建章立制，規(guī)范地下管線建設(shè)管理
——以淄博市為例

遲炳章，李 玉

(淄博市城建檔案和地下管線管理處，山東淄博255000)

一、引 言

近年來(lái)，隨著城市轉(zhuǎn)型的需求和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市地下管線建設(shè)工程日益增多，但由于地下管線建設(shè)普遍存在隨意開(kāi)挖、隨意施工的惡習(xí)，導(dǎo)致城市地下管線安全事故頻繁發(fā)生。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2010年，全國(guó)僅媒體報(bào)道的地下管線事故，平均每天就有五六起。

作為一座典型的老工業(yè)城市，化工、醫(yī)藥、建材企業(yè)眾多的現(xiàn)實(shí)情況讓淄博市地下管線現(xiàn)狀較之一般城市更為復(fù)雜，僅中心城區(qū)管線就已達(dá)到7大類，28種。輸油管、燃?xì)夤?、蒸汽管，專用的醫(yī)用和化學(xué)氣體管線等任何一類地下管線出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)對(duì)我市的城市安全造成重大威脅。

為保障地下管線的安全建設(shè)，提高城市整體競(jìng)爭(zhēng)力，淄博市第187次市委常委會(huì)議研究決定，在市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案館的基礎(chǔ)上，組建成立了淄博市城建檔案和地下管線管理處，負(fù)責(zé)組織全市地下管線普查，信息系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)工作;負(fù)責(zé)全市地下管線工程建設(shè)的審查、竣工資料的驗(yàn)收備案工作;負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)行業(yè)管理部門抓好城市地下管線施工過(guò)程中的質(zhì)量安全管理等工作。

淄博市城建檔案和地下管線管理處成立后，在建章立制，規(guī)范地下管線建設(shè)管理方面取得一定成效。本文在深入分析全市地下管線建設(shè)管理調(diào)研情況的基礎(chǔ)上，對(duì)淄博市建章立制階段的舉措、內(nèi)容、成效進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以供大家參考借鑒。

二、淄博市地下管線建設(shè)管理調(diào)研情況

1.地下管線多頭管理，管線建設(shè)活動(dòng)無(wú)序

淄博市境內(nèi)涉及給水、排水、燃?xì)狻崃Α㈦娏?、電信、工業(yè)7大類管線，分屬國(guó)家事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等管理部門。受自身重視程度、管理策略的制約，各部門地下管線建設(shè)管理不規(guī)范，地下管線建設(shè)活動(dòng)無(wú)序。建設(shè)單位在進(jìn)行管線建設(shè)時(shí)，往往存在不查詢地下管線現(xiàn)狀圖、不進(jìn)行管線規(guī)劃、不按圖施工、不做安全防護(hù)工作等問(wèn)題。同時(shí)，因?yàn)槿狈y(tǒng)一部署和法律法規(guī)的制約，各部門缺少協(xié)調(diào)、溝通，致使新建道路的管線施工往往需要多次破路才能完成，造成人力、財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.地下管線工程檔案資料缺乏，信息化工作滯后

1996年之前，淄博市地下管線工程檔案館藏基本為零。1996年淄博市淄政辦發(fā)(96)15文件批準(zhǔn)同意《市建委關(guān)于實(shí)施我市市區(qū)地下管網(wǎng)普查方案的報(bào)告》，從此我市地下管線工程檔案管理工作全面展開(kāi)。截至2011年，淄博市共有4個(gè)區(qū)縣完成了地下管線普查工作組織。市轄范圍的老城區(qū)和高新區(qū)地下管線數(shù)據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，正常提供對(duì)外查詢和出圖等服務(wù)。而臨淄區(qū)、桓臺(tái)縣、沂源縣早期普查工作結(jié)束后，未進(jìn)行普查數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新工作，原有的綜合地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)已不能真實(shí)地反映城市地下管線的現(xiàn)狀，同步建立的地下管線管理系統(tǒng)也已無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的新需求。為保障地下管線數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新，2011年9月，淄博市人民政府辦公廳印發(fā)《淄博市城市建設(shè)檔案管理實(shí)施辦法》，特別強(qiáng)調(diào)地下管線建設(shè)工程要進(jìn)行覆土前測(cè)量和竣工測(cè)量工作。但從調(diào)研情況來(lái)看，鮮有建設(shè)單位主動(dòng)進(jìn)行地下管線覆土前測(cè)量、竣工測(cè)量，能夠向城建檔案管理機(jī)構(gòu)移交的更是少之又少。

