學(xué)理論都是主要針對環(huán)境質(zhì)量而言。前者的主要含義是環(huán)境質(zhì)量的好壞取決于有關(guān)諸要素中處于“最低狀態(tài)”的那個(gè)要素，而不能用其余處于良好狀態(tài)的環(huán)境要素去替代、彌補(bǔ);后者是研究景觀單元的類型組成、空間格局及其與生態(tài)學(xué)過程的相互作用，其核心是強(qiáng)調(diào)空間格局、心態(tài)學(xué)過程與尺度之間的相互作用。

此外，區(qū)位理論、產(chǎn)權(quán)理論、土地供求理論、區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃理論等也是城鎮(zhèn)土地現(xiàn)狀和潛力分析評價(jià)的理論指導(dǎo)。

四、分析與評價(jià)資料的來源

城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀與潛力分析評價(jià)工作主要利用城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和變更地籍調(diào)查的成果，為了綜合分析城鎮(zhèn)土地利用潛力，建立正確的、全面的土地調(diào)查評價(jià)體系，還應(yīng)收集以下資料:城市土地定級估價(jià)成果資料、近幾年的征地材料、土地出讓轉(zhuǎn)讓資料、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市統(tǒng)計(jì)年鑒、城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)、社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料、工業(yè)企業(yè)統(tǒng)計(jì)資料、街道人口數(shù)據(jù)等相關(guān)資料。

五、城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀與趨勢分析

城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀分析主要是應(yīng)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法和GIS技術(shù)手段，通過對某一時(shí)點(diǎn)的土地利用結(jié)構(gòu)、利用強(qiáng)度、質(zhì)量等級、經(jīng)濟(jì)效益等土地利用狀況指標(biāo)進(jìn)行多層次統(tǒng)計(jì)分析，掌握城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀的數(shù)量和空間分布特征，并結(jié)合城鎮(zhèn)土地利用的自然、經(jīng)濟(jì)和政策條件的約束狀況，分析城鎮(zhèn)土地利用在空間布局上的合理性與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，考慮城市發(fā)展的可持續(xù)性等，對存在的問題提出合理的建議和解決方法，為土地利用調(diào)整、結(jié)構(gòu)潛力挖掘和進(jìn)一步推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供指導(dǎo)方向。

城鎮(zhèn)土地利用趨勢分析主要包括城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)分析和城鎮(zhèn)土地利用強(qiáng)度分析。土地利用結(jié)構(gòu)分析包括主要建設(shè)用地構(gòu)成比例和人均建設(shè)用地面積兩方面分析;而城鎮(zhèn)土地利用強(qiáng)度分析可以用建筑密度和建筑容積率指標(biāo)來衡量。

濰坊市土地利用現(xiàn)狀分析如表2～表4、圖1～圖4所示。

表2 濰坊市中心城區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表(2010年)

續(xù)表2

表3 濰坊市中心城區(qū)用地標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)對比表(%)

表4 濰坊市城區(qū)各類土地利用強(qiáng)度統(tǒng)計(jì)表 (%)

圖1 濰坊市城區(qū)各類用地建筑密度統(tǒng)計(jì)圖

圖2 濰坊市中心城區(qū)各類建設(shè)用地平均建筑容積率統(tǒng)計(jì)圖

圖3 與試點(diǎn)城市整體平均建筑密度對比圖

圖4 與試點(diǎn)城市整體平均建筑容積率對比圖

從濰坊市中心城區(qū)的主要用地類型的土地利用強(qiáng)度來看，建筑密度和容積率偏低，可以看出濰坊市中心城區(qū)還有一定發(fā)展?jié)摿吞嵘臻g。如果與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)達(dá)的城市比較，仍有更大的發(fā)展?jié)摿臻g。

六、城鎮(zhèn)土地利用潛力評價(jià)

城鎮(zhèn)土地利用綜合潛力是對各單元的各類單項(xiàng)潛力的組合狀況進(jìn)行分類，考慮各單項(xiàng)潛力的相互約束關(guān)系并綜合各種限制性因素的影響，評價(jià)出土地可供利用的綜合潛在能力，為制定城市土地利用計(jì)劃和城市規(guī)劃提供可靠的依據(jù)。具體流程如圖5所示。

