黃河流域?qū)幭牡貐^(qū)未來水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式研究

馮 峰，賈洪濤，靳曉穎

（1.黃河水利科學研究院 河南 鄭州 450003；2.清華大學 水利系 北京100084;3.黃河水利職業(yè)技術(shù)學院 水土資源利用研究中心，河南 開封 475004）

0 引言

黃河流域?qū)儋Y源型缺水區(qū)域，其水資源利用呈現(xiàn)出一種相互矛盾的局面。 一方面，隨著流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，工農(nóng)業(yè)用水和人民生活用水急劇增長，已使黃河有限的水資源不堪重負。 另一方面，沿黃地區(qū)在黃河水資源利用問題上又普遍存在著驚人的浪費現(xiàn)象。 這在農(nóng)業(yè)用水中表現(xiàn)最為明顯，如，不少地區(qū)仍然采用大水漫灌的灌溉方式，灌溉渠道沒有襯砌，渠系不配套，且年久失修，導致渠系水利用系數(shù)較低（寧夏地區(qū)的自流引黃灌區(qū)的渠系水利用系數(shù)僅為0.4， 即60%的水量都被浪費了）。在黃河可供水量既定的情況下，要解決黃河水資源的供需矛盾，只能從節(jié)約用水、提高用水效率方面想辦法[1]。

按照黃河可供水量分配方案，寧夏回族自治區(qū)每年可取黃河水量為40 億m3， 這遠遠不能滿足自治區(qū)對黃河水資源的需求。 因此，水資源問題已經(jīng)成為制約寧夏經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸[2]。 為此，黃河水利委員會、寧夏回族自治區(qū)于2003 年開展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點工作，提出“投資節(jié)水、轉(zhuǎn)讓水權(quán)”的新思路，探索出一條解決干旱地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展用水的新途徑。 寧夏地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓從2003 年開始實施，至今已近10 年，目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓主要集中在引黃自流灌區(qū)，實施的是農(nóng)業(yè)節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓給工業(yè)用水的模式[3]。隨著水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的深入，轉(zhuǎn)讓模式單一、轉(zhuǎn)讓水量有限的問題也日益顯現(xiàn)，急需開拓新的水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，豐富和發(fā)展水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。

1 寧夏地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀

寧夏地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展滯后，其主要原因是農(nóng)業(yè)為該地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)，而工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱。 要實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，到2020 年GDP 成倍增長，單靠農(nóng)業(yè)是不行的。 建設以寧東煤炭、電力、重化工基地為核心的產(chǎn)業(yè)帶， 加快工業(yè)化進程，是自治區(qū)政府貫徹落實十六大提出的全面建設小康社會、 促進民族區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略抉擇。 水權(quán)轉(zhuǎn)換的實施將為寧夏工業(yè)建設奠定基礎(chǔ)，不僅能夠為用電提供保證，對于促進煤炭資源的開發(fā)、 帶動能源重化工基地建設及自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，促進節(jié)水型社會建設也具有十分重要的意義。 自流灌區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較低，但用水量大。如2002 年，灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值為74.45 億元，工業(yè)生產(chǎn)值為357.2 億元， 但農(nóng)業(yè)用水量占到了總水量的93%，用水的效益非常低。 農(nóng)業(yè)用水的浪費現(xiàn)象和工業(yè)用水的緊張情況矛盾極為突出。

2003 年到2011 年，黃河水利委員會共批復了寧夏地區(qū)9 個水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目（如表1 所示），希望企業(yè)對引黃自流灌區(qū)的干、支渠進行襯砌，再將節(jié)約水量的水權(quán)有償轉(zhuǎn)換給用水企業(yè)。 9 個項目共批準轉(zhuǎn)讓水量8 790.2 萬m3[4]。 這些項目的實施，使節(jié)水改造工程建設項目的資金有了保障，既提高了引黃灌溉水的利用率，達到了節(jié)水增效的目的，也支持了寧夏的工業(yè)發(fā)展。