3.法律法規(guī)體系不完善，管線管理無(wú)章可循

雖然淄博市城建檔案和地下管線管理處已經(jīng)成立，但目前政府對(duì)城市地下管線建設(shè)的行政管理方面和加強(qiáng)城市地下管線工程竣工檔案綜合管理利用方面，尚無(wú)直接的上位法，致使淄博市城建檔案和地下管線管理處在履行地下管線行業(yè)協(xié)調(diào)、建設(shè)管理、建設(shè)監(jiān)管、工程資料收集職責(zé)過(guò)程中無(wú)法可依、無(wú)章可循，無(wú)法從根源上解決地下管線建設(shè)各自為政、混亂無(wú)序的現(xiàn)狀。

三、建章立制，規(guī)范地下管線建設(shè)管理

從淄博市地下管線建設(shè)管理調(diào)研情況來(lái)看，完善地下管線法律法規(guī)和制度建設(shè)，明確部門職責(zé)，形成地下管線建設(shè)的閉合管理流程，是保障地下空間資源合理開(kāi)發(fā)利用、地下管線安全穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵。

自機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，淄博市城建檔案和地下管線管理處一直積極推動(dòng)地下管線立法工作，參與起草了《淄博市地下管線建設(shè)管理辦法》(草案)(以下簡(jiǎn)稱《辦法》草案)?！掇k法》經(jīng)層層審核修訂，于2012年8月22日正式予以公布，2012年9月22日起開(kāi)始施行。為配合辦法的實(shí)施，2012年11月6日，淄博市人民政府辦公廳印發(fā)了《〈淄博市地下管線建設(shè)管理辦法〉實(shí)施細(xì)則的通知》，對(duì)《辦法》內(nèi)容做出詳細(xì)、具體的解釋和補(bǔ)充。

1.明晰部門職責(zé)、權(quán)限

為解決地下管線多頭管理、職責(zé)不清的現(xiàn)狀，參照各職能部門的行政職責(zé)，《辦法》第5條做出如下規(guī)定:“市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)地下管線建設(shè)綜合管理工作，市城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)地下管線建設(shè)管理工作。區(qū)縣人民政府建立健全地下管線管理機(jī)構(gòu)，按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的地下管線建設(shè)管理工作。

發(fā)改、經(jīng)信、水利、規(guī)劃、安監(jiān)、公用事業(yè)、質(zhì)監(jiān)、油區(qū)管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，建立地下管線安全管理機(jī)制，做好地下管線的質(zhì)量安全監(jiān)督管理等相關(guān)工作。

地下管線權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)對(duì)其所有的地下管線安全負(fù)責(zé)，建立地下管線巡護(hù)管理制度和安全應(yīng)急預(yù)案，保障地下管線的安全運(yùn)行。”

同時(shí)，為建立各職能部門的協(xié)同工作機(jī)制，做好地下建設(shè)工程質(zhì)量和安全運(yùn)行的監(jiān)督管理工作，淄博市人民政府辦公廳于2012年10月9日印發(fā)《關(guān)于建立淄博市地下管線建設(shè)管理聯(lián)席會(huì)議制度的通知》，確定了由發(fā)改、經(jīng)信、水利、規(guī)劃、安監(jiān)、公用事業(yè)、質(zhì)監(jiān)、油區(qū)辦等部門單位組成的聯(lián)席會(huì)議小組，負(fù)責(zé)地下管線建設(shè)管理方案和工作措施的研究制定工作，協(xié)調(diào)地下管線建設(shè)管理工作中的重大問(wèn)題的解決，以期共同推動(dòng)地下管線建設(shè)管理活動(dòng)。

