中英日社區(qū)體育相關(guān)法規(guī)政策的比較分析

桑 瀟，王必琪

(1.山東體育學(xué)院 研究生部，山東 濟南 250012;2.山東體育學(xué)院 體育系，山東 濟南 250012)

我國的社區(qū)體育是指在街道轄區(qū)內(nèi)開展的多種體育活動，而英日等國采用的是大社區(qū)概念的社區(qū)體育，作為社區(qū)體育管理手段之一的法律手段發(fā)揮著重要作用。我國目前沒有專門的社區(qū)體育法，本文所涉及的是國家層面上與社區(qū)體育相關(guān)的法規(guī)、政策。英日兩國社區(qū)體育的相關(guān)法規(guī)政策則多是涉及社區(qū)體育的相關(guān)公共立法。筆者依據(jù)體育法的概念及相關(guān)的法規(guī)對社區(qū)體育法規(guī)政策作如下界定:社區(qū)體育的相關(guān)法規(guī)政策就是用來調(diào)整社區(qū)體育活動中各種社會關(guān)系的法律規(guī)范、計劃或政策的總稱。

1 中英日社區(qū)體育法規(guī)政策概述

1.1 英國社區(qū)體育的法規(guī)政策

一般來說，英國政府在控制力與決定權(quán)都受到法律限制的前提下提供并制定政策，從而在一定程度上規(guī)范了政府的行為，有利于政策制定的民主化、科學(xué)化。英國體育運動與娛樂聯(lián)盟(CCPR)是體育政策雛形的形成機構(gòu)，其議員掌控社區(qū)體育發(fā)展政策方面的制定權(quán)。

目前英國還沒有指定的體育法，但政府涉及到體育方面的公共立法還是相當(dāng)多的。按照法規(guī)政策的主要內(nèi)容和目的可分為以下幾類:第一類是有關(guān)體育場地設(shè)施方面的規(guī)定。1976 年的《地方政府法案》中規(guī)定地方政府“只要認(rèn)為適合就可以修建體育設(shè)施”，這就為地方政府大規(guī)模修建體育設(shè)施提供了法律依據(jù);提出社區(qū)體育中心、場地及設(shè)施具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的政策文件是體育理事會制定的《社區(qū)體育中心發(fā)展計劃(SASH)》和《1998－2000 英國體育發(fā)展戰(zhàn)略》;1949年的全國公園法案和1982 年實施的“社區(qū)使用”計劃中都要求盡可能廣泛地向公眾開放體育設(shè)施;有些則注重體育場地設(shè)施的安全問題，如《體育場地安全法案》、《防火安全和運動場地安全法案》及新的“健康與安全法”;第二類是有關(guān)體育的目標(biāo)群體方面的規(guī)定，在“社區(qū)體育:下一個十年”計劃、“Sport in the Community:into the 1990s”政策、“國民健康計劃”、體育政策“A Sporting Future for All”以及《奧運會計劃》都對各自目標(biāo)群體的體育參與提出了具體的量化目標(biāo)。

1.2 日本社區(qū)體育的法規(guī)政策

日本的社區(qū)體育管理體制是從教育組織領(lǐng)導(dǎo)體制中延伸出來的，由中央內(nèi)閣總理任命的文部大臣建立了文部省，文部省對社區(qū)事務(wù)性工作無決定權(quán)，只是以指導(dǎo)和建議為宗旨的服務(wù)性機構(gòu)。地方的行政組織是真正實施社區(qū)體育的機構(gòu)，有較大的自治權(quán)。日本區(qū)町村的社會教育主事具體負責(zé)社區(qū)教育工作，與社區(qū)內(nèi)獨立運轉(zhuǎn)的民間體育團體一道，形成了從中央行政機構(gòu)到地方行政組織，再到社區(qū)行政機構(gòu)的三級管理網(wǎng)絡(luò)。