表1 寧夏地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目投資及節(jié)水改造工程完成比例Table 1 Water rights transfer project investment and water-saving modification works completion rate in Ningxia region

但是，隨著寧夏地區(qū)工業(yè)的快速發(fā)展，工業(yè)用水量急劇增加，工農(nóng)業(yè)用水矛盾仍然尖銳，水資源短缺的現(xiàn)象仍較嚴重。 因此，應當對寧夏地區(qū)已開展的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目不斷進行完善，總結(jié)經(jīng)驗，并探索新的水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，使不同方式的節(jié)水量水權(quán)能夠有償轉(zhuǎn)換給用水企業(yè)，繼續(xù)支持寧夏工業(yè)的發(fā)展。

2 寧夏地區(qū)未來水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

2.1 模式一：自流灌區(qū)渠系節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

黃河流域?qū)幭牡貐^(qū)的引黃自流灌區(qū)雖然實施了節(jié)水改造工程，但是還有相當一部分渠道沒有襯砌，配套設施沒有完善，節(jié)水潛力仍然較大。 因此，自流灌區(qū)未來水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式還可以通過企業(yè)對引黃自流灌區(qū)的干、支流渠道進行襯砌，完善相應的水利配套設施，從而獲得相應的節(jié)水量，并將該水量轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用水。

2.2 模式二：田間節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

寧夏地區(qū)的引黃自流灌區(qū)由于一直采用傳統(tǒng)的灌溉方式，灌溉定額偏大，灌溉水利用率低。 田間節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式一方面對農(nóng)田間的末級渠系農(nóng)渠、毛渠進行襯砌改造，以節(jié)約水量。 另一方面通過井渠結(jié)合，開發(fā)利用灌區(qū)的淺層地下水，從而減少黃河水資源取用量。 由以上兩個方面所獲得的節(jié)水量，可以轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用水。

2.3 模式三：攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式為借鑒黃河已開展的水權(quán)轉(zhuǎn)換理念，即在政府的引導下，由企業(yè)投資清水河流域水土流失區(qū)水土保持工程建設，達到減少入黃泥沙的目標，從而置換出部分水量，轉(zhuǎn)給工業(yè)企業(yè)。 該模式適用于清水河流域的原州區(qū)以北到同心，海原縣一帶的中部地區(qū)，清水河一級支流的折死溝、雙井子溝、莧麻河等地區(qū)。

2.4 模式四：邊緣小揚水灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

邊緣小揚水灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式旨在通過引入市場機制來增加灌區(qū)投入，解決國家投入的不足，加快灌區(qū)現(xiàn)代化建設速度。 它通過渠道襯砌、配套工程建設、田間工程、高新技術(shù)應用以及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等工程措施與非工程措施，提高灌區(qū)水利用系數(shù)，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用水方式，減少水資源無效利用。 將節(jié)約的水量轉(zhuǎn)讓到效益較高的工業(yè)企業(yè)，從而實現(xiàn)水資源從低效益、低效率用途向高效率、高效益用途的改變。

3 寧夏地區(qū)未來水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的可行性分析

3.1 自流灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性

（1）自流灌區(qū)仍有較大的節(jié)水潛力。 寧夏地區(qū)引黃自流灌區(qū)節(jié)水改造工程主要采取干支渠改造、渠道合并、渠道防滲砌護及建筑物配套等工程措施提高渠系水利用系數(shù)，降低灌區(qū)綜合毛灌溉定額，減少灌區(qū)引用黃河水量。 根據(jù)寧夏水利發(fā)展規(guī)劃，2015 年干渠砌護率達到80%以上，支斗渠砌護率達到95%以上，總砌護長度達到11 917.7 km，渠系水利用系數(shù)達到0.58，可減少損失量5.91 億m3，減少耗水量2.39 億m3。

截止2011 年底，該灌區(qū)共完成襯砌干渠99.377 km，支斗渠191 km，共轉(zhuǎn)讓水量8 790.2 萬m3。 無論是引黃自流灌區(qū)的干、支渠襯砌長度，還是轉(zhuǎn)讓水量，都沒有達到規(guī)劃的預期目標。 因此，引黃自流灌區(qū)以襯砌干、支渠節(jié)水進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式還有很大的節(jié)水潛力，有必要繼續(xù)實施這種模式的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目。