2.設(shè)定地下管線建設(shè)工程審批程序

為加強(qiáng)地下管線建設(shè)工程的監(jiān)督管理，必須由政府相關(guān)部門對(duì)其審批程序嚴(yán)格把關(guān)，改變目前無(wú)序狀況。因此，《辦法》第8條、第12條至15條，第23條規(guī)定地下管線建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可、設(shè)計(jì)審查、報(bào)建、綜合平面圖會(huì)簽、施工許可、備案等審批程序。結(jié)合地下管線建設(shè)管理工作實(shí)際，《辦法》特別規(guī)定建設(shè)單位在辦理用地規(guī)劃許可手續(xù)前，應(yīng)到當(dāng)?shù)爻墙n案和地下管線管理機(jī)構(gòu)查詢擬建地段的地下管線現(xiàn)狀資料，取得地下管線信息查詢報(bào)告書(shū);地下管線建設(shè)單位在每年年底需向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門上報(bào)下一年度工程建設(shè)計(jì)劃，以便制定綜合地下管線工程建設(shè)年度計(jì)劃;涉及軍用專用地下管線的地下管線工程的綜合平面圖會(huì)簽，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)軍事單位參加;地下管線申請(qǐng)施工許可時(shí)，應(yīng)與城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)簽訂地下管線檔案移交合同。

3.重視地下管線竣工驗(yàn)收、資料移交環(huán)節(jié)

對(duì)城市地下管線實(shí)施竣工驗(yàn)收，加強(qiáng)地下管線工程檔案管理，是確保地下管線數(shù)據(jù)資料準(zhǔn)確、完整的一項(xiàng)有力措施?！掇k法》第20條、第21條對(duì)地下管線竣工驗(yàn)收、資料移交做出明確規(guī)定:建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)向市城建檔案館移交符合《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》(GB/T 50328—2001)要求的檔案材料(各類電子檔案)，取得《山東省建設(shè)工程竣工檔案預(yù)驗(yàn)收意見(jiàn)書(shū)》;地下管線建設(shè)單位組織有關(guān)部門及勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位進(jìn)行建設(shè)工程竣工驗(yàn)收。城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)對(duì)驗(yàn)收過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督;工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，建設(shè)單位持相關(guān)材料到城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，取得工程檔案合格證;法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。

4.對(duì)地下管線信息管理做出明確規(guī)定

《辦法》第4章依次說(shuō)明地下管線信息綜合管理系統(tǒng)的建立和維護(hù)、地下管線的普查、地下管線信息服務(wù)的責(zé)任機(jī)構(gòu)及有關(guān)職責(zé)?！掇k法》第24條規(guī)定由城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建立地下管線信息綜合管理系統(tǒng)，整合各部門、各專業(yè)系統(tǒng)的地下管線信息資源，保證系統(tǒng)的正常運(yùn)行?！掇k法》第25條規(guī)定城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織地下管線的普查，地下管線的普查和信息綜合管理系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)、管理所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障?！掇k法》第26條規(guī)定城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)提供地下管線信息服務(wù)。查閱、利用地下管線信息應(yīng)當(dāng)遵守保密規(guī)定。

5.采取經(jīng)濟(jì)手段輔助地下管線建設(shè)管理

一是實(shí)行安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度。為有效降低地下管線建設(shè)過(guò)程中的事故風(fēng)險(xiǎn)，保證地下管線事故搶險(xiǎn)救災(zāi)工作的順利進(jìn)行，《辦法》第11條第2款規(guī)定地下管線建設(shè)工程實(shí)行安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度。2012年11月，淄博市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局又配套出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行地下管線建設(shè)工程安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度的通知》，對(duì)于安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金的繳納、返還、用途等做出詳細(xì)解釋。

二是不同地下管線違法行為設(shè)定不同數(shù)額的罰款。為加強(qiáng)地下管線建設(shè)管理力度，保障地下管線建設(shè)信息的歸集，結(jié)合國(guó)家、省級(jí)市級(jí)有關(guān)行政處罰的規(guī)章規(guī)定，《辦法》第5章對(duì)未辦理施工報(bào)建手續(xù)、未經(jīng)測(cè)繪將地下管線覆土、埋設(shè)非金屬地下管線和高危地下管線未設(shè)置金屬標(biāo)識(shí)和信標(biāo)的、廢棄管線未備案等行為做出明確處罰規(guī)定。