日本注重學(xué)習(xí)西方發(fā)達國家在發(fā)展社區(qū)體育方面取得的豐碩成果，制定了一系列促進法規(guī)政策。有關(guān)體育場地設(shè)施規(guī)定方面的法規(guī)政策:1958 年文部省頒布的體育場館法和1961 年的《體育運動振興法》中分別對體育場館的建設(shè)、運營、維護和對體育設(shè)施、經(jīng)費的使用等問題作了明確規(guī)定;1972 年通過的《關(guān)于普及振興體育的基本策略》中突出強調(diào)以社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)為重點;為了完善社區(qū)體育中心以及場地設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，《關(guān)于面向21 世紀(jì)的體育振興策略》和《公共場地設(shè)施工程標(biāo)準(zhǔn)》兩個文件中分別就不同的社區(qū)體育中心和場地設(shè)施提出了不同的設(shè)置要求。有關(guān)體育指導(dǎo)員方面規(guī)定的法規(guī)政策是:1987 年文部省的《關(guān)于社會體育指導(dǎo)員知識、技能審查事業(yè)認(rèn)定規(guī)定》和1990 年的《少年體育指導(dǎo)員認(rèn)定制定》分別規(guī)定了各自體育指導(dǎo)員的級別和相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此外，為解決單一項目型社區(qū)體育俱樂部容納會員少、運作困難的狀況而制定了綜合型社區(qū)體育俱樂部的基本標(biāo)準(zhǔn)。后來通過的《NPO 法》給予進行社會公益性事業(yè)的團體以法人資格，從而擴大了社區(qū)體育俱樂部的規(guī)模。

1.3 我國社區(qū)體育的法規(guī)政策

我國社區(qū)體育組織管理體制表現(xiàn)為兩個層次、三條系統(tǒng)的特征。兩個層次是指街道辦事處和居委會。三條系統(tǒng)指的是街道社區(qū)全民健身領(lǐng)導(dǎo)小組以行政手段負責(zé)各居委會的居民體育、社區(qū)體協(xié)負責(zé)以轄區(qū)為單位的職工體育以及兩者共同管理的體育活動站［1］。由此可見，我國社區(qū)體育活動的開展仍以行政手段為主要特征，基層組織缺乏自治權(quán)，民間體育團體的力量薄弱，三條系統(tǒng)間缺乏互動，社區(qū)體育組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的組織管理體制還沒有真正建立起來。

從國家層面講，社區(qū)體育的法規(guī)政策主要分以下幾個層次:一是體育領(lǐng)域的專門立法。如1995 年通過的《體育法》，它把開展群眾體育活動以立法形式確立下來，保障了群眾鍛煉的合法權(quán)益。二是國務(wù)院批準(zhǔn)或制定的體育方面的行政法規(guī)。2003 年的《公共文化體育設(shè)施條例》和2009 年的《全民健身條例》。前者主要解決體育場地數(shù)量不足、利用率不高和侵占破壞現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，后者是全民健身工作的綱領(lǐng)性法律規(guī)范。三是立法層面的法規(guī)性文件，如1995 年的《全民健身計劃綱要》。四是部門體育規(guī)章和規(guī)范性文件。例如1989 年的《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》，其中鼓勵和推動少年兒童積極參加體育鍛煉。2007 年《關(guān)于進一步加強殘疾人體育工作的意見》中提出為開展殘疾人體育活動提供各方面支持，包括體育項目、場地設(shè)施、隊伍建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)等?！叭窠∩怼欢弧こ獭敝谐珜?dǎo)社區(qū)做到:提供一處以上健身活動場所，每年組織兩次以上社區(qū)范圍的健身活動，建立一支社會體育指導(dǎo)員隊伍［2］。還有對社會體育指導(dǎo)員相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)等方面作出規(guī)定的文件:《社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度》。

2 中英日社區(qū)體育法規(guī)政策比較分析

2.1 社區(qū)體育場地設(shè)施的法規(guī)政策對比

1972 年推行的《英國全民運動十年計劃》和1982年制定的“社區(qū)使用”計劃中都要求盡可能地開放體育場地設(shè)施并提高利用率。后者更注重數(shù)量較大的學(xué)校體育設(shè)施的使用問題:要求學(xué)生放假或放學(xué)后必須向社區(qū)開放?！扼w育場地安全法案》中以立法的形式對公共體育設(shè)施的安全問題作出規(guī)定。此外，英國體育理事會制定了有明確量化指標(biāo)的社區(qū)體育中心基本標(biāo)準(zhǔn)(SASH)。英國的國家計劃政策框架(NPPF)中提出了靈活的體育設(shè)施發(fā)展計劃來提高設(shè)施的使用率，例如依據(jù)需求評估系統(tǒng)來配置室內(nèi)外的體育設(shè)施、采用場地合作以及設(shè)施的混合使用等商業(yè)運作活動形式。

日本于1961 年頒布的《體育振興法》規(guī)定:國家和地方公共團體，應(yīng)努力使體育館、游泳池和其他按政令所規(guī)定的體育運動設(shè)施都達到政令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);1989 年政府又制定了公共場地設(shè)施工程標(biāo)準(zhǔn)，出臺了社區(qū)各類場地設(shè)施的詳細設(shè)置要求。政府以法規(guī)的形式促使學(xué)校的場地設(shè)施向居民開放，如《學(xué)校體育設(shè)施對外開放》、《學(xué)校體育法》、《社會教育法》、《城市公園法》和《自然公園法》。2000 年日本政府頒布的《體育振興基本計劃》中對綜合型地域體育俱樂部的建設(shè)提出了具體的量化目標(biāo)。