（2）一期水權(quán)轉(zhuǎn)讓積累了豐富經(jīng)驗。 寧夏地區(qū)結(jié)合本區(qū)黃河水資源開發(fā)利用和管理的實際，制訂了《寧夏黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換實施意見》和《寧夏黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換實施細則》，明確了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓的指導思想、基本原則、基本條件、期限和價格、水權(quán)轉(zhuǎn)讓程序、組織與監(jiān)管的方式，保證了自治區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作規(guī)范有序地進行。 自治區(qū)還制訂了《寧夏回族自治區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換資金使用管理辦法》， 對水權(quán)轉(zhuǎn)讓資金管理的基本原則，各單位的管理職責，資金的籌集、撥付和使用，工程驗收和資產(chǎn)移交，資金使用的監(jiān)督和檢查等都作了明確規(guī)定， 強化了資金的管理。自治區(qū)還規(guī)范了政府部門的宏觀調(diào)控、管理和監(jiān)督行為， 并對自流灌區(qū)的用水管理情況進行了制度化、規(guī)范化。

因此， 在一期水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目順利實施的基礎(chǔ)上， 自流灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式還具有很大的節(jié)水潛力。 其完善的制度、相關(guān)的經(jīng)驗，也為后續(xù)工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。 因此，該模式具有較高的可行性。

3.2 田間節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的可行性

田間節(jié)水通過發(fā)展井渠結(jié)合，開采利用淺層地下水，推廣噴灌、滴灌、低壓管灌等先進節(jié)水灌溉技術(shù)，變淺層地下水的無效蒸發(fā)為有效利用，減少引用黃河水量。 綜合新增井灌面積和提高現(xiàn)有機井利用率而增加的地下水利用量，2015 年農(nóng)業(yè)灌溉利用地下水量為3.48 億m3， 為灌區(qū)地下水可開采量的19.3%。據(jù)需水預測，2015 年引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活利用地下水量總計約8.4 億m3（2010 年約為7.2 億m3），約占灌區(qū)地下水可開采量的47%。

田間節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式適用于寧夏地區(qū)的引黃自流灌區(qū)、揚黃灌區(qū)、邊緣小揚水灌區(qū)的農(nóng)田中。因此， 田間節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式有一定的節(jié)水潛力，有合適的利用條件，具有較高的可行性。

3.3 攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的可行性

3.3.1 攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式可行性分析

攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式必須在有效攔截粗泥沙前提下，實現(xiàn)對水資源的有效利用。 目前，可供選擇的置換模式有分散收集集中供水模式、清水入干流異地取水模式和分散治理干流取水模式等。

（1）攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓——分散收集、集中供水模式。 該模式是通過一定規(guī)模的壩系建設，將支流溝道的泥沙和水全部攔截下來， 并從水源條件、地形條件和用水企業(yè)的地理位置考慮，選擇合適地點，修建調(diào)蓄工程，將分散收集的水再輸送到調(diào)蓄工程，滿足向工業(yè)企業(yè)供水的要求。 與第二種和第三種模式相比，分散收集、集中供水模式從理論上和實踐操作上來說都相對容易。 該模式置換的對象是支流溝道的產(chǎn)水量，即考慮水土保持措施所必須消耗的水量、輸水損失后，剩余的支流溝道的產(chǎn)水量。

（2）攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓——清水入干流、干流異地取水模式。 該模式是指工業(yè)企業(yè)投資清水河流域支流溝道的水土保持建設，將支流溝道的泥沙全部攔截，使其不進入清水河干流，而清水全部進入干流， 工業(yè)企業(yè)在干流合適處將這部分水量引出，實現(xiàn)水資源利用的模式。 該模式置換的對象是支流溝道的產(chǎn)水量，即保證水土保持措施所必須消耗的水量后，剩余的支流溝道的產(chǎn)水量。

