基本公共服務(wù)非均等化中的矛盾糾紛與規(guī)避——以江西省社會(huì)保障為例

歐陽(yáng)忠明，廖 敏

（1. 南昌航空大學(xué) 文法學(xué)院，江西 南昌 330063；2. 江西省委黨校 公共管理系，江西 南昌 330029）

當(dāng)前，我國(guó)處于一個(gè)良好的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期，但也進(jìn)入了一個(gè)社會(huì)矛盾高發(fā)期。有研究者指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，公共需求的全面快速增長(zhǎng)同公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足之間的矛盾會(huì)日益凸顯，并可能成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、妨礙社會(huì)和諧的重要因素。原因很簡(jiǎn)單，公共需求得不到有效的滿足，社會(huì)發(fā)展就會(huì)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡將會(huì)進(jìn)一步加劇【1】。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，政府與社會(huì)民眾之間的傳統(tǒng)保障契約逐漸被打破，但是新興的公共服務(wù)保障機(jī)制沒(méi)有及時(shí)建立，從而引發(fā)了社會(huì)公共服務(wù)提供機(jī)制的過(guò)渡性真空，出現(xiàn)了基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象，誘發(fā)大量的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本的公共服務(wù)機(jī)制，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，也可以看作為經(jīng)濟(jì)的“調(diào)節(jié)器”。社會(huì)保障制度與社會(huì)和諧發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系，如果沒(méi)有構(gòu)建有效的社會(huì)保障體系，容易引發(fā)大量的社會(huì)矛盾，這也要求我們?cè)跇?gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，必須高度重視社會(huì)保障機(jī)制的完善，通過(guò)健全、完善社會(huì)保障體系來(lái)化解社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾，向社會(huì)保障服務(wù)均等化回歸。

一、江西省社會(huì)保障服務(wù)中的矛盾糾紛實(shí)態(tài)分析

最近5年，江西省各項(xiàng)社會(huì)保障工作扎實(shí)推進(jìn)，取得了新的發(fā)展。2010年末，全省基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別達(dá)到609萬(wàn)人、1326萬(wàn)人、265萬(wàn)人、360 萬(wàn)人、170 萬(wàn)人，比“十五”期末分別增長(zhǎng)57%、379%、10%、134%、44%；參加新農(nóng)保人數(shù)達(dá)到231 萬(wàn)人，參保率85.5%。然而，由于歷史遺留和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，江西省社會(huì)保障服務(wù)在發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)了一些非均等化問(wèn)題，誘發(fā)一定的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

（一）江西省社會(huì)保障矛盾糾紛的發(fā)展趨勢(shì)分析

伴隨著江西省近年來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，國(guó)民生產(chǎn)總值逐年增加，人民生活水平不斷提高。公共需求的全面快速增長(zhǎng)，而公共服務(wù)缺失、基本公共產(chǎn)品短缺，誘發(fā)了許多矛盾糾紛。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)前江西省社會(huì)矛盾可以歸納為十一大矛盾。在十一大矛盾中，作為社會(huì)矛盾糾紛組成部分之一，社會(huì)保障服務(wù)所引發(fā)的矛盾糾紛成為江西省當(dāng)前社會(huì)矛盾中的常態(tài)化矛盾（如表1）。以2011年上半年為例，由社會(huì)保障服務(wù)引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛一直排在第六位，且總比例徘徊在4%左右?？梢哉f(shuō)，江西省社會(huì)保障問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛不是一種突發(fā)性矛盾，而已成為一種常態(tài)化矛盾，且將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，彰顯了江西省民生安定存在隱患因素。

表1 2011年上半年江西省社會(huì)保障矛盾糾紛的基本狀況

（二）江西省社會(huì)保障矛盾糾紛的形式與群體分析

從廣義上說(shuō)，社會(huì)保障服務(wù)包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助。當(dāng)前，江西省社會(huì)保障產(chǎn)生矛盾糾紛的形式主要有哪些？主要群體是誰(shuí)？本文以相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，剖析江西省社會(huì)保障矛盾糾紛的基本態(tài)勢(shì)（如表2，圖1）。在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題是引發(fā)社會(huì)保障矛盾的主要形式（其中養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)主導(dǎo)），優(yōu)撫安置問(wèn)題次之。由于歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)有社會(huì)保障工作的缺失，企業(yè)改制群體、失地和外出務(wù)工農(nóng)民、軍人、返城知青和民辦教師成為我省社會(huì)保障當(dāng)前急需關(guān)注的群體。

