美國廣電規(guī)制

□王龍珺

為使廣電業(yè)健康合理有序發(fā)展，更好地服務(wù)于公共利益，對其進(jìn)行有效規(guī)制是許多國家的通例。因此，各國都對廣電事業(yè)實施了不同程度的規(guī)制，這是每個政府的規(guī)定動作。美國的廣電事業(yè)是世界上市場化程度最高的，其相應(yīng)的規(guī)制措施經(jīng)歷了將近一個世紀(jì)的發(fā)展，相對完備和成熟。需要指出的是，服務(wù)受眾、滿足公眾利益的理念是美國廣電規(guī)制的指導(dǎo)精神。所有的規(guī)制動作始終在公共利益的框架內(nèi)進(jìn)行操作。這是美國廣電規(guī)制的合法性和合理性所在。雖然上世紀(jì)八十年代，特別是1996年《電信法》頒布以來，在新自由主義的鼓吹下，廣電事業(yè)解除管制的呼聲愈來愈高，許多廣電規(guī)制措施被束之高閣，但歸納分析美國政府的廣電規(guī)制行為對我國廣電事業(yè)的發(fā)展卻是大有裨益。

美國廣電規(guī)制對象：所有權(quán)、運(yùn)營、產(chǎn)品三位一體

在具體廣電規(guī)制的對象上，美國發(fā)展出了一整套完整的規(guī)制體系。從整個廣電事業(yè)運(yùn)作流程上看，從源頭——所有權(quán)、過程——運(yùn)營機(jī)制到終端——廣電產(chǎn)品，美國都有相應(yīng)的規(guī)制措施給予響應(yīng)。整個規(guī)制體系呈現(xiàn)立體化圖景。

一、所有權(quán)規(guī)制。在所有權(quán)規(guī)制上，美國的指導(dǎo)思想是：廣播電視向公眾提供多種不同的觀點(diǎn)在某種程度上服務(wù)于公共利益，而允許媒介所有權(quán)集中在少數(shù)人手中則效果相反。FCC（美國聯(lián)邦通訊委員會）據(jù)此堅持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對廣電機(jī)構(gòu)的所有權(quán)進(jìn)行多種限制，以確保節(jié)目多樣性和觀點(diǎn)多元化呈現(xiàn)。研究表明，美國廣電所有權(quán)規(guī)制規(guī)則有6條，包括地方電視臺多重所有權(quán)規(guī)則、跨電臺/電視臺所有權(quán)規(guī)則、跨報紙/廣播電視臺所有權(quán)規(guī)則、全國性電視臺多重所有權(quán)規(guī)則、雙重廣播電視網(wǎng)規(guī)則。①

在有線電視臺方面，其所有權(quán)規(guī)制要少于廣播電視臺。但同樣要受到一定的制約。FCC聯(lián)邦通訊委員會制定了所謂的水平規(guī)則和垂直規(guī)則加以限制。水平規(guī)則是指單個有線電視臺業(yè)主在全國范圍內(nèi)覆蓋的有線電視訂戶數(shù)量不得超過全國有線電視用戶總量的30%。垂直規(guī)則是指任何有線電視臺用于播出附屬公司節(jié)目的頻道數(shù)量不得超過40%。②

二、運(yùn)營機(jī)制規(guī)制。在運(yùn)營機(jī)制上，美國的規(guī)制措施主要表現(xiàn)在廣電機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)和續(xù)展。為廣電機(jī)構(gòu)頒布和續(xù)展?fàn)I業(yè)執(zhí)照是FCC的主要任務(wù)之一。申請人向FCC提出頒布或續(xù)展執(zhí)照要求時，是否能夠服務(wù)公眾利益是FCC要考量的核心要素之一。如果申請人不能夠證明他的廣電機(jī)構(gòu)很好地服務(wù)于公共利益或被投訴其廣電產(chǎn)品產(chǎn)生了不良影響，F(xiàn)CC很有可能拒絕為其頒布或續(xù)展執(zhí)照。以續(xù)展執(zhí)照的要求為例：《1996年通訊法》規(guī)定FCC續(xù)展廣播電視臺業(yè)主的執(zhí)照需要有三個條件：一是該臺服務(wù)于公眾利益、便利與需要。二是執(zhí)照持有人沒有嚴(yán)重地違反《通訊法》和委員會的規(guī)制和管制。三是執(zhí)照持有人沒有嚴(yán)重地違反《通訊法》和委員會的規(guī)制和管制的行為，這些行為合起來構(gòu)成濫用。如果委員會判斷，執(zhí)照持有人事實上沒有滿足以上列舉要求，那么執(zhí)照續(xù)展必須被駁回。③

另外，F(xiàn)CC對廣電機(jī)構(gòu)雇傭員工規(guī)則也有相應(yīng)的規(guī)制措施。為了保障廣電產(chǎn)品的多樣性，F(xiàn)CC制定了平等就業(yè)規(guī)則，要求廣電機(jī)構(gòu)為女性、少數(shù)族裔等弱勢群體提供公平的就業(yè)機(jī)會。如果執(zhí)照申請人本身就是弱勢群體，在申請或續(xù)展執(zhí)照方面會享受一定的優(yōu)惠條件。

