我國(guó)青少年體育發(fā)展政策研究

郭立濤，賈文彤

(1.河北體育學(xué)院，河北 石家莊 050041;2.河北師范大學(xué)體育學(xué)院，河北 石家莊 050000;3.河北師范大學(xué)體育法學(xué)研究中心，河北 石家莊 050024)

青少年體育是我國(guó)體育的重要組成部分之一，2010年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，國(guó)家體育總局青少年體育司正式成立，這充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)青少年體育工作的關(guān)心和重視。目前，青少年體育司共有9項(xiàng)工作職責(zé)，其中第一項(xiàng)職責(zé)是指導(dǎo)和推進(jìn)青少年體育工作，擬定青少年體育工作的有關(guān)政策、規(guī)章、制度和發(fā)展規(guī)劃草案。2011年，令人關(guān)注的《青少年體育十二五規(guī)劃》頒發(fā)?；诖?，本研究就我國(guó)以往青少年體育政策做一梳理、分析，進(jìn)而為未來(lái)發(fā)展提供一些預(yù)想或設(shè)想，以期為體育行政部門(mén)的政策制定提供一些參考。出于研究需要，本研究采用的政策定義是:國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱(chēng)。［1］

1 我國(guó)青少年體育政策演進(jìn)

1.1 動(dòng)員、恢復(fù)階段(1949-1964) 建國(guó)伊始，百?gòu)U待興。但是，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)青少年體育工作卻給予高度重視。1950年毛澤東提出學(xué)校要注意“健康第一，學(xué)習(xí)第二”。1952年，毛主席為新中國(guó)體育工作題寫(xiě)了“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”12個(gè)大字。1953年，毛主席在接見(jiàn)中國(guó)新民主主義青年團(tuán)第二次代表大會(huì)主席團(tuán)時(shí)，號(hào)召全國(guó)青年做到“身體好、學(xué)習(xí)好、工作好”。1954年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家體委主任賀龍所作的《在總路線的照耀下，為開(kāi)展全中國(guó)的體育運(yùn)動(dòng)而奮斗》的報(bào)告中提到:建議青年團(tuán)積極倡導(dǎo)體育運(yùn)動(dòng)。［2］上述是方針類(lèi)政策，體現(xiàn)的是一種指導(dǎo)思想，某種意義上講是一種“元政策”。多位黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)談話、講話，或是他們?cè)谟嘘P(guān)文件的指示中涉及到青少年體育工作的意見(jiàn)、建議?？傮w來(lái)講，這些談話或講話、批示性的東西都比較抽象、原則，大多是一些宏觀要求、一種指導(dǎo)性的東西，體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人思想，而不是經(jīng)過(guò)民主程序形成的規(guī)范的政策。但是，它們往往成為制訂具體政策的理論依據(jù)，在實(shí)踐中逐漸化為具體的政策。直到1959年，周恩來(lái)總理向二屆人大所作的《政府工作報(bào)告》明確、完整地提出了新中國(guó)的體育基本方針，形成了“為勞動(dòng)生產(chǎn)和國(guó)防建設(shè)服務(wù)”，以“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”為基本任務(wù)，以“普及與提高相結(jié)合”基本方針的體育發(fā)展思路。

圍繞著上述方針類(lèi)政策，中央各部門(mén)相繼出臺(tái)的具體政策包括:中央體委、高等教育部、教育部等部委下發(fā)了《關(guān)于在中等以上學(xué)校中開(kāi)展群眾性體育運(yùn)動(dòng)的聯(lián)合指示》(1954)、共青團(tuán)中央《關(guān)于更廣泛地組織青少年參加體育運(yùn)動(dòng)的指示》(1959)。再比如《關(guān)于開(kāi)展游泳活動(dòng)的聯(lián)合通知》(1960)是在毛主席“橫渡長(zhǎng)江”后下發(fā)的，旨在借勢(shì)推動(dòng)群眾性體育活動(dòng)。政策措施主要包括建章立制和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)兩個(gè)方面。建章立制體現(xiàn)為建立新的學(xué)校體育管理體制，比如勞衛(wèi)制的確立;后一方面表現(xiàn)為教育行政管理部門(mén)建立體育處，主管全國(guó)學(xué)校體育衛(wèi)生工作。