圖5 土地利用潛力評價(jià)流程圖

評價(jià)方法主要采用經(jīng)濟(jì)容積率法。經(jīng)濟(jì)容積率法是以最低經(jīng)濟(jì)容積率(F)為下限，控制性規(guī)劃容積率(b)為上限。若宗地現(xiàn)狀建筑容積率c＜F，土地為低度利用;若F≤c≤b，土地為合理利用;若c＞b，土地為過度利用。

經(jīng)濟(jì)容積率計(jì)算公式如下

式中，P1為宗地凈地價(jià)(含拆遷安置補(bǔ)償費(fèi));P2為建筑安裝費(fèi);P3為土地市政公用及處理設(shè)施配套費(fèi);X為不同用途房價(jià);S1為現(xiàn)狀宗地面積;r為利息率;m為不可預(yù)見費(fèi);R為行業(yè)法定利潤;n為開發(fā)建設(shè)周期。

城鎮(zhèn)土地綜合利用潛力分類，主要分為無容量土地、容量完全損失土地、未利用的土地、低度利用的土地、合理利用的土地、過度利用的土地等。濰坊市城區(qū)土地利用潛力評價(jià)結(jié)構(gòu)比例統(tǒng)計(jì)如圖6所示。

圖6 濰坊市城區(qū)土地利用潛力評價(jià)結(jié)構(gòu)比例統(tǒng)計(jì)圖

低度利用的可以通過改變現(xiàn)有用地性質(zhì)、增加建筑容積率，即通過城區(qū)內(nèi)工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫丶肮苍O(shè)施用地來實(shí)現(xiàn)土地的有效集約利用，并且通過此種方式不斷改善城區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量;無容量土地主要包括水面、綠化、道路廣場等;未利用土地主要為空閑宅基地及未利用土地，主要分布于過渡區(qū)及外圍區(qū);容量完全損失土地主要由城區(qū)內(nèi)商服用地、工業(yè)倉儲用地、公共管理與公共服務(wù)用地、軍事設(shè)施用地及空閑宅基地調(diào)整為綠化用地等;過度利用的土地應(yīng)該通過降低建筑容積率，改變過度利用土地的情況;潛力土地主要位于過渡區(qū)及外圍區(qū)，在未來的城市發(fā)展中應(yīng)充分利用未利用地，提高土地利用率。

七、城鎮(zhèn)土地利用潛力開發(fā)目標(biāo)與對策

城鎮(zhèn)土地利用潛力評價(jià)結(jié)果，應(yīng)以優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)和布局為前提，以提高城鎮(zhèn)土地利用強(qiáng)度為目標(biāo)，以環(huán)境質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展為約束條件，不斷提高土地集約利用水平。

加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力，嚴(yán)格土地審批制度，建立土地集約利用機(jī)制;整合現(xiàn)有土地資源，盤活存量土地，強(qiáng)化與規(guī)劃的銜接，調(diào)整用地布局;加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化土地資源配置;加大執(zhí)法檢查力度，逐步完善土地資源動態(tài)監(jiān)測體系;不斷探討新的城市規(guī)劃方法，全方位拓展城市空間，逐步降低傳統(tǒng)工業(yè)用地比例，完成配套公共及市政設(shè)施的建設(shè)，繼續(xù)增加第三產(chǎn)業(yè)用地，增加道路廣場用地及公共綠地，著力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，全面優(yōu)化人居環(huán)境，建設(shè)節(jié)能型環(huán)保城市。

八、結(jié)束語

作為人類生存和文明延續(xù)的物質(zhì)條件，土地是國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國是一個(gè)人多地少的國家，土地資源人均占有量為0.79公頃，僅為世界平均人均占有量的33.9%;人均耕地面積更少，僅為0.1公頃，為世界平均水平的27%。因此，做好土地潛力分析與評價(jià)，充分挖掘城鎮(zhèn)土地利用潛力，合理利用每一寸土地，是各級人民政府、每一個(gè)土地管理工作者、直至每個(gè)公民的責(zé)任。

［1］全國重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與潛力評價(jià)［M］.北京:中國大地出版社，2006.