(中國長安汽車集團(tuán)股份有限公司審計部北京100089)
2010年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》(以下簡稱意見)中指出,“三重一大”指重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作。
目前,尚未針對“三重一大”事項形成固化的監(jiān)督方式。意見規(guī)定,“三重一大”決策制度的執(zhí)行情況,應(yīng)作為巡視、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點事項。可見,任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是“三重一大”決策制度執(zhí)行情況的監(jiān)督方式。2011年8月中國內(nèi)審協(xié)會發(fā)布 《內(nèi)部審計實務(wù)指南第5號——企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指南》(以下簡稱內(nèi)部審計實務(wù)指南),明確規(guī)定了審查企業(yè)內(nèi)管干部任職期間“三重一大”決策規(guī)則和程序是否建立、健全,從而將其正式納入任期審計范疇。
在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實踐中,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計基本沿用接受委托、下發(fā)通知書、資料準(zhǔn)備、現(xiàn)場審計、出具審計報告及審計意見書等工作流程。一方面,為被審計單位提供了應(yīng)對審計的準(zhǔn)備時間,加大審計風(fēng)險;另一方面,審計內(nèi)容中除了對經(jīng)營績效指標(biāo)完成情況可以進(jìn)行逐年跟蹤評價外,其他內(nèi)容基本以任期末時點為基礎(chǔ)進(jìn)行評價。尤其是對定性化指標(biāo),例如經(jīng)營決策、重要人事任免情況、重大項目安排等缺乏跟蹤評價環(huán)節(jié),使評價的客觀性和準(zhǔn)確性有所降低。此外,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計若無法隨制度和環(huán)境的變化而有所發(fā)展、突破,將使審計成果的價值受到負(fù)面影響。例如根據(jù)環(huán)境變化和戰(zhàn)略規(guī)劃,領(lǐng)導(dǎo)干部需更加關(guān)注長遠(yuǎn)發(fā)展和決策,但限于定性審計評價標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)和單一,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可能由于缺乏客觀、可行的評價體系和操作模式而避重就輕,在加大審計風(fēng)險的同時,使審計成果無法滿足委托方的需要,使用價值也相應(yīng)較低。將“三重一大”內(nèi)容列入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,并將歷次“三重一大”的審計監(jiān)督結(jié)果作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計跟蹤評價的依據(jù),將使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容更加豐富、完善,同時能夠引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部注重風(fēng)險效益和長遠(yuǎn)發(fā)展,避免短視行為。
一方面,缺乏有效的評價體系制約著對“三重一大”的審計監(jiān)督。由于“三重一大”主要為定性化內(nèi)容,現(xiàn)有評價體系的不足將直接制約對“三重一大”的審計監(jiān)督,由于定性化指標(biāo)尚未構(gòu)成完善的評價體系,往往較為主觀,影響了審計結(jié)果的公正性。另一方面,尚未規(guī)定對“三重一大”開展監(jiān)督的具體操作方式。雖然意見規(guī)定了五點審計應(yīng)關(guān)注的內(nèi)容,內(nèi)部審計實務(wù)指南也對重大經(jīng)濟(jì)決策的制定和執(zhí)行提出了三類評價標(biāo)準(zhǔn),但定性評價的方式仍較為主觀,不能涵蓋“三重一大”的全部內(nèi)容,難免使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中開展的“三重一大”審計流于形式。
結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作實務(wù)以及對“三重一大”的專項檢查,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面著手推進(jìn)對“三重一大”事項的審計監(jiān)督。內(nèi)部審計實務(wù)指南規(guī)定,企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計包括離任審計、任中審計和專項經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。由于專項經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計屬于當(dāng)企業(yè)面臨具體情況時自行確定的審計項目,因此本文僅就任中審計和離任審計展開探討。
