鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)之實(shí)

高志遠(yuǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣、總額巨大、償還困難，嚴(yán)重地影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，并且已經(jīng)成為了新農(nóng)村建設(shè)的“絆腳石”，如何化解這顆鄉(xiāng)鎮(zhèn)“疾瘤”，是財(cái)政工作者必須面對(duì)的問(wèn)題。本文以河北省沙河市為例，分析了當(dāng)?shù)卣詡鶆?wù)現(xiàn)狀及解決辦法。

債務(wù)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

沙河市地處河北省中南部，屬縣級(jí)市。全市共轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，270多個(gè)行政村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，全市由于歷史等原因，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)近1.8億元，占當(dāng)年全市財(cái)政收入的8.7%，占全市公共財(cái)政預(yù)算收入的19.1%。

從債務(wù)構(gòu)成上分析，沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍負(fù)債，包袱沉重。沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面廣 ，全市13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦都存在不同程度的負(fù)債，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債一千余萬(wàn)元。二是時(shí)空跨度大，累計(jì)時(shí)間長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)大多集中在上世紀(jì)90年代，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在80年代形成的債務(wù)，其間由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆并，有的債務(wù)、債權(quán)關(guān)系已不是十分明晰，短時(shí)期內(nèi)要?jiǎng)澢鍌鶆?wù)界限，還清債務(wù)十分困難。三是債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，涉及面廣 。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)統(tǒng)計(jì)表上可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要構(gòu)成多種多樣，主要涉及的領(lǐng)域包括：發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，修建村級(jí)學(xué)校，修路辦電、計(jì)劃生育、文化衛(wèi)生設(shè)施等公益事業(yè)，支付拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資、養(yǎng)老金和補(bǔ)貼，墊付農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，化解農(nóng)村基金會(huì)，欠農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)及周轉(zhuǎn)金，辦公經(jīng)費(fèi)超支等。其中普九教育債務(wù)已經(jīng)于2011年底前化解完畢，墊付農(nóng)業(yè)稅費(fèi)正在實(shí)施中。四是債務(wù)性質(zhì)多樣，利息較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣，有向農(nóng)行、信用社、農(nóng)村合作基金會(huì)借款，有向上級(jí)財(cái)政、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款，還有大量的集資借款、個(gè)人借款。而這些集資借款和個(gè)人借款利息較高，債務(wù)的消化十分困難。五是債務(wù)統(tǒng)計(jì)不科學(xué)，透明度差。對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)缺乏統(tǒng)一的口徑，統(tǒng)計(jì)方法不是十分科學(xué)，如：對(duì)村級(jí)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)，將已經(jīng)破產(chǎn)和正在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)但尚未還清債務(wù)的企業(yè)全部納入村級(jí)債務(wù)之中，這樣做有欠妥之處。因?yàn)?，正在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的村級(jí)企業(yè)，雖然還沒(méi)有還清債務(wù)，但它還有生產(chǎn)的商品可以銷(xiāo)售，還有其固定資產(chǎn)可以折舊沖抵債務(wù)。

債務(wù)成因

從全國(guó)范圍來(lái)看，分稅制改革后，由于省以下財(cái)政體制的不完善，縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不適應(yīng)。在財(cái)權(quán)已經(jīng)大大縮小的情況下，包括人員、辦公經(jīng)費(fèi)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等方面的支出卻不斷增加，財(cái)政收支矛盾日趨突出。

上世紀(jì)80年代以來(lái)，為了大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在缺少市場(chǎng)調(diào)查，科學(xué)論證和自身財(cái)力有限的情況下，依靠舉債融資來(lái)直接投資興辦了一大批企業(yè)。導(dǎo)致現(xiàn)在多數(shù)企業(yè)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)沖擊，或關(guān)停倒閉，或巨額虧損。因此造成的經(jīng)濟(jì)損失也只能轉(zhuǎn)化為巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。因發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而造成的債務(wù)數(shù)額，將近占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總數(shù)的一半。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，對(duì)社會(huì)和民眾的力量考慮不足，沒(méi)有充分吸收民間的資本投入，而是將本來(lái)可由非政府機(jī)構(gòu)投資并通過(guò)收費(fèi)取得經(jīng)濟(jì)效益的設(shè)施，如：道路、橋梁設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，在超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)承受能力的情況下，全部攬到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懷中”。