這一時(shí)期的青少年體育政策具有如下特征:(1)方針類(lèi)政策逐漸走過(guò)了一條個(gè)人思想——集體智慧之路。(2)全面化，從政策內(nèi)容看，這一個(gè)時(shí)期的政策包括青少年體育發(fā)展中的學(xué)校體育、競(jìng)技體育、群眾體育、健康狀況及軍事體育等多個(gè)方面;從縱向看，包括大中小學(xué)各級(jí)學(xué)校。(3)各項(xiàng)政策發(fā)展較為均衡。

1.2 曲折發(fā)展階段(1965-1977) 這個(gè)時(shí)間段包含了眾所周知的“文革十年”。在這個(gè)階段里，我國(guó)青少年體育政策發(fā)展幾乎進(jìn)入了一個(gè)停滯期。從我國(guó)體育發(fā)展史角度看，青少年體育遭到嚴(yán)重破壞，各級(jí)學(xué)校教學(xué)秩序蕩然無(wú)存。雖然各級(jí)各類(lèi)學(xué)校都設(shè)置了體育課，但都更名為“軍體課”，這種影響沿傳至文革結(jié)束后的一段時(shí)間。這種情況的形成既有國(guó)內(nèi)因素，也有一些外因，比如1969年中蘇發(fā)生邊界沖突后，國(guó)內(nèi)處于緊張的“備戰(zhàn)”狀態(tài)，軍事體育成為各級(jí)學(xué)校的主要學(xué)習(xí)內(nèi)容。查詢(xún)《體育運(yùn)動(dòng)文件選編》(1949-1981)可以發(fā)現(xiàn)一些端倪:難覓好的青少年體育政策，因?yàn)檫@一段記載幾乎是空白。文革期間可以查到的政策主要為由國(guó)家體委、國(guó)務(wù)院科教組發(fā)布的《1972年全國(guó)青少年業(yè)余體育學(xué)校工作座談會(huì)紀(jì)要》和《關(guān)于在全國(guó)小學(xué)中推行第五套兒童廣播體操的通知》(1973)，其中第一個(gè)政策文件中提出了開(kāi)展業(yè)余訓(xùn)練應(yīng)該“從兒童抓起”的思想。［3］這可以算作這一困難時(shí)期的一個(gè)亮點(diǎn)。文革結(jié)束后，教育部、國(guó)家體委、衛(wèi)生部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校體育、衛(wèi)生工作的通知》(1978)，該通知指出:高校要按教學(xué)計(jì)劃的安排上好體育課，恢復(fù)或重訂被破壞的學(xué)校體育、衛(wèi)生規(guī)章制度。