我國《體育法》中規(guī)定，城市在規(guī)劃企業(yè)、學(xué)校、街道和居住區(qū)時，應(yīng)當(dāng)按照國家對城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定，將其納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。公共體育設(shè)施還應(yīng)當(dāng)向社會開放，方便群眾開展體育活動，對學(xué)生、老年人、殘疾人實行優(yōu)惠辦法，提高體育設(shè)施的利用率。還對侵占、破壞公共體育設(shè)施的法律責(zé)任問題作了相關(guān)規(guī)定?！豆参幕w育設(shè)施條例》中分別對公共文化體育設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)、使用和服務(wù)、管理和保護、法律責(zé)任作了規(guī)定。《關(guān)于加強城市社區(qū)體育工作的意見》中指出，市、區(qū)人民政府要加強社區(qū)體育場地設(shè)施和學(xué)校體育場地設(shè)施的建設(shè);應(yīng)在社區(qū)內(nèi)公園、閑置空地和樓群間合理布局簡易的體育場地設(shè)施，鼓勵居民自力更生及義務(wù)維護和建設(shè)體育場地設(shè)施。

從以上資料看出，三國法規(guī)都規(guī)定學(xué)校體育設(shè)施向社區(qū)開放，不同的是英日兩國對場地設(shè)施的開放中使用了“必須”字眼，其指令性更強，同時要求建設(shè)多功能型的體育場地設(shè)施。英日兩國的法規(guī)文件中對體育場地設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了明確的量化指標(biāo)，而中國的法規(guī)中只是提出要加強體育場地設(shè)施的建設(shè)，或?qū)⑵浼{入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，亦或是根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展水平和需要進行建設(shè)，并沒有規(guī)定建設(shè)的具體量化目標(biāo)及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的量化性指標(biāo)。英國發(fā)揮市場機制的作用，采取多種商業(yè)或非商業(yè)的運作活動形式來提高設(shè)施的使用率，且重視設(shè)施的安全立法問題。日本的俱樂部式體育設(shè)施利用模式也是市場經(jīng)濟發(fā)展成熟的表現(xiàn)。然而我國相關(guān)法規(guī)政策中對社區(qū)體育設(shè)施方面的規(guī)定仍存在不完善之處。例如沒有量化資金投入額，規(guī)劃建設(shè)的設(shè)施功能簡易(忽視針對殘疾人身體狀況進行體育設(shè)施的規(guī)劃和設(shè)計工作)，政府用于體育設(shè)施建設(shè)上的資金管理不透明，設(shè)施的后續(xù)服務(wù)、管理和維護環(huán)節(jié)缺失，相關(guān)責(zé)任追究制度不明確以及落實不到位等等。只有首先解決好以上法規(guī)方面的問題，才能改善群眾體育設(shè)施現(xiàn)狀，做到現(xiàn)有體育資源的高效合理利用，滿足居民對體育設(shè)施和身體鍛煉的多種需求。

2.2 社區(qū)體育經(jīng)費的法規(guī)政策比較

英國體育經(jīng)費的構(gòu)成比例是中央政府占5%，地方政府占95%。在私人部門的經(jīng)費中，居民個人的占有94%，私人公司的捐款僅占6%［3］。這說明英國居民的體育意識和參加體育的積極性較高，形成了一條多元化的社會融資渠道。英國的博彩業(yè)也成為籌集體育經(jīng)費的有力支柱。2000 年頒布的《大眾體育的未來》報告中提到:加大資金的投入，將體育彩票的75%投入到社區(qū)體育中［4］。此外，威爾士聯(lián)合政府的文件中指出應(yīng)該加強文化機構(gòu)和當(dāng)?shù)貦?quán)威部門所組織的社區(qū)體育活動的資金審計工作。

日本《體育運動振興法》中國家對地方公共團體在預(yù)算范圍內(nèi)，根據(jù)政令對所列經(jīng)費給予資助，同時明確了國家補助的具體量化比例。

《體育法》和《全民健身計劃綱要》中都鼓勵企事業(yè)組織、社會團體和個人自籌資金發(fā)展體育事業(yè)，鼓勵他們對體育事業(yè)的捐贈和贊助?！蛾P(guān)于加強城市社區(qū)體育工作的意見》提出社區(qū)體育經(jīng)費實行公益型的管理方式，多渠道籌措經(jīng)費。比如有條件的社區(qū)，可設(shè)立由團體和個人投資的社區(qū)體育發(fā)展基金;社區(qū)的各類體育協(xié)會或其他體育組織可實行會員制，向會員收取一定數(shù)額的會費。