表2 2011年上半年江西省社會(huì)保障引發(fā)矛盾的基本形式

圖1 江西省社會(huì)保障服務(wù)引發(fā)社會(huì)矛盾群體的前三位情況

（三）社會(huì)保障問(wèn)題引發(fā)社會(huì)矛盾的危害分析

雖然江西省社會(huì)保障服務(wù)引發(fā)社會(huì)矛盾糾紛的數(shù)量?jī)H排在第六位，總體數(shù)量偏低。然而，不可忽視的是，由社會(huì)保障問(wèn)題引發(fā)的突出矛盾糾紛卻占據(jù)高排位。從2011年上半年（1-6月）情況看，由社會(huì)保障問(wèn)題引發(fā)的突發(fā)矛盾始終高于60起（圖2），且突出矛盾發(fā)生比例較高（圖3）。例如：2011年5月，社會(huì)保障引發(fā)的矛盾糾紛數(shù)量416 起，其中突出矛盾糾紛80 起，突出矛盾糾紛占19.2%；5月份矛盾糾紛數(shù)量排名第一的“土地、山林和水利”問(wèn)題的總數(shù)量1457起，突出矛盾糾紛161起，突出矛盾糾紛占11.0%；5月份矛盾糾紛數(shù)量排名第四的“征地拆遷、安置補(bǔ)償”問(wèn)題的總數(shù)量736起，突出矛盾糾紛49 起，突出矛盾糾紛占6.6%。2011年6月，社會(huì)保障因素引發(fā)的矛盾糾紛數(shù)量471 起，其中突出矛盾糾紛88 起，突出矛盾糾紛占18.6%；6月份矛盾糾紛數(shù)量排名第一的“土地、山林和水利”問(wèn)題的總數(shù)量1475起，突出矛盾糾紛156起，突出矛盾糾紛占10.5%；6月份矛盾糾紛數(shù)量排名第四的“征地拆遷、安置補(bǔ)償”問(wèn)題的總數(shù)量919起，突出矛盾糾紛56 起，突出矛盾糾紛占6.1%。通過(guò)比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保障問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾雖然數(shù)量偏低，但是引發(fā)突出矛盾糾紛的比例卻是最高，社會(huì)危害較為嚴(yán)重，需要各級(jí)政府高度予以重視。

圖2 江西省社會(huì)保障服務(wù)引發(fā)的突出矛盾糾紛數(shù)量

圖3 江西省社會(huì)保障服務(wù)引發(fā)的突出矛盾爆發(fā)比例

二、江西社會(huì)保障矛盾糾紛的誘因分析

新制度主義學(xué)派指出，政策在本質(zhì)上是制度的產(chǎn)物，政策效果的好壞則依賴于制度的完善和執(zhí)行的效果。江西省社會(huì)保障服務(wù)所引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛從某種意義上源于制度供給的缺陷以及政策執(zhí)行的阻滯。

