省級林地保護利用規(guī)劃主要指標確定與分解方法探討

關 玉 賢

（福建省林業(yè)調查規(guī)劃院 350003）

1 規(guī)劃背景

《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《綱要》）經(jīng)國務院正式批復，確立了國家、省、縣三級規(guī)劃體系。就《福建省林地保護利用規(guī)劃（2010-2020年）》（以下簡稱《省級規(guī)劃》）而言，編制過程中如何根據(jù)福建省林地資源數(shù)據(jù)（包括“一類調查”數(shù)據(jù)，“二類調查”續(xù)檔數(shù)據(jù)，2011年林地落界數(shù)據(jù)），結合省情、林情實際，制定省2020年林地保護利用規(guī)劃目標，如何將規(guī)劃目標分解落實到各縣（市、區(qū)）是省級林地保護利用規(guī)劃的關鍵內容。

2 規(guī)劃期限、規(guī)劃基準年、目標年與規(guī)劃基數(shù)

《省級規(guī)劃》規(guī)劃期限為：2010年—2020年，2009年為規(guī)劃基準年，2020年為規(guī)劃目標年。

根據(jù)國家林業(yè)局《省級林地保護利用規(guī)劃編制指導性意見》要求，林地保護利用規(guī)劃采用的林地資源現(xiàn)狀數(shù)據(jù)是以2008年《福建省森林資源連續(xù)清查第六次復查成果》數(shù)據(jù)為控制，以2009年森林資源建檔數(shù)據(jù)為基礎，并分解落實到縣級單位。由于本次規(guī)劃基準年為2009年，根據(jù)2008-2009年林地資源數(shù)據(jù)的動態(tài)變化情況，將2008年我省“一類”林地資源調查數(shù)據(jù)更新到2009年，作為全省林地資源現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（規(guī)劃基數(shù)詳見表1）。各縣（市、區(qū)）規(guī)劃基數(shù)采用經(jīng)修訂后的2009年森林資源建檔數(shù)據(jù)。

3 規(guī)劃目標的確定與分解

3.1 規(guī)劃目標確定與分解的原則

●承上啟下

認真落實《綱要》對我省林地保護利用提出的各項目標，并根據(jù)我省省情、林情實際，制定我省切實可行的規(guī)劃目標；同時將規(guī)劃目標分解到各縣（市、區(qū)），指導縣（市、區(qū)）級林地保護利用規(guī)劃編制。

●充分利用最新的林地落界成果數(shù)據(jù)

規(guī)劃編制期間（2010-2012年），根據(jù)2011年全省最新的林地落界成果數(shù)據(jù)，對各縣（市、區(qū)）采用修正后2009年“二類調查”續(xù)檔數(shù)據(jù)作為規(guī)劃基數(shù)測算的林地保有量目標，進行重新測算、調整確定，以提高規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)的可靠性和規(guī)劃目標確定的科學性、合理性和可操作性。

●注重銜接、統(tǒng)籌協(xié)調

統(tǒng)籌生態(tài)建設、經(jīng)濟社會發(fā)展對林地的需求，充分聽取各部門的意見，注重做好與各相關規(guī)劃的銜接。包括福建省土地利用總體規(guī)劃、福建省“十二五”林業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃、《福建省造林綠化任務和凈增森林面積與森林覆蓋率指標分解表》等相關規(guī)劃的銜接。

3.2 規(guī)劃目標的確定與分解方法

3.2.1 森林保有量

（1）森林保有量目標的確定

根據(jù)《福建省“十二五”林業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃》，2015年全省森林覆蓋率達65.5%，森林保有量795.83 萬公頃。考慮到近年來，我省通過實施植樹造林綠化工程，基本完成了現(xiàn)有宜林荒山荒地等無林地造林和疏林地補植，以及大部分非規(guī)劃林地造林工作。2016～2020年，森林面積增長的空間將十分有限。因此，本次規(guī)劃確定2020年我省森林保有量目標穩(wěn)定在795.83 萬公頃，全省森林覆蓋率穩(wěn)定在65.5%，與2015年規(guī)劃目標持平。