這一時(shí)期青少年體育政策特征表現(xiàn)為:政治色彩濃厚，國(guó)防體育突出。

1.3 多元發(fā)展之間的調(diào)適階段(1978-1994) 這一階段的時(shí)間橫貫了80年代。20世紀(jì)80年代是我國(guó)競(jìng)技體育騰飛的一個(gè)重要時(shí)期。伴隨著“體育熱”，青少年體育業(yè)出現(xiàn)了新氣象。相關(guān)政策又重新集中在了學(xué)校體育、社會(huì)體育、競(jìng)技體育、衛(wèi)生健康等方面(這一時(shí)期少了軍事體育的蹤影)。但是，由于總的體育思想不斷變化，導(dǎo)致青少年體育發(fā)展難以適從，這一階段中學(xué)體育思想倡導(dǎo)的是“增強(qiáng)體質(zhì)為主”，而總的體育思想則先后表現(xiàn)為“優(yōu)先發(fā)展競(jìng)技體育”、“奧運(yùn)戰(zhàn)略”以及“各類(lèi)體育協(xié)調(diào)發(fā)展”，這些無(wú)疑對(duì)從屬的青少年體育政策產(chǎn)生了影響。從形式上看，主要體現(xiàn)為中央各部門(mén)出臺(tái)的具體政策，比如學(xué)校體育方面的政策:1979年頒布了《中小學(xué)體育工作暫行規(guī)定(試行草案)》、《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定(試行草案)》;80年代，國(guó)家體委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》。社會(huì)體育方面的政策:建國(guó)伊始，國(guó)家體委、教育部、衛(wèi)生部等部委就開(kāi)始聯(lián)合下發(fā)通知，在學(xué)校中推行廣播操，這樣的政策文件達(dá)6個(gè)之多，時(shí)間跨度到80年代后期。競(jìng)技體育的政策較多，涉及項(xiàng)目較多。從20世紀(jì)50年代末期開(kāi)始，到80年代初，共青團(tuán)中央、教育部、國(guó)家體委或單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布了一系列通知，確立了學(xué)生體育運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽制度，號(hào)召在青少年中廣泛開(kāi)展乒乓球、田徑運(yùn)動(dòng)、足球、游泳等競(jìng)賽活動(dòng)。具體而言，包括國(guó)家體委發(fā)布的《全國(guó)學(xué)生體育運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽制度》(1979)，該競(jìng)賽制度適用大中小學(xué)生，明確在安排學(xué)生競(jìng)賽時(shí)，應(yīng)該貫徹業(yè)余、多樣、小型、就近的原則;(4)共青團(tuán)中央《關(guān)于在青少年中廣泛組織乒乓球競(jìng)賽活動(dòng)的通知》(1959)、共青團(tuán)中央、教育部、國(guó)家體委《關(guān)于舉辦1980年全國(guó)市、縣小學(xué)基層代表隊(duì)小足球比賽的聯(lián)合通知》(1980)，這期間，國(guó)家體委、教育部、共青團(tuán)中央等部委還聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展層層破紀(jì)錄活動(dòng)的通知》，其中各級(jí)各類(lèi)學(xué)校是重點(diǎn)參加單位。1983年，國(guó)家體委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展業(yè)余訓(xùn)練的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)指出:業(yè)余訓(xùn)練工作的主要對(duì)象是少年兒童、基礎(chǔ)在中小學(xué)。(5)1986年，國(guó)家體委下發(fā)了《關(guān)于加速培養(yǎng)高水平后備人才的指示》。針對(duì)此，相關(guān)研究認(rèn)為:體育發(fā)展重點(diǎn)由學(xué)校體育轉(zhuǎn)向競(jìng)技體育，學(xué)校體育也向競(jìng)技化方向發(fā)展。(6)當(dāng)然，除了上述主要政策，這一階段還有一些其它政策，范圍有所擴(kuò)大。如國(guó)家體委發(fā)布的《關(guān)于體育部門(mén)所屬體育場(chǎng)、館向兒童、少年開(kāi)放的通知》(1984)等。上述政策主旨是恢復(fù)各項(xiàng)被破壞的規(guī)章制度以及建立新的制度。

這一階段青少年體育政策的特征表現(xiàn)為青少年體育政策指導(dǎo)思想之間的博弈。在整個(gè)80年代以及90年代初期，實(shí)際上是競(jìng)技體育和體質(zhì)健康政策之間的博弈，在這一時(shí)段里，我們常常看到“體育教材競(jìng)技化”的內(nèi)容，說(shuō)明競(jìng)技體育占了上風(fēng)。實(shí)際上圍繞著這兩條主線，學(xué)校體育先后出現(xiàn)了多種指導(dǎo)思想，正是這種博弈為日后找尋到真正的有利于青少年體育發(fā)展的指導(dǎo)思想奠定了基礎(chǔ)。