（一）社會(huì)保障政策的缺陷：協(xié)調(diào)性不夠

任何公共政策總是同一定的時(shí)間、空間相關(guān)聯(lián)的，可以說(shuō)是一定時(shí)空的函數(shù)。每一項(xiàng)公共政策都是具體的，它都具有既定的環(huán)境系統(tǒng)和一定的資源條件，其制定和實(shí)施都離不開(kāi)一定的現(xiàn)實(shí)條件。因此，政策功能的發(fā)揮必然受到一定時(shí)間、空間內(nèi)的政治現(xiàn)實(shí)狀況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)、技術(shù)條件和公眾的實(shí)際需求的制約。雖然，2001年中共江西省委、江西省人民政府、江西省軍區(qū)發(fā)布了《江西省軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置實(shí)施細(xì)則》，2006年頒發(fā)了《江西省自主擇業(yè)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置管理暫行辦法》、2008年省財(cái)政廳、省教育廳聯(lián)合下發(fā)了《江西省財(cái)政廳江西省教育廳關(guān)于調(diào)整我省民辦教師離崗?fù)损B(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》等文件。然而，由于江西省社保制度政策沒(méi)有有效地協(xié)調(diào)不同群體利益，導(dǎo)致相關(guān)群體社會(huì)保障覆蓋范圍不廣、社保水平不高。例如，《江西省財(cái)政廳江西省教育廳關(guān)于調(diào)整我省民辦教師離崗?fù)损B(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定，經(jīng)縣（市、區(qū)）以上教育行政部門(mén)批準(zhǔn)吸收并報(bào)原省教委備案同意，1980年7月19日之前在冊(cè)，1980年7月19日之后一直在教育行政部門(mén)舉辦的中學(xué)（含職業(yè)中學(xué)）、小學(xué)和幼兒園任教，2003年6月之前經(jīng)縣（市、區(qū)）教育行政部門(mén)批準(zhǔn)離崗?fù)损B(yǎng)的民辦教師，均屬這次調(diào)整離崗?fù)损B(yǎng)費(fèi)的對(duì)象。雖然，該政策惠及了一定的民辦教師，然而該政策卻從某種程度上忽視了民辦教師歷史情境：從20 世紀(jì)80年代初始，江西省基礎(chǔ)教育迅速發(fā)展，需要大批從事基礎(chǔ)教育的教師，由于師資力量匱乏，大量民辦教師上崗，成為基礎(chǔ)教育的主力軍，為江西省基礎(chǔ)教育發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。然而，現(xiàn)有的政策卻把這類群體忽視，成為沒(méi)有“歸屬感”的群體，引發(fā)一定的社會(huì)矛盾糾紛。

（二）社會(huì)保障財(cái)政的兩難：政府有心，財(cái)政無(wú)力

亞里士多德指出，“凡是屬于最多數(shù)的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物”【2】。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)走向均等化，政府作為“有形的手”必須站出來(lái)，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的先天缺陷。近年來(lái)，江西省社會(huì)保障財(cái)政支出不斷增加，社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例較高（如表3），說(shuō)明了江西各級(jí)政府重視社會(huì)保障服務(wù)體系完善。然而，我們必須看到的是，雖然社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比例偏高，但人均財(cái)政社會(huì)保障支出偏低。以2008年為例，全國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的平均比例為13.12%，全國(guó)人均財(cái)政社會(huì)保障支出486.20 元；江西省社會(huì)保障財(cái)政支出占財(cái)政支出的比例為15.4%，高于國(guó)家平均比例，但人均財(cái)政支出423.91 元，低于國(guó)家平均水平。這種情況說(shuō)明，雖然江西省社會(huì)保障財(cái)政支出比例較大，但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，政府財(cái)政收入能力較弱，導(dǎo)致人均財(cái)政社會(huì)保障支出處于較低水平，從而導(dǎo)致“政府有心，財(cái)政無(wú)力”的尷尬局面。

表3 江西省財(cái)政與社會(huì)保障支出水平情況

（三）社會(huì)保障管理的困境：部門(mén)與部門(mén)的鴻溝

社會(huì)保障政策作為一項(xiàng)公共政策，其執(zhí)行“既是社會(huì)利益分配方案付諸現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐過(guò)程，也是相關(guān)各方為爭(zhēng)取自身‘比較利益’最大化而進(jìn)行‘討價(jià)還價(jià)’的博弈過(guò)程，若利益各方無(wú)法達(dá)成相對(duì)合理的妥協(xié)方案，政策執(zhí)行便難以實(shí)現(xiàn)有效均衡”【3】?；趨^(qū)域或部門(mén)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)和政績(jī)因素，同類部門(mén)或相關(guān)部門(mén)在社會(huì)保障執(zhí)行過(guò)程中，為贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)實(shí)施信息封鎖、屏蔽。由于政府部門(mén)的信息不對(duì)稱和利益均沾的理念，使得對(duì)社會(huì)保障服務(wù)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)差異。認(rèn)識(shí)差異對(duì)應(yīng)后果就是部門(mén)之間鴻溝的出現(xiàn)，導(dǎo)致實(shí)際工作中難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在：在社會(huì)保障服務(wù)決策上，方法的多元性，從而無(wú)形之中出現(xiàn)了政策壁壘；在社會(huì)保障資金管理上，形形色色的條塊壁壘導(dǎo)致資金不能合理集中，無(wú)法統(tǒng)一調(diào)配，導(dǎo)致資金使用效益非常低下；在社會(huì)保障待遇方面，不同的勞動(dòng)者在社會(huì)保障待遇方面差異很大。由于社會(huì)選擇中的“Sen 吊詭”（注解：任何一個(gè)組織，只要把決策權(quán)威賦予一個(gè)以上的子單元，那么就一定蒙受行為不一致之苦，或?qū)е乱恍┑托蕚€(gè)人偏好。子單元追求自身利益行為加在一起，會(huì)造成效率低下的組織行為。）的普遍存在，加上信息不對(duì)稱和市場(chǎng)與科層參與者的策略性的信息歪曲，導(dǎo)致了社會(huì)保障服務(wù)在江西省沒(méi)有有效地體現(xiàn)出公平、平等的理念，而這種不公平現(xiàn)象的后果，正如羅爾斯所指出的那樣，“在忠誠(chéng)于法律的范圍內(nèi)反抗不正義行為”，其目的是“用來(lái)防止背離正義的行動(dòng)”，希望出現(xiàn)“一個(gè)井然有序的社會(huì)或接近于正義的社會(huì)的穩(wěn)定”。