近幾年，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投資力度不斷加大，對(duì)縣鄉(xiāng)政府投資于農(nóng)村建設(shè)的硬性指標(biāo)也越來(lái)越多，如：每年用于農(nóng)業(yè)、教育、計(jì)劃生育等硬性增長(zhǎng)比例，造成支出基數(shù)越滾越大。此外，還有一些其他債務(wù)成因。一方面，受社會(huì)不良風(fēng)氣影響，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)負(fù)債搞“形象工程”“面子工程”。另一方面，目前，全國(guó)實(shí)行的干部政績(jī)考核機(jī)制不科學(xué)、不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的任期時(shí)限不長(zhǎng)，導(dǎo)致現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)前任或者歷史積累債務(wù)的化解缺乏積極性，片面追求個(gè)人任期內(nèi)政績(jī)工作。

化債對(duì)策

近幾年來(lái)，各地財(cái)政部門(mén)都在積極探索債務(wù)化解的新思路。

在如何加大財(cái)源建設(shè)方面：一是依托資源優(yōu)勢(shì)，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施項(xiàng)目牽動(dòng)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，扶大扶強(qiáng)現(xiàn)有縣鄉(xiāng)企業(yè)，建設(shè)一個(gè)增長(zhǎng)強(qiáng)勁、結(jié)構(gòu)合理、稅基豐厚、收入穩(wěn)固的財(cái)源。二是樹(shù)立工業(yè)理念經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展適銷(xiāo)、對(duì)路、優(yōu)質(zhì)、綠色、有機(jī)、品牌農(nóng)產(chǎn)品，并積極培植資源加工型龍頭企業(yè)，走市場(chǎng)牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯(lián)農(nóng)戶(hù)的發(fā)展路子，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促農(nóng)民增收、富縣鄉(xiāng)財(cái)政。三是堅(jiān)持以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)結(jié)合，突出發(fā)展縣城和有資源優(yōu)勢(shì)、特色優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)的中心鎮(zhèn)，加快城市化進(jìn)程。四是堅(jiān)持“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合，加快推進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力。

為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革。沙河選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件好、有發(fā)展?jié)摿Φ膫€(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先實(shí)行分稅制財(cái)政體制，對(duì)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”的財(cái)政體制，將收支納入縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)管；考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)狀況、發(fā)展?jié)摿Α⒇?cái)政收支水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和地域面積等因素，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為一般、中等、較好三個(gè)檔次，按不同的檔次進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督、問(wèn)效，確保該項(xiàng)資金不外流、不挪用。這樣不僅防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)舉債運(yùn)行和農(nóng)村亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，還保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的正常運(yùn)行。

近年來(lái)，沙河市財(cái)政局和政府編辦等部門(mén)聯(lián)手，從強(qiáng)化人事編制管理的建章立制、增強(qiáng)財(cái)政供養(yǎng)人員管理出發(fā)，根據(jù)“老人老辦法、新人新辦法”，運(yùn)用“撤銷(xiāo)、合并、轉(zhuǎn)中介”的手段加強(qiáng)行政事業(yè)單位的人事編制管理工作。

此外，沙河市財(cái)政局自2005年以來(lái)，堅(jiān)持村集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)不變；任何組織和個(gè)人不準(zhǔn)利用職權(quán)平調(diào)、借支、挪用代管資金的原則，采用“一村一賬一柜”的村級(jí)賬務(wù)管理體系，依照統(tǒng)一記賬方法、統(tǒng)一記賬科目、統(tǒng)一記賬薄設(shè)置、統(tǒng)一記賬地點(diǎn)的“四統(tǒng)一”探索實(shí)施了“村財(cái)鄉(xiāng)管”，并要求各村定期對(duì)本村的財(cái)務(wù)情況上墻公示，進(jìn)一步鞏固了稅費(fèi)改革成果，提高了財(cái)政資金的使用效益。