關(guān)于我國發(fā)展抽水蓄能電站的思考

胡亞益 楊一行

正在建設(shè)的內(nèi)蒙古呼和浩特抽水蓄能電站，圖為建設(shè)中的電站上水庫。攝影/張偉國

在我國電網(wǎng)結(jié)構(gòu)中，是否應該建設(shè)一定比例的抽水蓄能電站？由誰建？誰來承擔抽水蓄能的成本費用？應該說，現(xiàn)行政策規(guī)定是明確的。但由于現(xiàn)行政策與發(fā)展抽水蓄能所面臨的實際情況相差甚遠，造成電網(wǎng)和電源企業(yè)發(fā)展抽水蓄能電站的內(nèi)在動力不足，一些地方政府和相關(guān)投資者有發(fā)展和投資建設(shè)抽水蓄能電站的愿望，但苦于沒有抽水蓄能的電價政策，處于等待觀望的狀態(tài)，使得我國抽水蓄能電站建設(shè)的發(fā)展不能滿足電網(wǎng)的需要。本文僅就是否應該建設(shè)一定比例的抽水蓄能電站，目前政策規(guī)定給發(fā)展抽水蓄能帶來的問題以及如何發(fā)展抽水蓄能電站，作一些分析，以期引起有關(guān)方面的重視，調(diào)整發(fā)展抽水蓄能的政策，以促進抽水蓄能電站建設(shè)的有序發(fā)展。

一、建設(shè)一定比例的抽水蓄能電站是現(xiàn)代電網(wǎng)所必須的

關(guān)于抽水蓄能電站在現(xiàn)代電網(wǎng)的作用應該沒什么爭議，調(diào)峰填谷、調(diào)頻、調(diào)相、事故備用、黑啟動等功能保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定經(jīng)濟的運行，這方面已達成共識，不再贅述。但從以下幾個方面進一步分析也可以看出抽水蓄能的重要性。

圖1：電力供求關(guān)系及抽水蓄能運行示意圖

圖2：狹義的電力產(chǎn)業(yè)鏈示意圖

1、從電力供需的規(guī)律來看，需要發(fā)展抽水蓄能電站。電力的供需是在同一時間完成的，但電力的供需在同一時間又是處于交叉波動的，電力供需的峰谷差隨時存在，而峰谷差就需要采用一定的手段來調(diào)節(jié)。抽水蓄能是調(diào)峰填谷最好的工具，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和用電量的增加，峰谷差會越來越大，對抽水蓄能電站的需求也就越迫切。

從上圖可以看出，隨電力供應的變化，與實線相交的部分是抽水，與虛線相交的部分是發(fā)電，從而達到供求平衡。從電力供求規(guī)律來看，抽水蓄能電站用于電網(wǎng)的調(diào)峰填谷是最經(jīng)濟的，也是必須的。

2、從狹義的電力產(chǎn)業(yè)鏈來看抽水蓄能必須在電網(wǎng)中占有一定的比例。

綜合圖1、圖2來看，電源側(cè)對電網(wǎng)的供電隨電源的特征是不斷變化的，而需求側(cè)更是不斷地在波動，為了使供需達到平衡，抽水蓄能電站通過調(diào)峰填谷發(fā)揮重要作用；同時，抽水蓄能電站的各種輔助功能發(fā)揮作用以保障電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行。正因為如此，抽水蓄能電站必須在電網(wǎng)中占有一定的比例，至于這個比例多大合適又要根據(jù)電網(wǎng)電源的特征和用戶的需求特征來綜合分析，不同的地區(qū)有不同的比例。

3、從新能源的發(fā)展趨勢看，也需要建設(shè)相應的抽水蓄能電站。目前我國新能源主要以風能、太陽能為主，而風能、太陽能又具有間歇性、波動性、隨機性的特點，因此新能源的開發(fā)更需要建設(shè)相應的抽水蓄能電站來進行調(diào)節(jié)。

4、建設(shè)大電網(wǎng)和智能電網(wǎng)也需要建設(shè)相應的抽水蓄能電站。由于我國地域遼闊，從物理上看已經(jīng)形成全國性的大電網(wǎng)，同時又提出要建設(shè)智能電網(wǎng)。在建設(shè)大電網(wǎng)和智能電網(wǎng)的條件下，調(diào)峰填谷、保證電網(wǎng)的安全穩(wěn)定經(jīng)濟運行更離不開抽水蓄能電站。

綜上所述，在我國電網(wǎng)結(jié)構(gòu)中，建設(shè)一定比例的抽水蓄能電站是必須的。

二、現(xiàn)行相關(guān)政策不利于抽水蓄能電站的發(fā)展

目前發(fā)展抽水蓄能依據(jù)的主要政策有：國家發(fā)改委（2004）71號《關(guān)于抽水蓄能電站建設(shè)管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱“71號文”）；國家發(fā)改委（2007）1517號文《關(guān)于桐柏、泰安抽水蓄能電站電價》的通知（以下簡稱“1517號文”）；國家能源局（2011）242號文《關(guān)于進一步做好抽水蓄能電站建設(shè)的通知》（以下簡稱“242號文”）等三個文件。

