試論國庫集中支付制度運行中存在的問題及其優(yōu)化對策

（黃岡師范學院財務(wù)處 湖北黃岡438000）

國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，是我國財政改革的重要內(nèi)容，又稱國庫單一賬戶制度，就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫單一賬戶集中支付，對財政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付直至收款人賬戶實行財政直接監(jiān)督控制全過程的財政國庫支付管理制度。實行國庫集中支付制度不僅是西方發(fā)達國家長期公共財政管理實踐證明了的行之有效的財政管理方式，也是解決我國現(xiàn)行支出管理制度中問題的一項重要措施。國庫集中支付以提高財政資金使用效益為目的，以計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，改變原來的財政資金層層支付程序，由國庫集中支付機構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫集中支付專戶，將所有財政資金存入國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務(wù)款項時提出申請，經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后，將資金集中支付專戶撥付給收款人。財政資金撥付的方式有財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。那么這一制度的具體執(zhí)行，對于提高財政資金的管理效益有何價值意義？其在執(zhí)行過程中存在著哪些主要問題？而這些問題又何以優(yōu)化？

一、執(zhí)行國庫集中支付制度的重要意義

國庫集中支付制度作為我國財政改革的一項重要內(nèi)容，是我國整個財政改革過程中一個制度創(chuàng)新的亮點，其對于我國財政資金科學、有效的管理，意義無疑是極為重大的。

（一）執(zhí)行國庫集中支付制度，有利于加強相關(guān)單位財政資金的規(guī)范管理。實行國庫集中支付制度，將具體實施單位沉淀的財政資金全部集中于國庫，有利于財政部門提高財政調(diào)控能力和資金使用效率。在這一制度下，用款計劃必須接受審核，而如果一項用款計劃沒有預(yù)算指標，這一用款計劃就不可能得到審批。無論是財政授權(quán)支付還是財政直接支付，對沒有計劃的撥款申請、不符合規(guī)定的支付，都能夠在其發(fā)生前得到有效的制止，從而形成對財政資金使用的全程監(jiān)控，也可加強各單位的財務(wù)和資金管理，增加財政資金使用的透明度，避免多重設(shè)置賬戶，減少資金撥付環(huán)節(jié)和資金沉淀，提高資金使用效率。

（二）執(zhí)行國庫集中支付制度，有利于強化財政資金的預(yù)算管理。因為執(zhí)行國庫集中支付制度，預(yù)算單位必須使本單位的預(yù)算更為精細化，科學合理地確定預(yù)算定額，建立起切實可行的指標體系，使所有的財政性資金支付都有預(yù)算明細。預(yù)算單位還必須依據(jù)預(yù)算合理編制用款計劃，而這些用款計劃要具體落實到類、款、項，并且實際支出也必須按照類、款、項進行控制。在這些用款計劃中，類、款、項之間是不能調(diào)劑使用的。因此，可以說，國庫集中支付制度的執(zhí)行，使相關(guān)單位的預(yù)算更具計劃性、規(guī)范性、主動性、嚴肅性。這就從客觀上能夠促進相關(guān)單位預(yù)算管理水平的不斷提高。

（三）執(zhí)行國庫集中支付制度，有利于促進財政資金的風險管理。在分散支付情形下，一些單位與銀行形成借貸關(guān)系，資金的運用缺乏計劃性和科學性，往往極易造成償債資金不足、挪用其他項目資金的情況，影響到這些單位重點建設(shè)項目的立項建設(shè)，甚至會給其帶來諸多的財務(wù)風險，而在國庫集中支付制度下，這些單位的所有經(jīng)濟活動都將被納入計劃管理，專款專用，因此，實行國庫集中支付制度不僅有利于財政部門對資金流向和流動進程進行及時監(jiān)督，而且能夠有效地規(guī)避財務(wù)風險。

（四）執(zhí)行國庫集中支付制度，還有利于加快財政資金的信息化管理。在國庫集中支付制度下，各項資金的支付流程，是以現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)和財政信息管理操作系統(tǒng)為基礎(chǔ)的，沒有現(xiàn)代化的信息管理系統(tǒng)，靠手工操作是無法實現(xiàn)國庫集中支付的，這就必然會推動相關(guān)的財務(wù)管理人員迅速熟悉信息化的工作平臺和復雜的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，不斷提升自身的現(xiàn)代化、信息化管理的職業(yè)素質(zhì)。

二、國庫集中支付制度運行存在的問題

國庫集中支付制度改革是一個復雜的過程，其間暴露出許多與現(xiàn)行支付方式不相協(xié)調(diào)甚至是沖突的地方，構(gòu)成了國庫集中支付制度運行的諸多問題，主要包括：

（一）關(guān)于國庫集中支付制度運行的認知影響。在長期國庫分散支付制度的思維與執(zhí)行慣性下，國庫集中支付從專業(yè)術(shù)語到具體操作，對于領(lǐng)導者、管理者與具體操作者而言，都是相對比較陌生的，而且國庫集中支付較國庫分散支付在實際貫徹時麻煩得多，迄今為止一些相關(guān)的政策文件和具體操作指南也還沒有真正做到成熟和完善，相關(guān)單位沒有真正體會到國庫集中支付的優(yōu)越性，未能充分顯示出其明顯的效益，這就使得部分單位的相關(guān)人員對此項工作產(chǎn)生了認識上的偏差，執(zhí)行的積極性不高，甚至在一定程度上形成了某種心理上的抵觸情緒。

