學(xué)法條 提問題 重思考——質(zhì)監(jiān)部門實(shí)施《行政強(qiáng)制法》出現(xiàn)問題的解決辦法

文/邵國(guó)興

2012年1月1日，《行政強(qiáng)制法》正式實(shí)施，作為規(guī)范行政強(qiáng)制行為，維護(hù)公民合法權(quán)利的重要的行政法律法規(guī)，各地質(zhì)監(jiān)部門實(shí)施一年多來，嚴(yán)格依法實(shí)施，規(guī)范執(zhí)法，取得了很好的效果。但是從實(shí)踐來看，筆者也發(fā)現(xiàn)《行政強(qiáng)制法》的某些條款還比較模糊，某些法定程序在執(zhí)行過程中，還不便于行政執(zhí)法人員實(shí)施，筆者對(duì)基層執(zhí)法人員實(shí)踐中遇到的問題做了整理和思考，供各位同仁參考。

關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)法主體

第十七條：行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。

問題：質(zhì)監(jiān)部門委托的稽查支隊(duì)和稽查人員是否能實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)？

思考：該條款重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了三方面內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)在法定職權(quán)內(nèi)開展，不能超越職權(quán)；二是行政強(qiáng)制權(quán)禁止委托；三是行政強(qiáng)制權(quán)必須是行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法人員實(shí)施。實(shí)踐中，質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)“三定”方案的要求和《行政處罰法》的規(guī)定，一般都是將案件的調(diào)查權(quán)委托給稽查支隊(duì)實(shí)施，而很多基層局的稽查支隊(duì)都是獨(dú)立的事業(yè)單位，這就與法條規(guī)定的“不得委托”和“行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法人員”就存在沖突。國(guó)家質(zhì)檢總局曾在《質(zhì)檢法治參考》中說明，必須是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員才能實(shí)施強(qiáng)制行為，同時(shí)各地也可按照當(dāng)?shù)厝嗣裾拿鞔_規(guī)定執(zhí)行。據(jù)筆者了解，《行政強(qiáng)制法》在最初的草案中并沒有禁止委托，后來為了防止權(quán)力濫用，才增加了該項(xiàng)規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》設(shè)置的初衷是防止目前某些部門使用“臨時(shí)工”代替行政執(zhí)法人員執(zhí)法，而對(duì)于質(zhì)監(jiān)部門而言，執(zhí)法的主體一般都是某某局，具體行使案件調(diào)查、強(qiáng)制措施的是稽查局或者稽查支隊(duì)（大隊(duì)），且文書的蓋章都是局章。因此，筆者認(rèn)為對(duì)于質(zhì)監(jiān)部門而言，只要是在編在崗的行政執(zhí)法人員，并且領(lǐng)取了中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督執(zhí)法證件，就可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施。最高院編寫的《<中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法>條文理解與適用》中也認(rèn)為，在立法部門未出臺(tái)相關(guān)解釋前，對(duì)受托機(jī)關(guān)為達(dá)處罰目的實(shí)施的行政強(qiáng)制措施行為，不宜認(rèn)定為違反禁止授權(quán)原則。

關(guān)于當(dāng)事人陳述申辯權(quán)

第十八條：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（六）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。

問題：如何體現(xiàn)執(zhí)法人員已“聽取當(dāng)事人的陳述和申辯”？

思考：程序合法是行政執(zhí)法行為的前提，該條款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施十項(xiàng)程序上的要求。其中，陳述申辯權(quán)是法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益，在《行政處罰法》中也有相應(yīng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)如果沒有依法聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，行政處罰行為就是無效行為，法院應(yīng)當(dāng)依法判決撤銷或確認(rèn)違法。那么，質(zhì)監(jiān)部門如何在執(zhí)法過程中體現(xiàn)已“聽取當(dāng)事人的陳述和申辯”呢？筆者經(jīng)調(diào)查匯總發(fā)現(xiàn)，目前各地質(zhì)監(jiān)部門實(shí)踐中主要有兩種方式：一是在現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄中單獨(dú)列出“當(dāng)事人陳述和申辯”一欄，并做好有關(guān)記錄；二是單獨(dú)制定《陳述申辯告知書》，在采取行政強(qiáng)制措施時(shí)一并送達(dá)告知。筆者在實(shí)踐中創(chuàng)新使用了《行政強(qiáng)制措施告知書》，將程序中所有需告知的內(nèi)容都包含其中，這樣不僅可以書面記錄“聽取當(dāng)事人的陳述和申辯”，還可以將其他程序規(guī)定的內(nèi)容在文書中一并告知，靈活性更強(qiáng)。

關(guān)于查封扣押措施的行使

第二十五條：查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延長(zhǎng)期限不得超過三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