三、廣電產(chǎn)品規(guī)制。廣電產(chǎn)品規(guī)制是美國廣電規(guī)制的重要組成部分。雖然FCC不能直接干預(yù)廣電機(jī)構(gòu)生產(chǎn)廣電產(chǎn)品，但廣電媒介在美國享受憲法第一修正案地位，F(xiàn)CC對廣電產(chǎn)品依然有很大影響。在廣電產(chǎn)品上的規(guī)制內(nèi)容包括對廣電節(jié)目類型、廣告時間、禁載事項、受眾禁用等方面。FCC始終鼓勵和支持廣電機(jī)構(gòu)生產(chǎn)高品質(zhì)的廣電產(chǎn)品服務(wù)受眾，如果廣電產(chǎn)品違反了節(jié)目規(guī)則，F(xiàn)CC將采取發(fā)出申斥信、禁止令，處以罰金，甚至吊銷執(zhí)照等方式給予懲戒。

在節(jié)目內(nèi)容上，F(xiàn)CC要求廣電機(jī)構(gòu)生產(chǎn)一定量的適合兒童的廣電產(chǎn)品，對兒童節(jié)目的廣告種類、數(shù)量、時長做出嚴(yán)格的限定。涉及淫穢、猥褻、暴力的廣電產(chǎn)品被定性為非法行為。為了防止兒童觀看暴力、色情節(jié)目，F(xiàn)CC要求電視生產(chǎn)商在電視中安裝“童鎖”，即一種防暴力的芯片，它能夠有效攔截不適合兒童觀看的節(jié)目的信號。在政治節(jié)目方面，F(xiàn)CC要求廣電機(jī)構(gòu)必須給合法的候選人提供平等的機(jī)會、均長的時間、同樣的價格為其搭建發(fā)表觀點(diǎn)的平臺。此外，F(xiàn)CC還規(guī)定付費(fèi)的廣播電視節(jié)目必須讓受眾知曉其出資人身份。

美國廣電規(guī)制手段：行政與法制雙管齊下

行政手段。美國運(yùn)用行政手段規(guī)制廣電事業(yè)的行為主體是FCC。FCC成員一共有5位，由總統(tǒng)任命，須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，任期為5年。FCC是美國政府眾多的獨(dú)立機(jī)關(guān)之一，負(fù)責(zé)廣播、電視、電訊、網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星等方面的行政管理工作。涉及廣電規(guī)制方面，其工作內(nèi)容包括分配頻譜、頻率、波段，監(jiān)管廣電節(jié)目、頒發(fā)或續(xù)展廣電營業(yè)執(zhí)照、規(guī)定傳輸設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等。FCC的主要工作方式有擬定、執(zhí)行政策和實施裁判。FCC有權(quán)根據(jù)實際情況通過一定的程序制定廣電規(guī)制的政策和規(guī)則，并付諸實踐。如果在執(zhí)行政策過程中發(fā)生爭議，如對某廣電機(jī)構(gòu)執(zhí)照是否續(xù)展問題，F(xiàn)CC將根據(jù)職權(quán)進(jìn)行裁判工作。

法律手段。美國有著全世界最完備的媒介法制體系，涉及廣電事業(yè)的法律法規(guī)也相當(dāng)成熟。在憲法層面，美國《憲法第一修正案》是廣電事業(yè)的法律法規(guī)的綱領(lǐng)性文件，任何違背憲法 《第一修正案》的法律法規(guī)都將被判無效。1934年頒布的《聯(lián)邦通訊法》是美國規(guī)制廣電事業(yè)的基本法。經(jīng)過長時間的發(fā)展，美國建立起以《聯(lián)邦通訊法》為核心的廣電法律法規(guī)系統(tǒng)，其中包括《電信法》《公共電信法》《有線電視臺消費(fèi)者保護(hù)和競爭法》《通訊法》等。此外，F(xiàn)CC依照職權(quán)所制定的有關(guān)規(guī)則同樣具有法律效力。這些法律成為規(guī)制廣電事業(yè)的重要手段，使規(guī)制廣電有法可依。

另外值得強(qiáng)調(diào)的是，美國政府并不是實施廣電規(guī)制的唯一角色，司法機(jī)關(guān)同樣可以對廣電事業(yè)進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)被規(guī)制的廣電機(jī)構(gòu)與政府發(fā)生爭議時，政府并不擁有最終決定權(quán)。雙方都可以訴諸法律途徑加以解決，如美國新聞史上著名的紅獅廣播公司訴FCC案、特納廣播公司訴FCC案、時代華納娛樂公司訴FCC案等。這樣，司法機(jī)關(guān)就扮演了規(guī)制廣電的重要角色。

注釋：

①②[美]約翰·D·澤萊茲尼，張金璽、趙 剛譯：《傳播法：自由、限制與現(xiàn)代媒介》，北京，清華大學(xué)出版社，2007年版，第352，355頁。

③[美]唐·R·彭伯，張金璽、趙 剛譯：《大眾傳媒法》（第十三版），北京，中國人民大學(xué)出版社，2005年版，第556頁。