（二）關(guān)于國庫集中支付制度運行的信息影響。國庫集中支付制度是以代理銀行與相關(guān)單位間的信息化操作為基礎(chǔ)平臺的，信息化的引入，增加了新的會計工作內(nèi)容，也需要增加新的內(nèi)部控制措施。然而，如果具體的管理與執(zhí)行人員在操作環(huán)節(jié)上鏈接不順，工作中協(xié)調(diào)與互動不夠的話，就會出現(xiàn)由于信息傳遞不及時，嚴重影響工作效率甚至造成不同程度損失的后果。如，以財政資金的預(yù)算管理為例，一些單位向代理銀行遞交批復計劃很長時間后，不能及時收到銀行的額度到賬通知單，需要預(yù)算單位通知代理銀行才能收到額度到賬通知單，信息傳遞的渠道不暢，由此影響了數(shù)據(jù)傳遞與系統(tǒng)處理工作效果。在歸墊資金時，財政和預(yù)算單位都知道，而代理銀行卻不知，這樣的信息缺陷也必然會導致信息傳遞的不及時，往往會給預(yù)算單位用款造成延誤，使預(yù)算單位蒙受不必要的損失。

（三）關(guān)于國庫集中支付制度運行的技術(shù)影響。在全部資金采用國庫集中支付時，相關(guān)單位的每一個審核崗位，最后一道工序都將涉及到國庫集中支付，然而，由于國庫集中支付采取的是專用設(shè)備和系統(tǒng)，每個單位都指定少數(shù)專人負責其具體操作，其他人員則不具體接觸此項工作，對其操作程序及原理了解甚少，不熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)，這就客觀上形成了國庫集中支付制度運行的技術(shù)影響，也給實施單位財務(wù)管理造成了一定的技術(shù)壓力和諸多操作上的困境。

（四）關(guān)于國庫集中支付制度運行的規(guī)范影響。更多的集中于國庫集中支付制度具體執(zhí)行過程中的違規(guī)操作上。一些省對省級單位國庫集中支付情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)支付不規(guī)范現(xiàn)象比較普遍，有些行為則嚴重違反國庫集中支付制度規(guī)定，實際上已形成國庫集中支付制度運行的嚴重影響，危及到財政資金的規(guī)范安全運行。具體表現(xiàn)在：大量提取現(xiàn)金，超范圍使用現(xiàn)金。在實行公務(wù)卡制度后，現(xiàn)金使用范圍的規(guī)定十分明確，然而有些單位不積極推行和使用公務(wù)卡，仍采取現(xiàn)金報賬，對職工借取現(xiàn)金缺乏有效管理，使現(xiàn)金支出居高不下。單位提取現(xiàn)金的名目繁多，有的以出納的名義通過備用金、差旅費、會議費、辦公費等名目提取現(xiàn)金報賬；有的采取連續(xù)小額多次提現(xiàn)套取資金，并將現(xiàn)金轉(zhuǎn)存單位實有資金賬戶；隨意改變工資賬戶用途，進行不規(guī)范支出；挪用專項經(jīng)費發(fā)放專門獎項和補貼；將預(yù)算資金轉(zhuǎn)入違規(guī)開設(shè)的單位信用卡賬戶辦理日常報銷轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)；將轉(zhuǎn)移支付資金列入省級預(yù)算，不經(jīng)預(yù)算調(diào)整將資金撥付給市縣單位；化整為零、拆分支付、逃避監(jiān)控，將大額資金支付業(yè)務(wù)人為轉(zhuǎn)成小額支付，通過連續(xù)小額轉(zhuǎn)賬或取現(xiàn)方式來達到發(fā)放獎金、歸墊資金等目的；對個人賬戶轉(zhuǎn)賬支付缺乏有效管理，目前預(yù)算單位對個人的賬戶支付缺乏有效控制，大量支出通過對個人賬戶轉(zhuǎn)賬完成，單位大量公務(wù)借款通過對個人轉(zhuǎn)賬辦理比較普遍，財政部門辦理支付審核時難以區(qū)分正常的報銷業(yè)務(wù)與借款業(yè)務(wù)，有些單位通過對職工個人賬戶轉(zhuǎn)賬辦理購物卡、充值卡、發(fā)放補貼等為職工謀取福利；對個人賬戶轉(zhuǎn)賬支付缺乏有效管理；讓市縣單位墊付資金；支付要素填報不規(guī)范，不能準確表達支付事項，有的直接用支出經(jīng)濟分類科目替代支付摘要；有的不理解支出經(jīng)濟分類科目含義，隨意填寫與本單位業(yè)務(wù)不相關(guān)的科目，使得支付要素之間邏輯關(guān)系嚴重不符等；有的不能區(qū)分實撥和轉(zhuǎn)移支出、貨物與服務(wù)支出；有的將人員經(jīng)費作公用經(jīng)費開支、將專項經(jīng)費作為人員經(jīng)費使用，項目經(jīng)費之間互相串用等；不履行政府采購手續(xù)，不嚴格實行采購預(yù)算，通過使用虛假采購函號辦理支付，有的多次使用同一采購函號辦理支付，有的購買政府采購規(guī)定品目，卻不辦理政府采購手續(xù)，等等。