問題：查封（扣押）到期后是否可以轉(zhuǎn)扣押（查封）？

思考：查封、扣押是《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的兩種性質(zhì)相同，但種類不同的強(qiáng)制措施，質(zhì)監(jiān)部門通常使用的是“現(xiàn)場(chǎng)查封”和“異地扣押”。實(shí)踐中筆者發(fā)現(xiàn)，對(duì)有些涉案物品在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施查封后需要轉(zhuǎn)為異地扣押。這時(shí)，扣押措施的時(shí)間應(yīng)如何計(jì)算，是按照查封的延期計(jì)算，還是從第一次強(qiáng)制措施開始計(jì)算呢？筆者查閱了有關(guān)資料，都沒有找到明確的規(guī)定。有人認(rèn)為，既然法律上沒有具體的規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門就可以先實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)查封，到期后再轉(zhuǎn)為異地扣押，強(qiáng)制措施可以從扣押開始重新計(jì)算。筆者認(rèn)為，查封扣押是行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)實(shí)施的暫時(shí)性控制措施，直接影響到當(dāng)事人對(duì)財(cái)物的合法使用的權(quán)利?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定法定期限的目的，就是為了提高行政效率，避免給當(dāng)事人造成不必要的損失。所以，對(duì)同一批財(cái)物如果采取了現(xiàn)場(chǎng)查封措施，在期滿后轉(zhuǎn)為異地扣押，應(yīng)視為前一次強(qiáng)制措施的延期，而不能重新計(jì)算強(qiáng)制措施，否則就是變相的延長(zhǎng)強(qiáng)制措施的期限。

查封扣押財(cái)物到期后的處理

第二十七條：行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對(duì)違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財(cái)物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。

問題：強(qiáng)制措施已經(jīng)期滿，但案件尚未辦理結(jié)束，涉案物品如何處理？

思考：造成該問題產(chǎn)生的關(guān)鍵在于，質(zhì)監(jiān)部門的辦案期限一般為三個(gè)月（總局137號(hào)令第三十二條）。解決方案一，質(zhì)監(jiān)部門提高辦案效率，及時(shí)查清事實(shí)，在法定期限內(nèi)作出處理決定。方案二，如果對(duì)涉案物品的對(duì)違法事實(shí)已經(jīng)調(diào)查清楚，且將適用的法律條款規(guī)定應(yīng)當(dāng)沒收違法產(chǎn)品的，質(zhì)監(jiān)部門可以先行案審后，下達(dá)沒收違法產(chǎn)品的行政處罰決定，待案件辦結(jié)后，再下達(dá)其他種類的行政處罰決定。方案三，如果強(qiáng)制期限屆滿，案件未辦結(jié)，違法產(chǎn)品的事實(shí)還沒有調(diào)查清楚，或者依法不能先行沒收的，則應(yīng)立即解除強(qiáng)制措施。

關(guān)于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行中催告程序的實(shí)施

第五十三條：當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第五十四條：行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

問題：催告程序應(yīng)在何時(shí)啟動(dòng)？

思考：該條款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)履行催告程序。那么催告程序應(yīng)在何時(shí)啟動(dòng)呢？有人認(rèn)為，催告執(zhí)行應(yīng)在當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)時(shí)效內(nèi)實(shí)施，原因在于，第五十三條規(guī)定，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行是在救濟(jì)期限屆滿后提起。有人認(rèn)為催告程序應(yīng)在救濟(jì)期限屆滿之后實(shí)施，因?yàn)榇藭r(shí)當(dāng)事人的救濟(jì)時(shí)效還沒有結(jié)束。

筆者認(rèn)為，兩種說法都有一定的道理。在實(shí)踐中，因?yàn)楦鞯胤ㄔ簩?duì)法條的理解不一，兩種模式也都實(shí)際存在。從保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定下達(dá)后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。同時(shí)，法律規(guī)定該救濟(jì)權(quán)利的行駛，不影響行政處罰決定的執(zhí)行。所以，從合理性上看，質(zhì)監(jiān)部門可在救濟(jì)途徑屆滿后，立即執(zhí)行催告執(zhí)行，當(dāng)事人不履行的，再啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)程序。

在實(shí)施《強(qiáng)制法》的過程中，對(duì)如何制作強(qiáng)制措施的現(xiàn)場(chǎng)筆錄、檢測(cè)檢疫時(shí)間告知、查封物資清單的使用等內(nèi)容還存在諸多需完善的方面，需要各地質(zhì)監(jiān)部門在實(shí)踐中不斷的發(fā)現(xiàn)和總結(jié)。同時(shí)，只要嚴(yán)守法律的精神，謹(jǐn)慎采用強(qiáng)制措施，始終維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范執(zhí)法，質(zhì)監(jiān)部門就能很好的履行法定職責(zé)，保障廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。