與第一種模式相比，分散下泄、干流異地取水模式在實踐操作方面存在一定困難。 因為引水和攔沙在時間上不匹配（攔沙工程基本上在汛期發(fā)揮作用，而引水不論是汛期還是非汛期都需要）。 另外，關(guān)于引水和攔沙比例置換問題也比較復雜。 如果某一年不降雨，就不會產(chǎn)沙，因而就不能攔沙。 或者說，降雨小、產(chǎn)沙少于規(guī)劃的產(chǎn)沙量，攔沙也就少于規(guī)劃的攔沙量。 但對建設項目來說，一旦投入生產(chǎn)運行，引水保證率幾乎是100%。 這時就存在引水和攔沙置換比例不匹配問題。 因此，在實踐中，分散下泄、干流異地取水模式可能有很多問題需要深入研究以后才能解決。

（3）攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓——分散治理、干流取水模式。 該模式是指工業(yè)企業(yè)投資清水河流域支流溝道的水土保持建設，將支流溝道的泥沙全部攔截下來，減少入干流的沙量，從而置換出部分干流用于輸沙的水量。 同時，支流溝道的清水全部進入清水河干流。 該模式根據(jù)支流溝道減少入干流水量、攔沙對下游河道的減淤效果，進而在量化下游河道輸沙水量與攔截粗沙量關(guān)系的基礎(chǔ)上，估算維持下游河道相同淤積水平可節(jié)?。ㄖ脫Q）的輸沙用水量。用可供置換水量扣除支流溝道減水量為實際置換水量。 與第一種、第二種模式相比，第三種模式實施起來最為困難、阻力最大。

3.3.2 攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件

攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓應具備以下條件：（1）攔沙換水工程必須符合黃河流域水土流失區(qū)治理的有關(guān)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。 （2）攔沙換水工程必須位于清水河流域多泥沙來源區(qū)或粗泥沙集中來源區(qū)，以加快水土流失區(qū)的治理。 （3）攔沙換水工程措施減少了入清水河干流的沙量，能夠滿足要求。

在水資源所有權(quán)屬國家所有的背景下，向水土保持水沙置換的受讓方轉(zhuǎn)換的水量需具備以下條件：（1）轉(zhuǎn)換的水量需要符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，符合省級以上發(fā)展改革委員會核準意見中的用水要求和用水總量控制意見。 （2）轉(zhuǎn)換水量應符合節(jié)水減污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行業(yè)轉(zhuǎn)換水量。（3）轉(zhuǎn)換水量必須在政府的宏觀調(diào)控下進行，嚴禁企業(yè)以任何行為占有可轉(zhuǎn)換水量，待價而沽。

因此，攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式雖然在理論上具有一定的可行性，但具體的實踐和操作需要在深入研究的基礎(chǔ)上再開展。

3.4 邊緣小揚水灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的可行性

3.4.1 有節(jié)水潛力和轉(zhuǎn)讓實例

目前，寧夏地區(qū)的揚黃灌區(qū)各級渠道工程基本上已襯砌完畢，還應從邊緣小揚水灌區(qū)的渠道改造道工程（改為管道）上挖潛。 邊緣小揚水灌區(qū)工程大多老化失修，以致供水損耗大、效率低，通過增加投資，將供水渠道改為管道，有較大的節(jié)水潛力。因此，從節(jié)水潛力上分析，在邊緣小揚水灌區(qū)開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓是可行的。內(nèi)蒙古在鄂爾多斯市二期水權(quán)轉(zhuǎn)讓中，對揚水灌區(qū)的改造是，通過泵站更新改造，田間工程配套，噴灌、滴灌等高新節(jié)水技術(shù)的應用，渠道襯砌，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種節(jié)水措施的綜合應用，將揚黃灌區(qū)建設為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并將節(jié)約的水量轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)。 內(nèi)蒙古地區(qū)的實例證明，開展邊緣小揚水灌區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓是可行的。