三、國庫集中支付制度運行存在的問題的優(yōu)化

國庫集中支付制度運行存在的各種問題，需要管理部門和相關(guān)單位積極總結(jié)經(jīng)驗，本著務(wù)實、高效、科學的態(tài)度正確對待，并采取相應(yīng)的對策予以逐步的優(yōu)化。

（一）采取各種務(wù)實方式為國庫集中支付工作減負，充分體現(xiàn)其優(yōu)越性，以優(yōu)化相關(guān)人員對此項制度的認知偏差。比如，國庫集中支付系統(tǒng)實現(xiàn)了財政、主管上級、商業(yè)銀行、人民銀行之間的緊密聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)傳遞有了質(zhì)的飛躍，效率較以前有了大幅度的提高，但是，目前該系統(tǒng)仍然存在諸如錄入收款人信息要準確全面，否則不能保證支付順利進行等問題，實際操作中必然會給財會工作人員帶來相當大的工作量，加重他們的思想負擔。而通過大力推行公務(wù)卡結(jié)算，就可以在一定程度上減少國庫集中支付在具體操作層面上的工作負擔與壓力，因為推行公務(wù)卡結(jié)算方式是財政國庫改革管理的重要配套措施之一，它可以避免具體的實施單位頻繁使用國庫集中支付系統(tǒng)支付款項造成的諸多麻煩，減少操作者的工作量，使財務(wù)核算向著更科學便捷的方向發(fā)展，使國庫集中支付制度的優(yōu)越性充分地顯示出來，從而能夠進一步加深執(zhí)行者對其的認肯程度。

（二）做好培訓工作，實行財務(wù)人員輪崗，提升相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與能力，加強相關(guān)部門的溝通，以優(yōu)化國庫集中支付制度執(zhí)行的信息與技術(shù)影響。由于國庫集中支付制度無論是政策執(zhí)行還是會計處理都有嚴格的內(nèi)容要求和信息傳遞、技術(shù)操作程序，具體工作人員自由發(fā)揮的空間非常小，所以特別重要的一環(huán)，就是必須針對這一制度進行系統(tǒng)培訓，增加財務(wù)人員的練習模擬訓練，并強化財務(wù)人員輪崗，以提高財務(wù)人員執(zhí)行國庫集中支付的整體職業(yè)素養(yǎng)，提升其執(zhí)行國庫集中支付的信息處理與技術(shù)操作能力，實際上，搞好培訓工作，不但能提高相關(guān)人員的實際操作能力，更重要的是通過培訓強化各級領(lǐng)導和工作人員的國庫集中支付改革的意識，提高對改革本身的重視程度，使改革的步伐邁得更快、更規(guī)范、更科學。使所有管理與具體的操作者都能夠領(lǐng)悟到這一制度的改革意圖與價值意義，同時，具體的實施單位要加強與國庫管理部門的聯(lián)系，互相溝通，盡量減少不必要的隔閡，確保此項工作的順利推進。以便能夠從根本上優(yōu)化國庫集中支付制度執(zhí)行的信息與技術(shù)影響。

（三）從實際出發(fā)，強化國庫集中支付的微觀精細化管理，規(guī)范管理中的負面影響因素。應(yīng)重視國庫集中支付制度運行的具體環(huán)節(jié)，加強監(jiān)管和審計力度，以堵塞規(guī)范化管理方面的制度運行漏洞，從而提高其執(zhí)行效能。尤其是要加強國庫集中支付制度執(zhí)行單位的零余額賬戶的監(jiān)管和審計力度，只有這樣才能保證此項制度朝著健康、規(guī)范、高效的方向發(fā)展，真正收到管理效益。為此，在具體的實施過程中，一方面，必須要重視建立一套嚴格的監(jiān)控系統(tǒng)，通過動態(tài)的監(jiān)控系統(tǒng)，適時監(jiān)控財政性資金使用的全過程，一發(fā)現(xiàn)問題，即予以及時的糾正，同時杜絕同類問題的發(fā)生，以確保財政國庫單一賬戶改革目標的實現(xiàn)，提高國庫單一賬戶體系運行的安全性、規(guī)范性和有效性；另一方面，還必須要通過審計工作中發(fā)現(xiàn)的問題促進財政性資金使用的安全、合法。對違規(guī)情況、違規(guī)問題、違規(guī)單位、違規(guī)處理實行公開通報制度，并將違規(guī)情況記錄作為對預(yù)算單位、省財政廳主管業(yè)務(wù)處、代理銀行考評依據(jù)，從而有力地促進財政資金使用的方向朝著需要的地方流動。