（2）森林保有量目標的分解

2010年中共福建省委 福建省人民政府《關于加快造林綠化推進森林福建建設的通知》之福建省造林綠化任務和凈增森林面積與森林覆蓋率指標分解表中2015年福建省森林保有量目標分解到各縣（市、區(qū)），并已將該指標列入各縣（市、區(qū)）政府森林資源保護目標責任制。為了與其銜接，本次規(guī)劃各縣（市、區(qū)）森林保有量目標均采用《福建省造林綠化任務和凈增森林面積與森林覆蓋率指標分解表》中2015年各縣（市、區(qū)）的森林保有量目標。

3.2.2 占用征收林地定額

（1）占用征收林地定額的確定

《綱要》下達我省2011-2020年占用征收林地定額59611 公頃，該項為約束性指標，不得突破。因此，2011-2020年全省占用征收林地定額控制在59611 公頃以內。

（2）占用征收林地定額分解

占用征收林地定額分解是《省級規(guī)劃》中最受各設區(qū)市、各縣（市、區(qū)）關注的指標。為了增強占用征收林地定額的調控彈性，本次占用征收林地定額只分解到各設區(qū)市，而不分解到各縣（市、區(qū)）。

各設區(qū)市占用征收林地定額以《綱要》下達我省2011-2020年59611 公頃為控制，綜合考慮2011-2020年各設區(qū)市建設新增用地規(guī)模、林地占土地總面積比例，以及近3年各設區(qū)市年均占用征收林地面積（不含高速公路、鐵路）占近3年全省年均占用征收林地面積（不含高速公路、鐵路）比例等因子，分別采用以下兩個公式測算后綜合平衡確定。

（2）式中，全省占用征收林地定額以《綱要》下達我省2011-2020年間的占用征收林地定額59611 公頃測算。

0.7 和0.3 為比例權重。

3.2.3 林地保有量

（1）林地保有量目標的確定

以《綱要》下達我省的林地保有量目標912.00 萬公頃作為規(guī)劃目標。

（2）林地保有量目標的分解

林地保有量目標的分解采用下式計算：

上式（3）中：

（2011-2020年）預期占用征收林地面積以各設區(qū)市占用征收林地定額為控制，采用下式測算后確定。

（3）式中：

（5）式中：

該設區(qū)市需補充林地面積通過綜合考慮各設區(qū)市規(guī)劃期內占用征收林地定額、林地落界后面積減少程度以及林地增加的潛力確定。其中平潭綜合實驗區(qū)在定額內不需補充林地，漳州市占五補一，龍巖市占三補一，廈門市、莆田市、寧德市占二補一，其余的南平市、三明市、福州市、泉州市按林地減少程度和林地定額的比例分攤。

某設區(qū)市各縣（市、區(qū)）預期占用征收林地面積之和等于該設區(qū)市占用征收林地定額。

3.2.4 重點公益林地

（1）重點公益林地規(guī)劃目標的確定

據(jù)2009年森林資源續(xù)檔統(tǒng)計資料，我省區(qū)劃界定重點公益林地面積285.94萬公頃（不包括版圖落在江西省的國家級生態(tài)公益林地面積0.03494萬公頃），占林地面積的31.25%。其中國家級公益林地148.54萬公頃，占重點公益林地面積的51.95%；省級137.40萬公頃，占48.05%。從重點公益林地規(guī)模和占林地面積的比率來看，都已達到《綱要》下達我省2020年重點公益林地面積159萬公頃、占林地面積17.6%的要求。因此，2020年我省重點公益林地規(guī)劃目標保持現(xiàn)有285.94萬公頃不變。

（2）重點公益林地規(guī)劃目標分解

2004年，我省在林業(yè)分類經(jīng)營的基礎上，根據(jù)國家林業(yè)局、財政部《重點公益林區(qū)劃界定辦法》，對重點公益林進行區(qū)劃界定，落實到山頭地塊，并已建立了森林資源檔案，每年補充調查、更新續(xù)檔。因此，重點公益林地規(guī)劃目標分解按照各縣（市、區(qū)）2009年森林資源續(xù)檔中的重點生態(tài)公益林地面積規(guī)模保持不變，作為2020年重點公益林地規(guī)劃目標。