（四）社會(huì)保障參與的阻撓：信息不對(duì)稱的約束

信息是利益主體參與博弈活動(dòng)的基礎(chǔ)條件?；诠舱邌?wèn)題的專業(yè)性和復(fù)雜性，與政府機(jī)構(gòu)占有大量信息資源相比，一般社會(huì)公眾，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體，難以掌握到足夠的公共政策信息，有的甚至連政府已就某個(gè)問(wèn)題出臺(tái)過(guò)了哪些政策都一無(wú)所知。在這種信息不對(duì)稱狀況下，利益相關(guān)者的廣泛參與是難以想象的。造成該局面的主要原因是多方面的，其中政府運(yùn)作透明度不足、信息不公開(kāi)是其中主要原因之一。作為一種不斷發(fā)展的事業(yè)，社會(huì)保障在前進(jìn)的過(guò)程將面臨著各種阻礙與問(wèn)題，當(dāng)然，如果深究其原因，其根源可以說(shuō)是多方面的，例如，觀念依舊滯后，保險(xiǎn)理念較為缺失。

當(dāng)然，內(nèi)部原因是主要的，我們也不能忽視外部原因，例如政府對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的普及工作方面的力度不夠。這些年來(lái)，雖然江西省相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)宣傳工作的重視，并根據(jù)社會(huì)保障事業(yè)的要求和實(shí)際情況，采取了多樣化的工作方式，加強(qiáng)了信息溝通的對(duì)稱性，從而確保社會(huì)保障事業(yè)內(nèi)外溝通渠道的通暢。然而，不能忽視的是，我們當(dāng)前的社會(huì)保障宣傳工作重點(diǎn)是城市，作為地域廣、文化差異的農(nóng)村，宣傳工作依然存在各種盲點(diǎn)，從而導(dǎo)致許多農(nóng)民無(wú)法詳細(xì)、深入地了解江西省社會(huì)保障的各項(xiàng)政策，在某種程度上削弱了農(nóng)民參加社會(huì)保障的積極性。當(dāng)前，江西省各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)處于發(fā)展階段，由于非正式制度文化的影響，再加上各級(jí)基層政府宣傳的缺失，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障的意識(shí)依然淡漠，現(xiàn)代保險(xiǎn)意識(shí)尚待進(jìn)一步的培育，這種淡漠的保險(xiǎn)意識(shí)為許多矛盾糾紛埋下了伏筆。

三、江西省社會(huì)保障服務(wù)的均等化回歸

格婁特和斯特文森（Paul A．Grout，Margaret Stevens）認(rèn)為，如果基本公共服務(wù)“存在著潛在的嚴(yán)重市場(chǎng)失靈，這說(shuō)明了政府干預(yù)的合理性，政府干預(yù)的方式包括生產(chǎn)、資助和監(jiān)管”［3］。作為公平正義理論的外在符號(hào)，公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)服務(wù)均等化是必然趨勢(shì)。因此，江西省社會(huì)保障服務(wù)要向均等化回歸，就必須如阿瑪?shù)賮啞ど鶑?qiáng)調(diào)的那樣，依賴于我們政府合理性的干預(yù)以及制度綜合運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。