1.4 制度化階段(1995-2011)20世紀(jì)末期和21世紀(jì)初期明確了“健康第一”的指導(dǎo)思想，真正使青少年體育政策內(nèi)涵回到了本原。正是在明確了青少年體育政策指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，開(kāi)始了制度化建設(shè)。所謂制度化，可以從多個(gè)角度進(jìn)行解讀:一方面，隨著90年代初期頒布的《學(xué)校體育工作條例》、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》，1995年《體育法》正式頒布實(shí)施，它具有里程碑意義。其第五條規(guī)定:國(guó)家對(duì)青年、少年、兒童的體育活動(dòng)給予特別保障，增進(jìn)青年、少年、兒童的身心健康。另外，第三章學(xué)校體育的內(nèi)容都可以看作是青少年體育方面的具體規(guī)定。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全民健身計(jì)劃綱要》，該綱要明確以全國(guó)人民為實(shí)施對(duì)象，以青少年和兒童為重點(diǎn)。圍繞著《體育法》有關(guān)青少年體育的內(nèi)容，相關(guān)配套立法不斷出臺(tái)，如2002年國(guó)家體育總局發(fā)布的《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施辦法、2009年10月1日施行的《全民健身?xiàng)l例》也有關(guān)于青少年體育的內(nèi)容，如條例規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)保證學(xué)生在校期間每天參加1小時(shí)的體育活動(dòng)，學(xué)校每學(xué)年至少舉辦一次全校性的運(yùn)動(dòng)會(huì)，有條件的，還可以有計(jì)劃地組織學(xué)生參加遠(yuǎn)足、野營(yíng)、體育夏(冬)令營(yíng)等活動(dòng)。這類(lèi)政策最大的特點(diǎn)就是有國(guó)家強(qiáng)制力的保障執(zhí)行。另一方面，制度化還可以理解為標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序及較強(qiáng)的普遍性、針對(duì)性等。經(jīng)歷了2005年全國(guó)學(xué)生體質(zhì)調(diào)研，面對(duì)多年來(lái)學(xué)生體質(zhì)持續(xù)下滑的局面，2007年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》，同年由教育部、國(guó)家體育總局、共青團(tuán)中央在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)了“全國(guó)億萬(wàn)學(xué)生陽(yáng)光體育運(yùn)動(dòng)”。政策措施包括:對(duì)一些制度的貫徹和執(zhí)行，比如施行《體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)》和《學(xué)生體育健康標(biāo)準(zhǔn)》等。

這一階段青少年體育政策的特征主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是逐步實(shí)現(xiàn)了短期效應(yīng)向長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變。短期效應(yīng)具有轟動(dòng)性、時(shí)效性，有明顯的功利色彩。這樣的政策早期較為多見(jiàn)，典型政策包括開(kāi)展田徑運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽、游泳，乒乓球和足球比賽的通知，具體如《共青團(tuán)中央關(guān)于在青少年中廣泛組織乒乓球競(jìng)賽活動(dòng)的通知》(1959)，政策也有自己的結(jié)構(gòu)，它的三要素為政策方向、政策目標(biāo)和政策措施。方針類(lèi)政策只具方向性，主要調(diào)整人們的思想，難以調(diào)節(jié)人們的行為。［7］從要素角度看，青少年體育政策走過(guò)了一條只具方向性要素的方針類(lèi)政策到涵蓋全部要素的政策之路。二是在政策制定過(guò)程中開(kāi)始從服從向參與轉(zhuǎn)變。很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)政策制定主要采用的自上而下的模式，難以擺脫“重服從、輕參與”的現(xiàn)實(shí)。進(jìn)入制度化階段，青少年體育政策制定的參與者也開(kāi)始多元化，最明顯的例子:青少年作為重點(diǎn)實(shí)施對(duì)象的《全民健身?xiàng)l例》，它的出臺(tái)經(jīng)歷了網(wǎng)上參與論證、提建議的程序。同樣，2011年頒發(fā)的《青少年體育十二五規(guī)劃》如果沒(méi)有多方參與、廣泛調(diào)研，很難概括總結(jié)出“十一五”期間青少年體育工作取得的成績(jī)與問(wèn)題，從而客觀的對(duì)未來(lái)發(fā)展提出新時(shí)期青少年體育工作的目標(biāo)與任務(wù)。從整個(gè)發(fā)展歷程看，人們對(duì)于青少年體育政策的態(tài)度已經(jīng)不僅僅是“服從”了，開(kāi)始向“參與”過(guò)程轉(zhuǎn)變，由此，針對(duì)性和時(shí)效性更強(qiáng)。

