上海市生活垃圾源頭分類的瓶頸及對策思考

王曉紅，阮星，邢霏霏

（上海市廢棄物管理處，上海200063）

1 上海市生活垃圾分類歷程

隨著居民生活水平的提高，上海市生活垃圾量基本處于逐年增長的態(tài)勢（見圖1）。全國各地也相繼出現(xiàn)了垃圾圍城的現(xiàn)象，垃圾減量形勢嚴峻。上海市環(huán)境衛(wèi)生管理部門早在1995年就開始謀劃生活垃圾源頭分類事宜，并開展了試點。至今已近20年，主要經(jīng)歷了如下幾個階段。

1.1 第一階段（1995—1999年），以居民區(qū)源頭垃圾物質(zhì)特性為依據(jù)的初步垃圾分類

在這個階段啟動了垃圾分類的策劃，首先將廢電池、廢玻璃作為分類對象，從生活垃圾中分離出來，并將垃圾分類工作納入上海市環(huán)保3年行動計劃，出臺了《上海市區(qū)生活垃圾分類收集、處置實施方案》等文件，分類對象為上海市的住宅小區(qū)居民日常生活垃圾，不包括商業(yè)垃圾、道路清掃垃圾、醫(yī)院垃圾及建筑渣土。此階段將生活垃圾分為有機垃圾、無機垃圾，有害垃圾、廢電池、廢玻璃。首次將分類意識與居民投放行為相結(jié)合，但是由于試點范圍小，知曉率不高，居民意識還很薄弱。

1.2 第二階段（2000—2006年），以末端處置不同為依據(jù)的垃圾分類

上海作為我國8個垃圾分類試點城市之一，首批100個小區(qū)啟動垃圾分類試點，重點推進焚燒區(qū)垃圾分類工作。首先將“有機垃圾、無機垃圾”調(diào)整為“干垃圾、濕垃圾”，隨著末端處置設施的變化，各區(qū)縣按照生活垃圾的最終處置設施的要求，將焚燒區(qū)域調(diào)整為：不可燃垃圾、有害垃圾、可燃垃圾；其他區(qū)域調(diào)整為：可堆肥垃圾、有害垃圾、其他垃圾。

該階段較第一階段范圍有所擴大，源頭的干垃圾分出后送往末端焚燒處置，打通了干垃圾分類后的物流流向，但分類實效還不夠理想，且分類收運也未及時跟上。

1.3 第三階段（2007—2009年），以“大分流、小分類”為依據(jù)的垃圾分類

自2007年起，隨著垃圾分類試點工作的逐步深入，提出了“大分流、小分類”的管理思路，將裝修垃圾、大件垃圾、餐廚垃圾、一次性塑料飯盒等實施專項收運、專項處置。生活垃圾按照其產(chǎn)生源的不同逐步推行居民垃圾四分類新方式，首次將分類場所拓展至世博辦公區(qū)域及公共場所。具體標準為居住區(qū)：有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾；辦公場所：有害垃圾、可回收物、其他垃圾；公共場所：可回收物、其他垃圾。

按照“大分流、小分類”的管理思路，在垃圾減量上取得很大成效。2008年生活垃圾處置量有所回落，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展，居民日均增長的物質(zhì)需求及不斷增加的消費水平使得分流后的生活垃圾量不斷增加，表1中可以看出2009年又開始增長，但總的來說，2008—2010年每年的垃圾量較2005—2007年的增長趨勢趨緩，從中可以看出第三階段的分流工作取得了一定成效。

1.4 第四階段（2010—至今），以生活垃圾減量為目的的垃圾分類

在世博會臺灣館介紹的垃圾分類減量典型案例的啟發(fā)下，為更好地發(fā)展后世博的上海，研究在完善大分流項目專項收運的基礎上，進一步拓展分流類別，并探討適合上海的小分類模式。由此2010年上海市政府下發(fā)了《關于進一步加強本市生活垃圾管理若干意見》以及《市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)十五部門關于推進本市生活垃圾分類促進源頭減量實施意見的通知》兩個重要文件，明確了要在過去十多年探索的基礎上，大力推進新一輪的生活垃圾分類減量試點，并且將試點工作列為“百萬家庭低碳行，垃圾分類要先行”市政府實事項目，提出要以2010年為基數(shù)，逐年減少人均生活垃圾處理量，到2015年減少20%。用3年時間，在城鎮(zhèn)化的地區(qū)建立起生活垃圾分類收集、分類運輸、分類處置的全程分類物流體系，5年時間基本建立覆蓋全市的分類物流系統(tǒng)。