（一）社會(huì)保障政策：協(xié)調(diào)與整合性的完善

關(guān)于政策的沖突與不協(xié)調(diào)，中西方學(xué)者逐漸達(dá)成了共識(shí)：它們是難以在短時(shí)間內(nèi)消除并達(dá)成一致，需要容忍、緩和與協(xié)商解決，從而使得政策走向協(xié)同。夸克（Paul J.Quirk，1989）描述了政策協(xié)同的精髓：“調(diào)整相互沖突的當(dāng)事者之間的利益關(guān)系，達(dá)成共識(shí)，從而求得其共同利益的行為”［4］。因此，如何調(diào)整當(dāng)事者的利益關(guān)系，從而確保企業(yè)改制群體、失地和外出務(wù)工農(nóng)民、軍人、返城知青和民辦教師利益得到保障，將是江西省社會(huì)保障政策完善的目標(biāo)。羅爾斯指出，由于利益主體的多元化，導(dǎo)致了“理性自由的合理多元主義”，因此，政府需要堅(jiān)持公平正義的理念，以“協(xié)調(diào)和調(diào)整”為治理手段，在機(jī)會(huì)平等的條件下，最大限度提高不利者的長(zhǎng)遠(yuǎn)期望，這樣，每一個(gè)人在他的合法期望賴以建立的公共規(guī)則體系下獲得了他有權(quán)得到的基本服務(wù)。

如何讓社會(huì)保障政策實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與整合性的完善，希克斯提出的政策“協(xié)商與整合”的治理模式，無(wú)疑給江西省社會(huì)保障政策完善的方式提供了重要啟示：一是江西省社會(huì)保障政策的整體性治理。整體性治理既要考慮到社會(huì)保障政策對(duì)服務(wù)群體的影響，也要考慮到服務(wù)群體對(duì)社會(huì)保障政策的評(píng)價(jià)；二是社會(huì)保障政策需要重視信息交換。當(dāng)前，我們社會(huì)保障政策的制訂或完善經(jīng)常容易產(chǎn)生“信息不對(duì)稱或信息鴻溝”，基本上是“自上而下”，缺乏“自下而上”的溝通。因此，加強(qiáng)“自下而上”的溝通，與當(dāng)前的弱勢(shì)群體進(jìn)行合理信息交換，應(yīng)成為江西省社會(huì)保障政策制定的依據(jù)和基礎(chǔ)；三是制定共同性的計(jì)劃。在?？怂箍磥?lái)，“消費(fèi)者不關(guān)心治理過(guò)程，只關(guān)注治理結(jié)果”。因此，政府相關(guān)部門(mén)需要合理地面對(duì)現(xiàn)狀，制訂或完善現(xiàn)有社會(huì)保障政策。共同性計(jì)劃強(qiáng)調(diào)了政府與民眾的協(xié)作，既考慮到江西省各級(jí)政府現(xiàn)實(shí)存在的困境，也照顧到弱勢(shì)群體的實(shí)際需求。因此，協(xié)同與整體性政策完善過(guò)程有利于將政府、納稅人、弱勢(shì)群體有效整合起來(lái)，承認(rèn)弱勢(shì)群體在社會(huì)保障服務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)回歸均等化。

（二）社會(huì)保障財(cái)政：多元化資源配置

資源有效配置是人類永恒的話題，作為資源配置的一個(gè)子集，社會(huì)保障資源有效配置意味著如何有效地為公民提供公共產(chǎn)品。政府介入社會(huì)保障資源的有效配置，其源頭在于社會(huì)保障的公共物品或準(zhǔn)公共物品的屬性，為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的負(fù)面效應(yīng)，政府干預(yù)則成為時(shí)代發(fā)展必然趨勢(shì)。政府財(cái)政支持是實(shí)現(xiàn)資源有效配置和社會(huì)保障服務(wù)均等化的重要手段。當(dāng)前，伴隨著江西省社會(huì)保障體制的不斷發(fā)展，需要對(duì)兩種制度進(jìn)行合理的鏈接。特別是基于江西省當(dāng)前人均社會(huì)保障支出水平較低的實(shí)際省情，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，有效增加政府財(cái)政收入，從而滿足社會(huì)保障支出的需求。同時(shí)，地方政府應(yīng)該緩解省級(jí)政府的壓力，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升地方財(cái)政支出的能力。為此，我們應(yīng)該倡導(dǎo)重塑政府的理念，政府從“劃槳”的角色向“舵手”的角色轉(zhuǎn)變，加大授權(quán)，從而引入社會(huì)機(jī)構(gòu)參與到社會(huì)保障體系中來(lái)，特別是增強(qiáng)社會(huì)保障的商業(yè)性質(zhì)，從而大幅度地納入民間資源參與到江西省社會(huì)保障支出中來(lái)，從而彌補(bǔ)政府在社會(huì)保障事業(yè)中的空缺。政府需要整合各類組織的資源，有效地實(shí)現(xiàn)各類福利的供給效率，從而增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)社會(huì)保障需求的能力，通過(guò)小能量，發(fā)揮出更大的作用，緩解“城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障服務(wù)需求與政府的社會(huì)保障資源不足”的困難和矛盾，達(dá)到“小政府，大社保”的社會(huì)保障治理目標(biāo)。