2 我國(guó)青少年體育政策發(fā)展中暴露的問(wèn)題

2.1 問(wèn)題之一——青少年體質(zhì)持續(xù)下滑 青少年體質(zhì)下滑是一個(gè)由來(lái)已久的問(wèn)題，2010年最新的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，下滑趨勢(shì)基本得到遏制。雖然如此，情況也不容樂(lè)觀。對(duì)于這個(gè)實(shí)踐中的問(wèn)題，比較典型的研究統(tǒng)計(jì)了從1979——2008年與青少年體質(zhì)直接相關(guān)的政策法規(guī)，總件數(shù)為41件，每年平均1.4件，認(rèn)為政府層面對(duì)于青少年體質(zhì)非常重視。進(jìn)而提出，我國(guó)青少年體質(zhì)連續(xù)多年下滑的態(tài)勢(shì)得不到遏制，首先應(yīng)該反思執(zhí)行環(huán)節(jié)。［8］其他一些學(xué)者也給出了類(lèi)似觀點(diǎn)。本研究在贊同這個(gè)緣由的基礎(chǔ)上，想從制定環(huán)節(jié)上做進(jìn)一步進(jìn)行探討。政策制定模式可以分為兩種:漸進(jìn)模式和替代的激進(jìn)模式。所謂漸進(jìn)模式，就是在政策演進(jìn)過(guò)程中，前后相繼的政策變化不大，新政策出臺(tái)后容易被接受，運(yùn)行的成本和阻力較低。缺陷在于:這種模式出來(lái)的新政策總是回避一些關(guān)鍵性問(wèn)題，某種意義上是對(duì)前政策的修補(bǔ)。采用激進(jìn)模式制定出來(lái)的政策具有顛覆意義，盡管運(yùn)行成本較高，一旦成功將具有漸進(jìn)模式無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。從歷時(shí)性角度看，政策演進(jìn)的軌跡總是垂青成本最低的路徑。但是，成本低并不意味著最優(yōu)。本研究想借助這樣的觀點(diǎn):在兩種政策制定模式下出臺(tái)的政策與前期政策相比的進(jìn)步性指標(biāo)應(yīng)該關(guān)注政策內(nèi)容是否具有不可通約性。［9］不可通約性由庫(kù)恩提出，具體到本研究，如果前后相繼的青少年體質(zhì)健康政策之間的差異是顯著的，那么它們就不可通約，新政策將帶來(lái)革命性的后果。如果差異不大或者說(shuō)后者是對(duì)前者的修補(bǔ)，那么它們就是通約的，新政策不會(huì)帶來(lái)顯著變化。認(rèn)真分析青少年體質(zhì)健康政策會(huì)發(fā)現(xiàn)，一些前后相繼的政策變化不是很大，屬于漸進(jìn)模式(比如后繼政策只是更細(xì)化)，也就是說(shuō)它們之間是通約的，所以結(jié)果可想而知。要想改變這種狀況，應(yīng)該考慮激進(jìn)模式。一些設(shè)想值得我們考慮，比如出臺(tái)高中體育加試政策。［10］