從2010年起，每年的生活垃圾處置量由市級管理部門進行測算，然后分攤到各個區(qū)縣，作為各個區(qū)縣管理部門的年度減量指標。

2 現(xiàn)狀

2.1 制定工作目標

2.1.1 減量目標

按照每年減少5%的生活垃圾處置量的任務目標，市級管理部門經(jīng)過精心策劃和計算，連續(xù)兩年制定了全市的垃圾減量計劃，將各區(qū)縣歷年人口實際增長情況納入計劃年的人口增長考量范圍，預測各區(qū)縣人口增長情況；將庫茲涅茨曲線原理，即經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染之間存在倒U型曲線關系運用其中，確定了人均GDP、地均GDP及第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重三大減量因素，并制定了相關減量系數(shù)調(diào)整標準；結(jié)合各區(qū)縣生活垃圾分類減量工作管理現(xiàn)狀、大分流系統(tǒng)建設以及運作情況、源頭消納現(xiàn)狀等情況為考慮因素，完善了計劃量指標的分解模型，確定各區(qū)縣理論人均垃圾量，最后形成各區(qū)縣計劃量指標，該模型初步確定了每年計劃生活垃圾處置量的思路，得到了市級及各區(qū)縣管理部門的認可。

2.1.2 分類目標

減量工作離不開源頭的分類，按照“大分流、小分類”的分類模式，管理部門采取了穩(wěn)步推進、逐步試點的方法，2011年在18個街鎮(zhèn)的1 080個居住區(qū)進行分類試點，取得了成功。

2012年市政府繼續(xù)將生活垃圾分類減量工作作為實事項目之一,并納入“十二五”規(guī)劃指標體系。按照年初計劃，年內(nèi)要完成500個居住區(qū)、100個機關、200個企事業(yè)單位、100所學校、100個菜場、50個公園的垃圾分類計劃。

2.2 加強領導力量

為分解具體的數(shù)字指標，完成市政府下達的工作任務，進一步加強對上海市生活垃圾分類減量工作的領導，2012年市政府成立市生活垃圾分類減量推進工作聯(lián)席會議，聯(lián)席會議的第一召集人是上海副市長沈駿，召集人由尹弘副秘書長以及市建設交通委、市婦聯(lián)、市文明辦、市綠化市容局主要負責同志擔任，成員單位包括19個市級部門和17個區(qū)縣共36家。聯(lián)席會議明確了市建設交通委、市婦聯(lián)、市文明辦、市綠化市容局等為主要的牽頭部門，其他市級成員單位主要是按照條線職責推進對口任務，如推進法規(guī)完善、組織技術攻關、擴大媒體宣傳、發(fā)動行業(yè)單位、落實政府支撐、推動經(jīng)費項目落地等。各區(qū)（縣）主要是落實屬地管理職責，抓好轄區(qū)內(nèi)分類減量工作。聯(lián)席會議的成立，進一步促進全市生活垃圾分類減量推進工作的制度設計和政策安排，強化對這項工作的統(tǒng)籌推進和對區(qū)縣的指導協(xié)調(diào)，為可持續(xù)地推進這項工作提供有力的保障。

2.3 拓展分類場所

垃圾分類是一個長期的過程，是一場人民戰(zhàn)爭。需要根據(jù)實際情況的變化發(fā)展不斷地調(diào)整分類模式，才能找出最切實可行的分類模式。通過多次調(diào)研和探討，在對分類方法的再次調(diào)整基礎上，將分類場所拓展至除居住區(qū)以外的機關、企事業(yè)、學校、菜場、公園等，并依據(jù)這些場所產(chǎn)生垃圾品種的不同，分類的方法也有所不同。

首先，生活垃圾的大分流系統(tǒng)將裝修垃圾、大件垃圾、枯枝落葉及餐飲單位廚余垃圾和廢油脂分流出去，其余的垃圾都歸類于小分類品種之內(nèi)。居民區(qū)實行2+3的分類模式，即廚余垃圾（濕垃圾）和其他垃圾（干垃圾），有害垃圾、廢舊衣物和廢玻璃；機關、企事業(yè)、學校按照有害垃圾、可回收物、其他垃圾進行分類；菜場按照廚余果皮（濕垃圾）、其他垃圾（干垃圾）分類；公園按照區(qū)域不同，分類方式也不一樣，辦公區(qū)域按照機關分類方式，餐飲區(qū)域按照菜場分類，游覽區(qū)域分為可回收物、其他垃圾分類。