與任期審計自身存在的不足類似,如果只在離任審計中對“三重一大”進(jìn)行審計監(jiān)督,難免使其成為事后監(jiān)督而降低監(jiān)督的實效。在現(xiàn)實工作中,領(lǐng)導(dǎo)每屆任期一般為三年,如果每屆任期均全面開展任中、離任兩次審計,又存在成本和效益問題。因此,可以考慮在任中審計中將對“三重一大”事項進(jìn)行審計評價并防范風(fēng)險作為重點,而在離任審計中進(jìn)一步進(jìn)行復(fù)查和確認(rèn),從而實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部工作重心的全過程動態(tài)監(jiān)督。重點強(qiáng)調(diào)對“三重一大”的審計監(jiān)督,將使任中審計有的放矢,而針對“三重一大”開展的審計項目也可視為對領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)層自身進(jìn)行的一項任中審計內(nèi)容,從而使較少開展的任中審計借助“三重一大”審計監(jiān)督的平臺而逐漸成為常態(tài),也促進(jìn)“三重一大”審計監(jiān)督機(jī)制的完善,二者相得益彰,將使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)揮更大的價值。
強(qiáng)調(diào)對各單位“三重一大”具體實施辦法的審查和考核給以重視,是有效開展“三重一大”審計監(jiān)督的前提條件。意見明確規(guī)定,國有企業(yè)應(yīng)依據(jù)本意見制定具體的實施辦法,報履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。具體實施辦法必須科學(xué)、合理、切實可行,需包含有效、詳細(xì)的評價體系和獎懲考核規(guī)定。例如“三重一大”事項的界定應(yīng)盡可能包括量化標(biāo)準(zhǔn)、備案登記制度、嚴(yán)密的決策程序和審批制度以及對決策程序、決策過程和決策效果分類評價的標(biāo)準(zhǔn)和檢查監(jiān)督細(xì)則等,為有效執(zhí)行下一步工作奠定基礎(chǔ)。
依據(jù)意見和內(nèi)部審計實務(wù)指南相關(guān)制度指導(dǎo),參照各單位制定的具體實施辦法,制定審計計劃并開展對“三重一大”的審計監(jiān)督。第一步,如果各單位制定的“三重一大”具體實施辦法不符合要求,則審計組必須從嚴(yán)、從重開展審計并進(jìn)行認(rèn)定,同時將具體實施辦法本身作為問題提出整改建議。第二步,收集并審核被審計單位的“三重一大”事項的詳細(xì)資料,合理選定審計樣本,對相關(guān)決策程序、決策過程和決策效果進(jìn)行全面審核、測試以及分類評價。對存在重大問題的事項應(yīng)進(jìn)一步開展審計程序,拓展審計范圍、加大審計力度,發(fā)現(xiàn)問題的根源,防微杜漸。第三步,根據(jù)審計結(jié)果,對現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)層在重大決策和經(jīng)營管理中存在的問題和風(fēng)險進(jìn)行提示并提出整改建議,促進(jìn)公司的健康發(fā)展。第四步,建立持續(xù)跟蹤機(jī)制,督促領(lǐng)導(dǎo)層完成整改,并建立整改檔案備查制度,確保審計成果價值的實現(xiàn)。
離任審計是對被審計對象在任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面審計,落腳點不應(yīng)僅局限于“三重一大”審計,但是基于任中審計的結(jié)果,離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也應(yīng)將任中審計結(jié)果及其后續(xù)整改情況作為審計內(nèi)容之一,通過復(fù)查確認(rèn)程序,最終形成領(lǐng)導(dǎo)干部人事任免的重要依據(jù)。這種做法有助于使審計監(jiān)督的效用前移,在任期過程中糾正錯誤、防范風(fēng)險,為各級領(lǐng)導(dǎo)干部提供了客觀、公正、積極的檔案材料和參考依據(jù)。既有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部管理水平和決策能力的提升,也有利于組織對領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)和選拔,真正達(dá)到切實加強(qiáng)國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè),進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè),規(guī)范決策行為,提高決策水平,防范決策風(fēng)險,保證國有企業(yè)科學(xué)發(fā)展的目的。