英國社區(qū)體育收支的明細報表定期公布并遵守嚴(yán)格的審計程序，因此有效降低了資金使用過程中貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保了活動資金的合理使用;日本體育運動經(jīng)費分類細致、投入額具體，從立法層面保障了體育運動所需經(jīng)費，給予地方公共團體眾多經(jīng)費優(yōu)惠政策，能夠有效激發(fā)他們投身社區(qū)體育工作的熱情。我國體育行政部門掌管財權(quán)，行政管理特點明顯，不利于權(quán)力的下放;在體育部門對群眾體育事業(yè)費的支出比重上使用“逐步增加”或“逐年有所增加”的表述，而沒有具體的增加比例和數(shù)額;認(rèn)識到要鼓勵多元化的資金籌集渠道，但是對發(fā)展群眾體育事業(yè)的組織、團體尚缺少明確的定量扶持資金等優(yōu)惠條件，因此降低了法規(guī)的執(zhí)行效力，難以形成市場經(jīng)濟下的資金運作模式及其監(jiān)管制度。

2.3 社區(qū)體育活動的法規(guī)政策對比

1994 年9 月英國政府推行以16 歲以下青少年為重點實施對象的“國民健康計劃”，此計劃得到政府多個部門的支持，并從中央到地方層層建立［5］。英國的國家計劃政策框架(NPPF)中使用3A(Accessibility，Amenity，Awareness)標(biāo)準(zhǔn)實時記錄個人日常生活的積極方面來發(fā)展正式和非正式的體育活動;采取商業(yè)合作的市場機制方案滿足居民體育需求。

日本《體育振興法》規(guī)定:“為使國民廣泛地了解和關(guān)心體育運動，并提高參加體育運動的熱情，特設(shè)體育節(jié)”，同時要求國家和地方公共團體在體育節(jié)這一天采取必要措施，舉辦體育活動。

我國《全民健身計劃綱要》和《關(guān)于加強城市社區(qū)體育工作的意見》中都規(guī)定了街道辦事處和居委會在社區(qū)體育活動中的管理和組織職責(zé)，而且社區(qū)體育活動實行傳統(tǒng)健身養(yǎng)生法與現(xiàn)代健身方式相結(jié)合，要加強晨練、晚練和季節(jié)性體育鍛煉的組織和管理，制定可行的管理制度，引導(dǎo)不同特點的人群參加喜聞樂見的體育活動。

可見，三國十分重視體育活動在發(fā)展群眾體育方面起的重要作用，都設(shè)有自己的體育節(jié)、體育日等多種形式的活動，而且社區(qū)體育活動與競技體育相互補充，成效明顯。英日兩國的法規(guī)政策中明確要求自上而下地實施有組織的體育活動計劃，其政策制定更具針對性、目標(biāo)的量化性、可操作性和強制性。相比之下，我國法規(guī)政策中對社區(qū)體育活動的組織和管理職責(zé)的表述過于籠統(tǒng)，城鎮(zhèn)街道辦事處是政府的派出機構(gòu)，主要承擔(dān)大量行政事務(wù)，使得上述規(guī)定在實施中執(zhí)行不力。為此，應(yīng)以立法的形式確定社區(qū)體育組織充分的組織管理權(quán)限。我國社區(qū)體育活動的規(guī)定更具指導(dǎo)意義，其指令性和強制性低，強調(diào)廣泛普及和重在參與，因此其體育活動也體現(xiàn)了分散性、自發(fā)性，組織程度低、參與人群單一的特點，活動內(nèi)容凸顯中國傳統(tǒng)文化的特色。

2.4 社區(qū)體育目標(biāo)群體的法規(guī)政策比較

1972 年英國推行的《全民運動十年計劃》規(guī)定如下:采取措施促使觀眾、肢體殘障者、年長離開運動的中老年人參與體育運動，找出運動不普及的地區(qū)及其理由，使運動推展起來。英國緊緊圍繞吸收170 萬男子和390 萬婦女參加體育活動這一目標(biāo)，于1982 年執(zhí)行了“社區(qū)體育:下一個十年”的大眾體育計劃。1988 年政府出臺的兒童法案中明確規(guī)定要為兒童提供玩耍場地，保障兒童權(quán)益。