2.2 問(wèn)題之二——管理體制不暢 很多青少年體育政策是由兩個(gè)或多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的，比如《教育部、國(guó)家體委、衛(wèi)生部關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校體育、衛(wèi)生工作的通知》，或者一個(gè)政策中出現(xiàn)多個(gè)部門(mén)共同管理同一個(gè)青少年體育事務(wù)的情況，比如校園足球的開(kāi)展政策關(guān)涉到教育部門(mén)和體育部門(mén)。實(shí)際上這些政策體現(xiàn)的是一種多頭管理現(xiàn)象。多頭管理容易導(dǎo)致管理不暢，權(quán)責(zé)不明的情況發(fā)生，有利益都搶?zhuān)瑹o(wú)利益相互推諉，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。很多關(guān)于校園足球的研究都認(rèn)為管理體制不暢是制約校園足球發(fā)展的一個(gè)重要原因。青少年體育是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，內(nèi)涵越來(lái)越豐富，單純靠一個(gè)部門(mén)管理可能難以完成，需要多部門(mén)的協(xié)同合作。多頭管理確實(shí)存在一定弊端，但是不能借此對(duì)其進(jìn)行妖魔化，企圖逃避各自部門(mén)的責(zé)任。為此，在政策制定過(guò)程中應(yīng)該預(yù)先進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，明確權(quán)責(zé)或者建立協(xié)調(diào)辦公制度等。

2.3 問(wèn)題之三——青少年體育政策執(zhí)行力不強(qiáng) 對(duì)青少年體育政策執(zhí)行力的分析較多，主要體現(xiàn)在學(xué)校體育政策執(zhí)行力方面，既有實(shí)證分析，又有理論探討。一般得出的結(jié)論是政策執(zhí)行力有待提高。影響政策執(zhí)行力的因素很多，比如政策執(zhí)行主體的研究。本研究認(rèn)為，青少年體育政策執(zhí)行力不強(qiáng)與制度建設(shè)有密切關(guān)系，制度可以分為正式制度和非正式制度。首先是正式制度——體育法制建設(shè)，青少年體育政策的執(zhí)行需要先進(jìn)、完善的法律法規(guī)的保障?，F(xiàn)實(shí)情況是:《學(xué)校體育工作條例》和《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》都頒布于20世紀(jì)90年代，《體育法》稍后于上述兩個(gè)行政法規(guī)，時(shí)過(guò)境遷，這些法律法規(guī)的內(nèi)容已難以滿足現(xiàn)今青少年體育發(fā)展的需要。所以，修訂這些體育法律法規(guī)迫在眉睫。相關(guān)研究認(rèn)為，體育法關(guān)于學(xué)校體育內(nèi)容的修改應(yīng)該明確學(xué)生的體育權(quán)利、明確貫徹實(shí)施《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》制度、明確教育和體育行政部門(mén)的法律行為和法律責(zé)任等等。［11］作為非正式制度，主要表現(xiàn)為價(jià)值觀念、倫理道德、習(xí)俗等。有利于正式制度的非正式制度可以稱(chēng)為良性的，它可以降低實(shí)施成本。反之，與正式制度相悖，對(duì)青少年體育政策的執(zhí)行將產(chǎn)生不利影響。所謂“上有政策，下有對(duì)策”就是說(shuō)的這種情況，它往往架空正式制度，使其流于形式。所以，應(yīng)該不斷加強(qiáng)人們對(duì)青少年體育的正確認(rèn)識(shí)和教育。

