堅(jiān)持分類管理提高資助的針對(duì)性和有效性——關(guān)于政府研發(fā)資助提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新績效的研究

執(zhí)筆人/李永、孟祥月、王艷萍

隨著政府對(duì)企業(yè)研發(fā)資助力度的加大，對(duì)資助行為的有效評(píng)估日顯重要。本“軟科學(xué) ”基于同濟(jì)大學(xué)課題組 的研究成果，以上海市為例，從提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新績效的角度出發(fā)，對(duì)影響政府研發(fā)資助評(píng)估績效的因素進(jìn)行了分析，并提出了一些建議。

政府資助是推動(dòng)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的重要抓手。以上海市為例，政府資助企業(yè)研發(fā)活動(dòng)主要通過兩種方式：一是直接資助，即在政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)內(nèi)撥付，對(duì)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)予以直接支持；二是間接資助，即采取財(cái)稅優(yōu)惠政策，例如研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除和高新技術(shù)減免稅。研究發(fā)現(xiàn)，政府研發(fā)資助對(duì)于企業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入和創(chuàng)新產(chǎn)出的實(shí)際推動(dòng)作用，在行業(yè)研發(fā)強(qiáng)度、企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度等不同因素的影響下，呈現(xiàn)出明顯的差異。

上海市政府資助企業(yè)研發(fā)總體情況

上海市在研究與試驗(yàn)發(fā)展（RD）投入上處于國內(nèi)領(lǐng)先水平。2003年，全市RD投入占GDP比重為2.06%，跨過了2%的國際基準(zhǔn)線，意味著科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)進(jìn)入了高級(jí)階段；2012年，該指標(biāo)為3.16%，接近日本東京都同期水平。

企業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入是上海市RD投入的重要組成部分。2003-2010年，全市大中型企業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入從147.5億元增長到373.5億元，規(guī)模擴(kuò)大了一倍多。其中，政府直接資助金額從2.13億元增長到21.33億元，資助強(qiáng)度從1.44%上升到5.71%；間接資助金額從7.50億元增長到17.74億元，占比保持在2%-8%。

政府資助對(duì)企業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入和創(chuàng)新產(chǎn)出的影響

通過建模，研究分析表明，政府資助對(duì)于企業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入和創(chuàng)新產(chǎn)出，總體表現(xiàn)出正向激勵(lì)作用，上海32個(gè)行業(yè)的平均激勵(lì)彈性為0.1027，即政府直接資助提高1元，企業(yè)自有研發(fā)投入提高0.1027元，略低于OECD七國集團(tuán)（美、德、日、英、法、意、加）平均水平（0.1471）。具體而言，激勵(lì)彈性受到了行業(yè)研發(fā)強(qiáng)度、企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、市場(chǎng)獨(dú)占程度、以及邊際收益遞減效應(yīng)等因素的影響。

行業(yè)研發(fā)強(qiáng)度。研發(fā)強(qiáng)度是識(shí)別一個(gè)行業(yè)技術(shù)特征和創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)程度的重要指標(biāo)。行業(yè)研發(fā)強(qiáng)度高，意味著創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)激烈，促使企業(yè)更加重視研發(fā)活動(dòng)，更加愿意為獲得政府資助作出努力，包括追加創(chuàng)新投入、積極配合政府監(jiān)管等。研究發(fā)現(xiàn)，去除內(nèi)生性影響，對(duì)于研發(fā)強(qiáng)度較高的行業(yè)，政府直接資助的激勵(lì)作用非常明顯；而對(duì)于研發(fā)強(qiáng)度相對(duì)較低的行業(yè)，政府間接資助的效果則要好一些。以2010年為例，全市32個(gè)行業(yè)的研發(fā)強(qiáng)度與政府直接資助的激勵(lì)彈性呈現(xiàn)較強(qiáng)相關(guān)性，研發(fā)強(qiáng)度前三甲——醫(yī)藥制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、儀器儀表及文化辦公用機(jī)械制造業(yè)，其政府直接資助對(duì)企業(yè)自有研發(fā)投入的激勵(lì)彈性也排名前三，遠(yuǎn)超全行業(yè)平均水平。