2.4 取得顯著成效

通過各級管理部門的共同努力和推進，截至2012年10月底，全市基本完成了分類場所的推進任務，生活垃圾的增量態(tài)勢也有所控制。在生活垃圾分類減量工作中，各區(qū)縣、街鎮(zhèn)配備了生活垃圾專項收運車輛，有的區(qū)縣還新建了濕垃圾處置設施，實現(xiàn)了垃圾的資源化利用。在推進生活垃圾分類減量工作中，各個區(qū)縣管理部門積極響應，層層推進，出現(xiàn)了各種分類減量模式，有小區(qū)居民自覺分類的楊波模式、街鎮(zhèn)整體推進的趙巷模式、全區(qū)整體推進的靜安模式等。

3 影響生活垃圾源頭分類的瓶頸

生活垃圾的分類減量工作得到了各級管理部門的高度重視，并涉及到社會的各個層面、各個系統(tǒng)。從生活垃圾的源頭分類到末端處置的流程來看（見圖2），其物流系統(tǒng)極其復雜，有價值的可回收物品進入社會自發(fā)的回收系統(tǒng)，剩余的進入環(huán)衛(wèi)生活垃圾收運系統(tǒng)，通過層層分流，最終進入末端處置廠。這些過程涉及到技術系統(tǒng)、政策系統(tǒng)、社會系統(tǒng)等。無論是源頭的分類、中途的運輸，還是末端的分類處置，都是一套復雜的工程，無不影響著源頭分類工作的推進。

3.1 市民的參與度不高

雖然上海市生活垃圾分類減量推進工作聯(lián)席會議將市建設交通委、市婦聯(lián)、市文明辦、市綠化市容局等19個市級部門和17個區(qū)縣整合在一起，但是源頭分類是一項社會工程，僅靠幾個管理部門孤掌難鳴，難以形成長效機制，迫切需要市民的積極參與。而社會宣傳發(fā)動，與全體市民的積極參與是分不開的。目前在做得較好的試點小區(qū)，居民知曉率達也只有70%以上，參與率在60%左右，而大部分場所，居民分類的知曉率和參與率不足一半，有的則更低。

如果居民未將所扔的垃圾分類，則需要保潔員進行再次分揀，分揀工作無疑增加保潔員的工作量，在工資未增加的情況下，保潔員分揀的積極性也不高。

3.2 專項運輸缺乏經(jīng)濟支撐

居民分類后的各類生活垃圾，需要按照類別專項（或單項）進行收集和運輸。目前，由于資金短缺，除大分流系統(tǒng)的垃圾、廢舊衣物、有害垃圾等能得以專項收運外，各區(qū)縣只是在試點區(qū)域配置了專項收運車輛，而且就這些車輛來說，也是捉襟見肘；如果要擴展到全區(qū)，在資金上更是難以支撐。

3.3 末端處置還需標準論證、政策扶持

從上海市產(chǎn)生的各類生活垃圾來看，按照目前大分流、小分類的需求，大件垃圾、裝修垃圾及枯枝落葉的資源化處置能力還存在缺口；在居民投放的生活垃圾成分中，廚余果皮（濕垃圾）占垃圾總量的70%，是一個大頭，而濕垃圾的處置產(chǎn)品目前還缺乏國家級標準，阻礙了廚余垃圾處置場的擴建及設施設備增添，成為影響濕垃圾處置發(fā)展的瓶頸；末端處置能力的缺口也制約了源頭的分類減量。

綜上所述，在生活垃圾的源頭分類和減量工作上，迫切需要一套政策的支撐，對分類過程中的居民參與、保潔員分揀、分類運輸、資源化處置等環(huán)節(jié)進行助推。