6.關(guān)于地下管線建設(shè)的其他規(guī)定

為加強(qiáng)地下管線建設(shè)全方位管理，避免地下管線建設(shè)過(guò)程出現(xiàn)管理盲區(qū)，《辦法》第16條至第20條對(duì)施工監(jiān)護(hù)、不明管線處理、應(yīng)急措施等方面做出了規(guī)定。同時(shí)，要求相關(guān)部門做好地下管線施工過(guò)程的監(jiān)督與管理，抓好施工現(xiàn)場(chǎng)的協(xié)調(diào)處理或安全監(jiān)護(hù)等工作;要求地下管線工程覆土前，管線建設(shè)單位委托具備相應(yīng)測(cè)量資質(zhì)的單位及時(shí)采用探測(cè)、測(cè)量等方式進(jìn)行竣工測(cè)繪。

四、《辦法》實(shí)施成效

1.建立市、區(qū)縣多級(jí)管理機(jī)制

按照《辦法》要求，各區(qū)縣先后成立了地下管線管理機(jī)構(gòu)，配備了相應(yīng)人員，按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域內(nèi)的地下管線建設(shè)管理工作。目前，全市10個(gè)區(qū)縣已全部成立相應(yīng)級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)。

2.地下管線建設(shè)管理流程初步形成

淄博市已建立起地下管線建設(shè)工程從立項(xiàng)/年度計(jì)劃、規(guī)劃許可、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、地下管線工程報(bào)建、聯(lián)合會(huì)簽、現(xiàn)場(chǎng)詳查、施工許可、施工過(guò)程中的監(jiān)督稽查、覆土前測(cè)量、竣工驗(yàn)收監(jiān)督、竣工驗(yàn)收備案的閉合管理流程(如圖1所示)，并在全市范圍內(nèi)得到推廣，全市地下管線建設(shè)管理逐步規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

圖1 淄博市地下管線建設(shè)管理流程圖

3.地下管線建設(shè)管理流程實(shí)施初顯成效

2013年年初，淄博市城建檔案和地下管線管理處編制印發(fā)《2013年中心城區(qū)及全市統(tǒng)籌地下管線重點(diǎn)項(xiàng)目年度建設(shè)計(jì)劃》，組織召開(kāi)了全市城建檔案和地下管線建設(shè)管理工作座談會(huì)和全市城建檔案和地下管線建設(shè)管理工作調(diào)度會(huì)。日常建設(shè)管理活動(dòng)中，市城建檔案和地下管線管理處共組織5次聯(lián)合會(huì)簽制度、兩次現(xiàn)場(chǎng)詳查，監(jiān)督稽查各類管線施工工程100余項(xiàng)，下達(dá)整改文書(shū)12份，有效制止了地下管線工程違法施工行為的發(fā)生。

4.地下管線信息化工作大步推進(jìn)

2013年，淄博市人民政府辦公廳發(fā)文要求全市各區(qū)縣盡快成立地下管線普查領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并于2014年年底前徹底查清轄區(qū)內(nèi)地下管線現(xiàn)狀。當(dāng)前張店南部片區(qū)(二期)和東部化工區(qū)地下管線普查資料調(diào)繪工作已經(jīng)完成;其他區(qū)縣也正積極申請(qǐng)財(cái)政資金，待各方條件具備后即可組織實(shí)施。

淄博市城建檔案和地下管線綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)方案已通過(guò)專家論證，現(xiàn)正按預(yù)定方案分步實(shí)施，預(yù)計(jì)2014年建成并正式投入使用。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著地下管線建設(shè)管理工作的全面展開(kāi)，《淄博市地下管線建設(shè)管理辦法》的實(shí)施，對(duì)于強(qiáng)化地下管線工程的規(guī)范化管理，減少城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)開(kāi)挖，改善市容景觀，維護(hù)城市公共安全等，必將產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。應(yīng)抓住這一發(fā)展契機(jī)，以《辦法》為核心，加大《辦法》宣傳、落實(shí)力度，不斷調(diào)整工作方法，創(chuàng)新管理思路，提升服務(wù)水平，為地下管線安全建設(shè)提供切實(shí)有力的保障。

［1］翟光銀.淄博市地下管線管理現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告［J］.城建檔案，2012(8):17-20.

［2］孟慧.淺談如何加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理［J］.城建檔案，2012(11):42-43.