（三）社會(huì)保障部門(mén)：建立伙伴關(guān)系

公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既不能靠相互隔離的政府部門(mén)，也不能靠設(shè)立新的‘超級(jí)部門(mén)’，唯一可行的辦法是圍繞特定的政策目標(biāo)，在不取消部門(mén)邊界的前提下實(shí)行跨部門(mén)合作。而將“具有不同性質(zhì)、目標(biāo)、管理模式和動(dòng)力機(jī)制的組織整合起來(lái)的關(guān)鍵既不是行政命令、也不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是信任?！保?］信任是建立在一種“伙伴關(guān)系”的基礎(chǔ)上。從西方的社會(huì)保障治理實(shí)踐過(guò)程看，不同的管理部門(mén)以“伙伴關(guān)系”為核心目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源與政策的整合。社會(huì)保障資源整合過(guò)程的目標(biāo)是“資源消費(fèi)的協(xié)作與整合，整合的目的是評(píng)價(jià)資源消費(fèi)是否實(shí)現(xiàn)了價(jià)值、增加了效率和效能”；政策整合的過(guò)程是將“伙伴”間的不同觀點(diǎn)發(fā)展成一種協(xié)同的意見(jiàn)，整合的目的是“在維持伙伴間文化與目標(biāo)的原始差異的基礎(chǔ)上，提出解決問(wèn)題的創(chuàng)新觀點(diǎn)”。

基于服務(wù)對(duì)象需求界定的前提下，社會(huì)保障服務(wù)供給主體——政府相應(yīng)管理部門(mén)應(yīng)從傳統(tǒng)的“割裂”狀態(tài)向新型的關(guān)系轉(zhuǎn)變——“伙伴關(guān)系”(cross-sector partnership)，該關(guān)系意味著不同管理部門(mén)在擁有獨(dú)立主體的基礎(chǔ)上，為共同的目標(biāo)協(xié)同工作并分享回報(bào)。社會(huì)保障服務(wù)覆蓋面廣，領(lǐng)域繁多，需要不同類別、地區(qū)的相關(guān)管理部門(mén)共同解決問(wèn)題。各類型、區(qū)域政府部門(mén)“在不影響各個(gè)政策主體各自的職能分工、管轄權(quán)限，不打破原有的政府結(jié)構(gòu)的前提下，可以通過(guò)建立政府間專題項(xiàng)目式合作、區(qū)域行政專區(qū)式合作、城市聯(lián)盟式合作等方式建立伙伴關(guān)系，這是一種實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)行的有效方式：能夠制造合作者之間的協(xié)同效應(yīng)；能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)分散給各參與者；有助于一個(gè)參與者影響另一個(gè)參與者的世界觀和行為方式；能成為獲得更多財(cái)政資源的手段；能夠減少公開(kāi)沖突，創(chuàng)造和諧政策氣氛，促進(jìn)政治合作；減少對(duì)政府過(guò)多的要求，并創(chuàng)造更廣泛和更分散的責(zé)任制”［6］。

（四）社會(huì)保障參與：正式與非正式的話語(yǔ)協(xié)商

哈貝馬斯指出，正式話語(yǔ)與非正式話語(yǔ)的對(duì)話，能夠呈現(xiàn)出不同的需求偏好，并能夠理性批判現(xiàn)有觀點(diǎn)，從而在互動(dòng)過(guò)程中有效地認(rèn)同民意和需求，從而形成建構(gòu)性、整合性的建議。因此，政策系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了政策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、界定，對(duì)民意的真實(shí)偏好和需求等政策信息的集中、傳輸、學(xué)習(xí)。非正式制度，特別是道德、傳統(tǒng)、文化等因素是妨礙江西省各類社會(huì)保障制度效率提高的重要因素之一，社會(huì)保障制度的建立和完善，意味著廣大民眾要從傳統(tǒng)的自我保障意識(shí)向社會(huì)保障意識(shí)轉(zhuǎn)變。因此，合理地挖掘社會(huì)保障需求，需要正式制度與非正式制度的話語(yǔ)協(xié)商，從而統(tǒng)一它們的思想。