4 對策

4.1 正確認識生活垃圾分類工作

任何事物的發(fā)展都不是一帆風順的，生活垃圾分類工作也是如此，從伊始至今，經(jīng)歷了幾個螺旋式的發(fā)展歷程，只有在實踐中不斷摸索和修正才能與時俱進，要敢于揚棄，才能制定出符合實際的具體操作方法。因此，對生活垃圾的分類也有一個逐步認識的過程，需要根據(jù)社會的發(fā)展需求不斷地調(diào)整，要將此項工作作為一項長期堅持的方針不動搖，并將這種理念注入到各個階層，不能因一時的困難而放棄追求，也不能有急功近利、急于求成的思想。國外的經(jīng)驗也證明，生活垃圾的分類收集是一項長期、艱巨的龐大工程，需要幾代人的努力才能完善。生活垃圾分類減量工作的開展，將為推進環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，造福子孫，有著不可磨滅的功績。

4.2 采取頂層設計的方案

采用“頂層設計”，從最高層次上尋求源頭分類的解決之道，以科學發(fā)展觀為引導，以建設“美麗中國、美麗上?！睘槟繕耍瑥墓?jié)能減排，建設環(huán)境友好型社會的發(fā)展要求出發(fā)，建成一套自上而下的、適合上海市需求的生活垃圾分類辦法，在管理資源的整合、政策的制定及宣傳的力度上更加符合當今社會的發(fā)展需求。

4.3 整合資源，尋找突破口

既然垃圾分類是一項社會工程，那就需要全民參與。充分利用市、區(qū)生活垃圾分類減量聯(lián)席會議平臺，將垃圾分類作為各個委辦局和區(qū)縣的考核指標，納入各個條線的規(guī)劃之中，充分利用各條管理資源，使合力達到最大化。盡快建立起生活垃圾分類收集、分類運輸、分類處置的全程分類物流體系，在現(xiàn)有的分類基礎上，結(jié)合文明城區(qū)、文明街鎮(zhèn)等各個條線的創(chuàng)建活動，進一步推進整區(qū)域的生活垃圾分類工作，以促進垃圾減量化。

根據(jù)菜場垃圾、居民的廚余果皮（濕垃圾）占生活垃圾70%左右的現(xiàn)狀，以濕垃圾分類收集、分類處置為突破口，聯(lián)合商委、房管部門對菜場的垃圾進行分類，對保潔員進行分類知識、職業(yè)道德的培訓，對垃圾進行再次分揀，提高分類品質(zhì)，以促進垃圾資源化利用。

4.4 加大宣傳力度

開展切合實際、喜聞樂見的宣傳教育活動。如在學校將分類收集的意義和做法傳送給學生；在居民區(qū)開展以垃圾分類為主的宣傳活動，通過多種途徑，使垃圾分類深入人心，家喻戶曉。充分利用綠色賬戶平臺，將居民的分類成效與日常消費進行掛鉤，給予居民一定實惠。培養(yǎng)居民良好的垃圾分類習慣，形成居民之間相互監(jiān)督的良好氛圍。

4.5 盡快出臺政策及標準

制定一套生活垃圾從源頭到末端處置并進行減量化的鼓勵政策。從生活垃圾的源頭來看，應盡快出臺生活垃圾收費政策，促進生活垃圾的源頭分類，抑制人均生活垃圾產(chǎn)生量的增長。如學習臺灣的做法，進行有償收“廢”，建設或完善廢品回收系統(tǒng)，進而從源頭上促進分類，減少垃圾的產(chǎn)生，使垃圾得以最大化的資源化利用。從當前的末端處置現(xiàn)狀來看，制定一套進入各類生活垃圾處置場的進場垃圾品種標準。可從末端抵制可回收物的進入，推動源頭的進一步分類，從而控制進場的垃圾品質(zhì)，更好地利用現(xiàn)有的、已近飽和的處置能力。

4.6 加快研究垃圾再利用技術

由于在分類時每分出來的一個種類垃圾，都必須有能夠?qū)拥奶幹们?，因此要加快研究廢舊物資的再利用技術，建設專項廢品處理廠。如廢玻璃、工業(yè)垃圾的回收和再利用。同時，由于生活垃圾的主要組成部分是濕垃圾，其主要成分為有機垃圾，因此，若解決了濕垃圾的資源化處置技術及產(chǎn)品的技術標準等問題，將對生活垃圾的減量化、無害化和資源化發(fā)展起到極大的推動作用。建議政府設立生活垃圾再利用專項獎勵資金，為研究符合國情的垃圾處理、循環(huán)利用技術等提供經(jīng)濟上的動力支持，促進生活垃圾“三化”水平的提高。