3.2.5 重點商品林地

（1）重點商品林地規(guī)劃目標的確定

據(jù)2009年森林資源續(xù)檔材料，我省區(qū)劃界定商品林地面積624.22 萬公頃，其中重點商品林地面積157.15 萬公頃，分別占商品林地面積的25.18%、林地面積的17.18%。我省重點商品林地包括速生豐產用材林、短周期工業(yè)原料林、珍貴樹種、大徑材、豐產竹林、生物質原料林、油茶等木本油料林。根據(jù)我省氣候、立地條件，經(jīng)濟發(fā)展對木材及林產品的需求狀況，在重點商品林地規(guī)劃基數(shù)的基礎上，確定2020年目標184.67 萬公頃，占林地面積的20.25%。

（2）重點商品林地規(guī)劃目標的分解

根據(jù)我省重點商品林地現(xiàn)狀規(guī)模、規(guī)劃期內我省重點商品林地面積規(guī)劃目標，采用下式分解確定各縣（市、區(qū)）重點商品林地規(guī)劃目標：

3.2.6 林地生產力

（1）林地生產力目標的確定

2020年全省林地生產力目標根據(jù)《綱要》下達我省的95 立方米/公頃確定。

（2）林地生產力目標的分解

林地生產力分解根據(jù)各縣（市、區(qū)）2009年喬木林蓄積、2009年喬木林年蓄積生長量、規(guī)劃期內全省喬木林蓄積凈增量采用下式推算得出：

上式（7）中2020年各縣（市、區(qū)）預期喬木林蓄積=2009年各縣（市、區(qū)）喬木林蓄積+規(guī)劃期間各縣（市、區(qū)）喬木林達到林地生產率目標時需蓄積凈增量

根據(jù)規(guī)劃期間喬木林凈增蓄積量與現(xiàn)有喬木林蓄積年生長量成正比的關系可知，

式中：各縣（市、區(qū)）現(xiàn)有喬木林蓄積年生長量=2009年喬木林各樹種各齡組面積×喬木林各樹種各齡組蓄積年生長率。即：

式中： X—各縣（市、區(qū)）喬木林蓄積年生長量；Pi—第i 類樹種；Ji—第i 類樹種第i 齡組面積；Li—第i 類樹種第i 齡組蓄積年生長率；

全省蓄積凈增量比率=2020年全省蓄積達到林地生長率目標時需蓄積凈增量/全省現(xiàn)有喬木林蓄積年生長量

2020年我省林地保護利用主要規(guī)劃目標詳見表1。

表1 福建省林地保護利用規(guī)劃目標表

4 結 語

（1）《省級規(guī)劃》目標的確定與分解專業(yè)性、技術性強，目標的確定要做好與相關規(guī)劃的銜接，以增強規(guī)劃目標的科學性和可操作性；目標的分解依據(jù)要可靠，理由要充分，尤其是占用征收林地定額、森林保有量、林地保有量目標的分解對各設區(qū)市、各縣（市、區(qū)）都是非常敏感的指標。

（2）本次規(guī)劃占用征收林地定額只分解到各設區(qū)市，沒有分解到各縣（市、區(qū)），主要是為了增強占用征收林地定額在縣（市、區(qū)）間的調控彈性，避免把占用征收林地定額分解到各縣（市、區(qū)）容易造成有的縣（市、區(qū)）規(guī)劃期內占用征收林地定額用不完，而有的縣（市、區(qū)）規(guī)劃期內占用征收林地定額又不夠用的局面。

（3）本次規(guī)劃目標在分解確定2020年各縣（市、區(qū)）林地生產力時，根據(jù)各樹種、各齡組林木蓄積年生長率推算喬木林蓄積年生長量。由于目前福建省各縣（市、區(qū)）“二類調查”沒有編制各樹種、齡組林木蓄積年生長率，所以本次統(tǒng)一采用2008年全省“一類調查”的各樹種、各齡組林木蓄積年生長率推算。然而，同一個樹種同一齡組，如杉木幼齡林或杉木中齡林等，在山區(qū)和沿海，其林木蓄積年生長率是有差異的；尤其在幼齡林階段，差異是顯著的，從而造成各縣（市、區(qū)）林地生產力的確定存在一定的誤差。因此，建議各縣（市、區(qū)）在下一輪“二類調查”中，應以抽樣總體為單位，編制各樹種、齡組林木蓄積生長率，使今后省級林地生長率的分解更加科學、合理。