江西省社會(huì)保障政策向均等化回歸，話語(yǔ)協(xié)商的重要渠道就是政策宣傳的有效對(duì)話。政策宣傳的有效對(duì)話主要體現(xiàn)在三大維度：一是有效對(duì)社會(huì)保障政策執(zhí)行者的宣傳，這是一種“上”的宣傳，“上”的宣傳是一種挖掘政府社會(huì)保障服務(wù)需求的有效手段，從被動(dòng)執(zhí)行到主動(dòng)服務(wù)，目標(biāo)就是讓政策執(zhí)行者能夠?qū)ι鐣?huì)保障理念、精神具有全面的認(rèn)知和掌握，從而提升政策執(zhí)行結(jié)果的有效性；二是對(duì)社會(huì)公眾的宣傳，這是一種“下”的宣傳，“下”的宣傳是一種挖掘廣大民眾參與社會(huì)保障需求的有效手段，目標(biāo)就是使廣大民眾充分理解我們政府社會(huì)保障政策的精神和具體內(nèi)容，從而能夠有效避免政策執(zhí)行過(guò)程中的阻力。三是有效實(shí)現(xiàn)“上”與“下”的對(duì)話。“上”或“下”的宣傳往往是一種單向?qū)υ?，仍無(wú)法挖掘政府與廣大民眾共同融入到社會(huì)保障服務(wù)中去。因此，要引導(dǎo)博弈重心充分前移，就需要在社會(huì)保障政策執(zhí)行前期大力“協(xié)商民主”，創(chuàng)造利益相關(guān)者參與政策問(wèn)題界定、政策方案制定和政策方案合法化過(guò)程的必要條件。在公平正義的前提下建立社會(huì)協(xié)商機(jī)制，使各階層、各群體通過(guò)對(duì)話、協(xié)商增進(jìn)了解，并達(dá)成一致。

正如道格拉斯·C·斯諾所強(qiáng)調(diào)的那樣，“成功的意識(shí)形態(tài)使人們相信現(xiàn)存的規(guī)則與正義是共存的，出于一種道德感來(lái)遵守這些規(guī)則，不再按有關(guān)成本與收益的簡(jiǎn)單的、享樂(lè)主義和個(gè)人的計(jì)算來(lái)行事”【7】。社會(huì)矛盾和利益差別由此處于隱形狀態(tài)。作為一種成功的意識(shí)形態(tài)，公共服務(wù)均等化目標(biāo)能夠有效規(guī)避各類社會(huì)矛盾，并要求從意識(shí)形態(tài)上向行動(dòng)生態(tài)上轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前江西省社會(huì)保障政策存在利益差別客觀存在、矛盾糾紛難以避免的情況下，政府應(yīng)適時(shí)地調(diào)適和創(chuàng)新政策制度體系，規(guī)范利益表達(dá)主體，積極引導(dǎo)政策執(zhí)行博弈的發(fā)展方向，推動(dòng)政策精神落實(shí)的有效均衡，將是化解社會(huì)保障政策各類矛盾糾紛、走出政策執(zhí)行博弈困境的必由之路。

［1］宋鐵軍.公共服務(wù):下一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)［J］.經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2007（5）：46.

［2］亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1965：113.

［3］周國(guó)雄.博弈：公共政策執(zhí)行力與利益主體［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2008：176.

［3］Paul A Grout，Margaret Stevens. The Assessment：Financing and Managing Public Services［J］. Oxford Review of Economic Policy，2003（2）：10.

［4］Paul J Quirk. The Cooperative Resolution of Policy Conflict［J］.American Political Science Review，1989，83（3）：905-921.

［5］解亞紅.“協(xié)同政府”：新公共管理改革的新階段［J］.中國(guó)行政管理，2004（5）：58-61.

［6］鄭佳.中國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策協(xié)同研究［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2010：107.

［7］道格拉斯·C·斯諾.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.上海：上海人民出版社，1994：59-60.