2.4 問(wèn)題之四——公平性有待提高 我國(guó)歷來(lái)存在著導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異的制度障礙。從經(jīng)濟(jì)角度看，物質(zhì)保障缺位導(dǎo)致青少年體育政策在農(nóng)村難以執(zhí)行，一項(xiàng)來(lái)自貧困地區(qū)158所農(nóng)村中學(xué)的場(chǎng)地器材情況調(diào)查表明:擁有250米以下田徑場(chǎng)的學(xué)校占50% ，95.6%的學(xué)校無(wú)室內(nèi)體育場(chǎng)以及相應(yīng)的體育器材設(shè)備。又有一項(xiàng)對(duì)135所貧困地區(qū)農(nóng)村小學(xué)的調(diào)查表明，有33%的小學(xué)沒(méi)有開(kāi)設(shè)體育課，未開(kāi)設(shè)體育課的學(xué)校中，有35%的學(xué)校因沒(méi)有場(chǎng)地器材無(wú)法開(kāi)設(shè)體育課。［12］在這些地區(qū)，青少年體育政策多為“概念化”狀態(tài)，難以真正落實(shí)到實(shí)處，盡管實(shí)施了許多扶貧工程，但是，實(shí)際情況仍然未有多大改善。所以，應(yīng)該有或者進(jìn)一步加大相關(guān)政策傾斜、落實(shí)的力度，利用政策的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)，打破制度障礙，讓農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的青少年體育得到長(zhǎng)足發(fā)展，彰顯公平。

3 對(duì)我國(guó)青少年體育政策未來(lái)發(fā)展的思考

3.1 宏觀層面上從青少年政策視角理解青少年體育政策 我國(guó)青少年政策一般包括:青少年基本權(quán)益的法律保護(hù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、居住、健康衛(wèi)生、社會(huì)保障、福利服務(wù)等方面，也有研究談到了閑暇時(shí)間的文化生活方面以及預(yù)防青少年違法犯罪與教育方面。而《到2000年及其后世界青年行動(dòng)綱領(lǐng)》作為聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)實(shí)施的一套青年政策基本準(zhǔn)則，提出了國(guó)家青年政策的十個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，除了與我國(guó)政策領(lǐng)域相同的以外，還包括濫用毒品、青年參與(相關(guān)決策)等方面。統(tǒng)而觀之，認(rèn)真分析這些政策領(lǐng)域，可以發(fā)現(xiàn)，青少年體育政策與其中的絕大部分能夠發(fā)生密切聯(lián)系，因此，未來(lái)我國(guó)青少年體育政策的制定不應(yīng)該過(guò)于受到局限，而是應(yīng)該從青少年政策的宏觀層面出發(fā)，進(jìn)一步擴(kuò)展青少年體育運(yùn)動(dòng)的功效，提升青少年體育政策的功能。比如意大利政府十分重視體育在塑造健康生活中的作用，為此非常注意與各級(jí)學(xué)校的協(xié)調(diào)與合作，力爭(zhēng)通過(guò)體育運(yùn)動(dòng)的普及促使學(xué)生遠(yuǎn)離電視。再以預(yù)防青少年違法犯罪與教育為例，俄羅斯現(xiàn)任總理普京在2009年政府工作報(bào)告中提到:大力開(kāi)展群眾體育活動(dòng)成功地降低了該國(guó)青少年的犯罪率，青少年酗酒和吸煙的人數(shù)也有明顯減少。

早在1953年，毛澤東在一次談話中提到:14歲到25歲的青年們，要學(xué)習(xí)、要工作，但青年時(shí)期是長(zhǎng)身體的時(shí)期，如果對(duì)青年長(zhǎng)身體不重視，那很危險(xiǎn)。青年人就是要多玩一點(diǎn)，要多娛樂(lè)一點(diǎn)，要跳跳蹦蹦。不然，他們就不高興。這個(gè)半個(gè)世紀(jì)之前的談話與《到2000年及其后世界青年行動(dòng)綱領(lǐng)》的總精神很相似，即關(guān)心青少年的發(fā)展、參與，從世界歷史的過(guò)程與青少年的立場(chǎng)出發(fā)考慮有關(guān)青少年工作的問(wèn)題。由此，它們依然、應(yīng)該是未來(lái)我國(guó)青少年體育政策制定的依據(jù)。