企業(yè)經(jīng)營規(guī)模和市場(chǎng)獨(dú)占程度。模型顯示，企業(yè)經(jīng)營規(guī)模與科技經(jīng)費(fèi)投入具有較強(qiáng)的正相關(guān)性，大企業(yè)在自主研發(fā)方面投入更多，但市場(chǎng)獨(dú)占程度高的行業(yè)是個(gè)例外。觀察電力、熱力、燃?xì)夂退纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)，煙草制品業(yè)，以及石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)等一批市場(chǎng)獨(dú)占程度相對(duì)較高的公用事業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，政府直接資助的激勵(lì)彈性都接近零甚至是負(fù)值，說明此類企業(yè)的科技經(jīng)費(fèi)投入存在“擠出效應(yīng)”——企業(yè)獲得政府資助后、自有研發(fā)投入不升反降，這有可能是因?yàn)樵讷@取政府資助上缺乏競(jìng)爭(zhēng)，政府對(duì)該行業(yè)研發(fā)的資助基本就是對(duì)某幾家企業(yè)的資助，“必然拿到”導(dǎo)致企業(yè)缺乏動(dòng)力追加科技經(jīng)費(fèi)投入，反而用政府資助代替了部分自有研發(fā)投入計(jì)劃。

邊際收益遞減效應(yīng)。研究認(rèn)為，企業(yè)研發(fā)投入存在邊際收益遞減效應(yīng)，即隨著研發(fā)投入的不斷提高，企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的絕對(duì)值仍在增加，但增長速率逐步降低。邊際收益遞減效應(yīng)也導(dǎo)致了政府資助績效水平的降低。例如醫(yī)藥制造業(yè)，政府資助的激勵(lì)彈性隨著投入的逐年提升呈現(xiàn)先提升后下降?？赡艿脑蛟谟?，創(chuàng)新活動(dòng)需要一些“稀缺”要素，如專用設(shè)備、核心技術(shù)以及中高級(jí)人才。在現(xiàn)實(shí)中，這些“稀缺”要素?zé)o法做到與經(jīng)費(fèi)投入相同比例地增加，從而導(dǎo)致了投入產(chǎn)出難以達(dá)到線性增長。

綜上所述，政府研發(fā)資助被證明是激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的有效工具，對(duì)資助績效產(chǎn)生正向影響的因素是行業(yè)研發(fā)強(qiáng)度、企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，產(chǎn)生負(fù)面影響的是市場(chǎng)獨(dú)占程度、邊際收益遞減效應(yīng)。研究結(jié)論的解釋最終可以歸結(jié)到競(jìng)爭(zhēng)與效率的問題上：一方面，提高獲取研發(fā)資助的行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)程度，將有效提升政府資助績效；另一方面，邊際收益遞減效應(yīng)促進(jìn)企業(yè)更加注重創(chuàng)新產(chǎn)出效率，加強(qiáng)對(duì)人才等創(chuàng)新要素的投入。

幾點(diǎn)建議

基于上海市政府在研發(fā)資助領(lǐng)域中表現(xiàn)出的特點(diǎn)和相關(guān)結(jié)論，為進(jìn)一步提升政府研發(fā)資助的績效，提出三點(diǎn)建議：

有效運(yùn)用直接資助與間接資助兩種模式。無論是直接資助還是間接資助，都是提升企業(yè)創(chuàng)新能力的有效工具。下一步方向應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步明確兩者之間的分工，促使資助效益最大化。一方面，間接資助應(yīng)成為普惠性手段。間接資助天然具有降低企業(yè)研發(fā)成本的特點(diǎn)，普遍適應(yīng)于各個(gè)行業(yè)，因此，旨在提高整體研發(fā)水平的資助方式應(yīng)以間接為主。另一方面，直接資助要聚焦高研發(fā)強(qiáng)度行業(yè)。如醫(yī)藥制造業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)等，進(jìn)一步發(fā)揮直接資助的激勵(lì)作用。

完善直接資助的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于不涉及國家主權(quán)安全和經(jīng)濟(jì)命脈的一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，政府研發(fā)資助應(yīng)盡可能做到公平對(duì)待各類所有制企業(yè)，建立完善資助發(fā)放的考核指標(biāo)，透明化資助條件和過程，讓更多的企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于難以形成有效行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的國計(jì)民生行業(yè)，應(yīng)結(jié)合該行業(yè)特點(diǎn)和其他行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，提出行政性要求，要求企業(yè)滿足相關(guān)要求并配合監(jiān)督。

引入“承諾追加創(chuàng)新要素投入”標(biāo)準(zhǔn)。合理的資助評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是有效降低企業(yè)研發(fā)投入的邊際成本，而不是總成本。具體來看，評(píng)價(jià)一個(gè)企業(yè)能否獲得直接資助，除了考慮當(dāng)前項(xiàng)目的重要性、成功率等因素外，還要看企業(yè)能否做出在獲取資助后確保研發(fā)人員等創(chuàng)新要素投入的承諾，從而降低內(nèi)生性影響和規(guī)模收益遞減的影響，提高創(chuàng)新產(chǎn)出效率。實(shí)際運(yùn)作中，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)不履行承諾的企業(yè)采取一定的懲罰措施。