3.4.2 該模式存在的不利條件

（1）揚黃灌區(qū)目前各級渠道工程基本上已襯砌完畢，只能從改造泵站、增加供水能力或在灌區(qū)田間配套工程及結(jié)構(gòu)調(diào)整上進行挖潛，而這樣必然導致單方水投資較高。 在寧夏地區(qū)，大部分企業(yè)都是政府引進項目，企業(yè)能否接受揚黃灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，如何保證同一區(qū)域受讓方利益的公平性，需要進一步論證。

（2）揚黃灌區(qū)供水區(qū)域多屬于國家級貧困地區(qū)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，貧困地區(qū)也會逐步發(fā)展地方經(jīng)濟、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 水資源作為一種基礎(chǔ)資源， 對貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展至關(guān)重要。因此，揚黃灌區(qū)如果開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓，需要慎重考慮對農(nóng)業(yè)用水戶、灌區(qū)管理單位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等的影響，建立完善的補償機制。

（3）揚黃灌區(qū)揚水工程大部分為國家投資的節(jié)水工程，由于存在老化失修等現(xiàn)象，工程運行效益還沒有充分發(fā)揮出來。 在工程運行效益還沒有充分發(fā)揮的情況下，將節(jié)約水量轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)，將會對農(nóng)民產(chǎn)生負面的影響。

（4）由于揚黃灌區(qū)揚水工程大部分為國家投資節(jié)水工程，所以在進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓時，會存在以下問題：如果考慮國家投資節(jié)水工程費用部分，將其納入到轉(zhuǎn)讓費用中，會導致水權(quán)轉(zhuǎn)讓的費用過高。 由于沒有市場競爭力和優(yōu)越性，會出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓不出去或沒有出讓方的情況。 如果不考慮國家投資部分，單方水投資及成本會比其他的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目費用低，因而也更具有競爭力和優(yōu)選性。 但如果按照水權(quán)轉(zhuǎn)讓費用扣除掉國家投資部分，即節(jié)水工程建設費用（包括節(jié)水工藝技術(shù)改造、節(jié)水主體工程及配套工程、量水設施等建設費用），剩余的為國家投資節(jié)水項目水權(quán)轉(zhuǎn)讓費用，顯然這樣轉(zhuǎn)讓費用會偏低，勢必引起受讓方的爭相購買，從而會影響到水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的穩(wěn)定和良性運行。 同時，考慮到國家是出資方，而節(jié)約的水量被地方進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，地方作為收益的主體不太恰當。 因此，會由于轉(zhuǎn)讓特點和收益主體不恰當而不具備水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性。

綜上所述，邊緣小揚水灌區(qū)雖然具有節(jié)水潛力和在內(nèi)蒙古地區(qū)實施的成功經(jīng)驗，但從其轉(zhuǎn)讓特點和收益主體進行分析，還是不具備水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，可行性較低。

4 結(jié)語

通過對黃河流域?qū)幭牡貐^(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀的分析， 提出了該地區(qū)未來水權(quán)轉(zhuǎn)讓的自流灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓、田間節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓、攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓和邊緣小揚水灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓4 種模式。 從節(jié)水潛力、實施的難易程度的可行性方面進行分析，自流灌區(qū)和田間節(jié)水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的可行性較高，攔沙換水水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式應進行深入研究后再具體實施，邊緣小揚水灌區(qū)不具備水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性。 對寧夏地區(qū)未來水權(quán)轉(zhuǎn)讓新模式的研究，有利于豐富水權(quán)轉(zhuǎn)讓的種類，并為下一步二期水權(quán)轉(zhuǎn)讓的順利實施奠定良好的理論基礎(chǔ)，為指導黃河流域進行合理的水權(quán)轉(zhuǎn)讓、節(jié)水改造、可持續(xù)規(guī)劃和科學管理具有實際意義。

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[3] 馮峰，黃葵，殷會娟. 黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目目標評估的MCA 方法[J]. 人民黃河，2012，34(12):57-58.

[4] 馮峰,殷會娟,何宏謀. 引黃灌區(qū)跨地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓補償標準的研究[J]. 水利水電技術(shù),2013，44(2):102-105.