3.2 微觀層面上積極借鑒國(guó)外先進(jìn)理念 積極借鑒國(guó)外先進(jìn)做法。如2010年，英國(guó)政府又宣布將在全國(guó)的中學(xué)和大學(xué)中新建3 000個(gè)“改變生活”課后俱樂(lè)部，為此將投入600萬(wàn)英鎊的政府資金及彩票收入。再如美國(guó)Batters up USA組織成立的目的就是幫助美國(guó)青少年參與體育活動(dòng)，迄今為止，該組織已經(jīng)連續(xù)4年贊助支持美國(guó)青少年兒童參與棒球運(yùn)動(dòng)。

美國(guó)《青少年體育國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》由美國(guó)青少年體育聯(lián)合會(huì)制定，1987年第一次發(fā)布，2008年進(jìn)行了修訂。該標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，成為了眾多體育從業(yè)者設(shè)定青少年運(yùn)動(dòng)計(jì)劃、組織青少年體育活動(dòng)的執(zhí)行參考準(zhǔn)則，并幫助父母安排、督促孩子的鍛煉情況。

綜觀美國(guó)《青少年體育國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》可以看出，作為該國(guó)青少年運(yùn)動(dòng)的國(guó)家政策，發(fā)展目標(biāo)全面、明確，特別賦予了一種人文關(guān)懷;政策制定符合青少年自身發(fā)展規(guī)律，如針對(duì)6歲以下兒童的發(fā)展型項(xiàng)目，不強(qiáng)調(diào)得分與排名，允許教練在場(chǎng)上進(jìn)行指導(dǎo);政策實(shí)施主體的任務(wù)、責(zé)任具體、一目了然，易于操作實(shí)施。

3.3 操作層面上運(yùn)用多種手段積極干預(yù) 政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，通過(guò)各種措施和手段作用于政策對(duì)象，使政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動(dòng)過(guò)程。［13］《青少年十二五規(guī)劃》為未來(lái)青少年體育發(fā)展設(shè)定了諸多細(xì)化政策，如將青少年體育列入地方公共財(cái)政支出范疇，保障經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng);建立專(zhuān)項(xiàng)資助和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度?！岸嗄陙?lái)我國(guó)青少年身體素質(zhì)下滑的情況得到遏制”的情況表明:只要想方設(shè)法加大相關(guān)政策的執(zhí)行與落實(shí)，政策績(jī)效就會(huì)顯現(xiàn)。調(diào)查顯示，2007年青少年身體素質(zhì)指標(biāo)跌入了最低谷，為了落實(shí)中央7號(hào)文件，提高學(xué)生身體素質(zhì)，各地政府和教育部門(mén)采取了一系列措施，如青島市對(duì)改行從事其他教學(xué)工作的體育教師進(jìn)行了“改行歸隊(duì)”的梳理，讓他們重新回到原來(lái)的崗位或兼職任教。

4 結(jié)語(yǔ)

多年實(shí)踐表明，我國(guó)青少年體育取得了巨大成就，但是也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，其原因與政策強(qiáng)制力保障不夠以及執(zhí)行不力有密切關(guān)系。未來(lái)我國(guó)青少年體育政策的發(fā)展應(yīng)該積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為了保證政策的貫徹執(zhí)行，應(yīng)該尋求多方合作，提供堅(jiān)強(qiáng)的物質(zhì)保障，同時(shí)，政策制定要因人而異，確實(shí)體現(xiàn)青少年身心特點(diǎn)，認(rèn)真考慮青少年的需求和權(quán)利。最后，應(yīng)該加強(qiáng)政策的落實(shí)情況，進(jìn)一步挖掘青少年體育運(yùn)動(dòng)的功能，使之為整個(gè)青少年工作服務(wù)，特別在青少年體育政策上應(yīng)該得到充分體現(xiàn)。

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