對于是不是需要建，這幾個文件對我國適當發(fā)展建設(shè)抽水蓄能電站都表示了肯定。71號文指出，“為滿足電網(wǎng)安全、穩(wěn)定和經(jīng)濟運行的需要，建設(shè)適當比例的抽水蓄能電站是必要的”；242號文指出：“隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，對電力系統(tǒng)運行的安全性和可靠性要求越來越高，適度的加快抽水蓄能電站建設(shè)步伐十分必要”。

對于由誰建和成本費用由誰承擔的問題，71號文件規(guī)定：“抽水蓄能電站原則上由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)建設(shè)和管理，其成本納入電網(wǎng)運行費用統(tǒng)一核定；發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)的抽水蓄能電站，要服從于電力發(fā)展規(guī)劃，作為獨立電廠參與電力市場競爭?！?/p>

1517號指出：“在發(fā)改能源[2004]71號文件下發(fā)后審批的抽水蓄能電站，由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)全資建設(shè)，不再核定電價，其成本納入當?shù)仉娋W(wǎng)運行費用統(tǒng)一核定；在發(fā)改能源[2004]71號文件下發(fā)前審批但未定價的抽水蓄能電站，作為遺留問題由電網(wǎng)企業(yè)租賃經(jīng)營，租賃費由國務院價格主管部門按照補償固定成本和合理收益的原則核定；核定的抽水蓄能電站租賃費原則上由電網(wǎng)企業(yè)消化50%，發(fā)電企業(yè)和用戶各承擔25%；發(fā)電企業(yè)承擔的部分通過電網(wǎng)企業(yè)在用電低谷招標采購抽水電量解決，用戶承擔的部分納入銷售電價調(diào)整方案統(tǒng)籌解決?！?/p>

242號文件指出：“原則上由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)有序開發(fā)全資建設(shè)抽水蓄能電站，建設(shè)運行成本納入電網(wǎng)運行費用；杜絕電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)合資建設(shè)抽水蓄能電站項目。嚴格審核發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)抽水蓄能項目。在現(xiàn)有銷售電價水平下，不得因建設(shè)抽水蓄能電站給電力消費者增加經(jīng)濟負擔或者推動全社會價上漲，避免簡單為電源項目配合而建設(shè)，杜絕為促進地方經(jīng)濟發(fā)展上項目建抽水蓄能電站?！?/p>

這些規(guī)定應該說是符合2002年電力體制改革前的實際情況的。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和電力體制改革在進行中出現(xiàn)的變數(shù)，這些規(guī)定制約了抽水蓄能電站的發(fā)展，造成了“電網(wǎng)企業(yè)不愿建，電源企業(yè)不能建，其他投資者建不了”的局面。

為什么形成這樣的局面？根本原因還是經(jīng)濟利益問題即電價問題。這里有必要把形成這種狀況的背景做個粗略的分析。

2002年電力體制改革前，電力價格基本上是計劃價格，由國家統(tǒng)一定價，當時電網(wǎng)電廠統(tǒng)一核算。廠網(wǎng)分開時原國家電力公司一分為六，成立國家電網(wǎng)公司和五大發(fā)電公司。按照當時的電價格局，把銷售電量乘不同的銷售電價，就是電網(wǎng)的總收入，然后按當時的各種不同的上網(wǎng)電價乘以上網(wǎng)電量支付給發(fā)電企業(yè)，剩下的就是電網(wǎng)的輸配售電的收入，用于支付電網(wǎng)的成本費用，余下就是電網(wǎng)的剩潤。加之原來是發(fā)輸配供由電力公司統(tǒng)一核算，這樣的價格布局也就把抽水蓄能的效益體現(xiàn)在分家之后的國家電網(wǎng)公司之中了。正是基于這一點，71號文和242號文都規(guī)定抽水蓄能電站由電網(wǎng)公司建設(shè)和經(jīng)營，建設(shè)運行成本納入電網(wǎng)運行費用。這樣一來，對電力體制改革前的抽水蓄能電站采取的制度安排是可行的。但改革后新建的的抽水蓄能電站納入電網(wǎng)公司核算，由電網(wǎng)公司承擔全部運行費用就值得商榷了。電網(wǎng)公司投了資、開支了運行成本，嚴格地說不可能從電網(wǎng)中得到全部補償。如果說2002年以前的抽水蓄能的效益體現(xiàn)在改革前電網(wǎng)公司留下來的那部分利益之中，改革后新增的抽水蓄能電站要么是吃過去的老本，要么就是增加電網(wǎng)公司的運營成本。這樣一來，電網(wǎng)公司沒有利益，也就沒有了投資抽水蓄能的積極性。