《日本體育運動振興法》中規(guī)定必須重視廣大居民、青少年和職工的體育運動振興，要求采取必要措施促進其開展。

我國《體育法》規(guī)定:國家對兒童和青少年的體育活動給予特別保障，增進他們的身心健康。2000 年，全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會制定的《國家標(biāo)準(zhǔn)中社區(qū)服務(wù)指南》中規(guī)定了面向不同對象的社區(qū)體育服務(wù)內(nèi)容:青少年、老年人、殘障及傷病人員的體育服務(wù)。但沒有對各人群體育服務(wù)的組織管理機構(gòu)、活動資金來源、責(zé)權(quán)利分配、監(jiān)督與投訴機制做出明確規(guī)定，最終流于形式［7］。

三國法規(guī)都十分重視兒童、婦女、老年人、殘疾人等特殊群體的體育活動。英日兩國有具體明確的措施促進上述群體的體育發(fā)展，并根據(jù)目標(biāo)分階段實施。我國盡管有針對各群體的權(quán)益保護法，如《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《婦女權(quán)益保障法》以及《老年人權(quán)益保障法》，但缺少各人群體育領(lǐng)域的專門立法，這使得他們的社區(qū)體育活動沒有詳細具體的法規(guī)可循，即便是某些法規(guī)中有所涉及，也只是粗略概括，缺少切實可行的具體操作方法。

3 結(jié)論

3.1 三國法規(guī)政策均體現(xiàn)階段性、針對性和全面性特點，英日兩國條文更具目標(biāo)的量化性、可操作性和強制性。

3.2 英日注重社區(qū)體育的安全工作，制定多項立法保障社區(qū)體育活動的安全。

3.3 我國立法不在少數(shù)，但社區(qū)體育發(fā)展與其他兩國還存在一定差距，缺少社區(qū)體育的專門立法和完備的配套法規(guī)是其中一個原因。

3.4 不同于其他兩國，我國法規(guī)條文多采用“應(yīng)該”、“鼓勵”、“倡導(dǎo)”、“支持”、“逐步增加”等表述，較為籠統(tǒng)，趨向指導(dǎo)性，缺少可操作性的保障監(jiān)督機制和明確的優(yōu)惠性促進措施，降低了執(zhí)行效力。

4 建議

4.1 建立需求評估系統(tǒng)來制定社區(qū)體育法規(guī)政策。此舉有利于決策制定的科學(xué)化、民主化和體育資源的合理利用。同時定期對法規(guī)實施情況進行績效評估測試，在實踐中不斷完善。

4.2 擴大社區(qū)體育法規(guī)政策的宣傳力度和經(jīng)費的透明度，發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。如采取與媒體合作、社區(qū)宣傳板報、宣講講座等多種形式的宣傳手段。

4.3 以立法的形式增加居民業(yè)余時間，豐富活動內(nèi)容，讓更多潛在體育人口參加社區(qū)體育，同時強化規(guī)定的指令性和執(zhí)行效力。如建立獎懲機制保障新工時制度的嚴(yán)格執(zhí)行及“以少促青、以老促中”的社區(qū)體育參與機制。

4.4 制定更為靈活彈性的體育場地設(shè)施開放措施，建立健全體育設(shè)施的安全立法制度和具體的指標(biāo)量化體系，建立市場經(jīng)濟條件下的多元化社區(qū)體育經(jīng)費融資渠道，滿足群眾的多方面需求。

此外，還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，借鑒榜樣地區(qū)的成功經(jīng)驗發(fā)展社區(qū)體育;根據(jù)非營利組織活動中與免稅目的相關(guān)性與否決定是否實行免稅政策，簡化社團設(shè)立的審查程序;完善集、分權(quán)結(jié)合的社區(qū)體育管理體制;采取學(xué)區(qū)統(tǒng)管的方式擴充體育指導(dǎo)員隊伍等等。

［1］國家體育總局群眾體育司，編.全民健身計劃文集(四)［M］.1998.

［2］曲宗湖.21 世紀(jì)中國社區(qū)體育［M］.北京:北京體育大學(xué)出版社，2005.

［3］國家體育總局《全民健身指導(dǎo)叢書》編委會，編.國外大眾體育［M］.北京:北京體育大學(xué)出版社，2003:60.

［4］Lamartine P Dacosta，Ana Miragaya.Worldwide experiences and trends in sport for all［M］.Oxford:Meyer＆Meyer Verlag，2002:497－499.

［5］盧先吾，主編.全民健身大全［M］.北京:人民體育出版社，1996:141.

［6］陳正.城市居民不同年齡群體體育休閑活動特征透析［J］.山東體育學(xué)院學(xué)報，2008，(3):33－35.

［7］石振國，孫冰川.近年來我國休閑體育領(lǐng)域的研究成果評述［J］.山東體育學(xué)院學(xué)報，2008，(1).