發(fā)電企業(yè)因71號文件規(guī)定，發(fā)電企業(yè)建設(shè)的抽水蓄能電站作為獨立電廠參與電力市場競爭。由于目前沒有峰谷電價，一般來說，抽水蓄能用4度電，發(fā)3度電，這使得發(fā)電企業(yè)沒有條件參與市場競爭。

1517號文規(guī)定71號文件下發(fā)后審批的電站由電網(wǎng)企業(yè)全資建設(shè)經(jīng)營，不再核定電價，這樣其他投資者也就建不了了。

形成這樣狀況的原因是多方面的：一是過去電價的形成比較復雜；二是過去電力公司統(tǒng)管電網(wǎng)、電源以及抽水蓄能電站；三是抽水蓄能電站自身的特殊性；四是要制定一個新的價格格局，由于各方面的利益格局發(fā)生變化，利益減少的方面必然會抵制，以至沒有形成一個新的價格格局；五是電力體制改革放緩，沒有按原方案推進?？陀^地講要理清抽水蓄能電價確實也是一道難題，加之各種因素相互交織，形成了現(xiàn)在這樣一個膠著的局面。

這就形成了“好孩子、無人抱”的狀況，都說發(fā)展抽水蓄能好，但一涉及到要承擔經(jīng)濟責任時都說不是自己的孩子，與自己無關(guān)。

三、提高認識、走出誤區(qū)、深化改革，加快抽水蓄能電站的建設(shè)

對于建不建，無可爭議，要建。根據(jù)電力規(guī)劃，2015年我國抽水蓄能裝機要達到4100萬千瓦，而到2011年底為止只有1800萬千瓦，2020年要達到6000萬千瓦。建一座中型的抽水蓄能電站從選點規(guī)劃到最后建成至少也要8-10年，所以現(xiàn)在任務十分艱巨。

既然要建，就要解決由誰建的問題。其實并不是規(guī)定由誰建設(shè)，關(guān)鍵是要落實建設(shè)抽水蓄能電站的投資回報問題，核心就是電價問題。只要這個問題解決了，按照“誰投資，誰受益”的原則，誰建都可以，只要符合投資的條件就可以了。這里還要明確一個問題：抽水蓄能電站的建設(shè)與電力產(chǎn)業(yè)鏈的其他方面一樣，是投資，不是公益工程，只不過在電網(wǎng)系統(tǒng)中有一些特殊罷了。既然是投資，就要取得回報。

要確定抽水蓄能的電價，就是弄清抽水蓄能的效益何在。嚴格地講，抽水蓄能電站不是一般意義上的電源企業(yè)，它不僅不增加新的電量，反而要消耗電。它是電網(wǎng)一個特殊的運行工具。它的效益具有綜合性、模糊性的特點。其效益主要體現(xiàn)在三個方面：

1、通過調(diào)峰填谷，使電力供需相平衡，減少其他發(fā)電企業(yè)調(diào)峰的裝機配置。假設(shè)一個獨立電網(wǎng)的最大負荷是2000萬千瓦，那么它的最低裝機配置也在2000萬千瓦以上。如果有了抽水蓄能電站，就可以減少發(fā)電企業(yè)的裝機容量，這樣使發(fā)電企業(yè)受益。

2、通過其他輔助功能保證電網(wǎng)安全運行，對電網(wǎng)起到安全保障作用，使電網(wǎng)受益。

3、給用戶高質(zhì)量供電，使用戶用電有保障，用戶受益。

1517號文件對71號文下發(fā)前審批的抽水蓄能電站采取核定租賃費的辦法，并由電網(wǎng)企業(yè)消化50%，發(fā)電企業(yè)和用戶各承擔25%，其實也是基于這一實際情況。當然這個比例是否合適可以深入研究。但這個思路是應該肯定的。按照“誰受益，誰承擔”的原則，合理地確各個方面應當承擔的份額。

要解決抽水蓄能電站的價格問題，就要走出幾個誤區(qū)。

誤區(qū)一：電價變動會推動全社會物價上漲。直觀上看，電價上漲會影響物價上漲。但是在市場經(jīng)濟條件下，電力同樣是商品，會隨市場供求關(guān)系而上下波動。如果全社會物價上漲，通過壓制電價來控制物價上漲只能是暫時的，如果不調(diào)整又會造成供電緊張，這些已被現(xiàn)實證明了，政府不動電價的愿望是好的，但如果整個價格水平變了，最后不調(diào)整電價是不可能的。

誤區(qū)二：“不同質(zhì)的‘電’，價格是不能變化的”。高質(zhì)量供電、不拉閘限電的“電”與供電質(zhì)量不高、電壓不穩(wěn)或者拉閘限電的“電”，應該是價格不同的兩種電，我們在制定價格過程中沒有考慮到這兩種電的價格差別。在投入了大量資金，改善了供電質(zhì)量，并沒有調(diào)整改善后的電的價格。一是因為這種改善是漸進的，容易忽略；二是因為享用這種“電”帶來的消費質(zhì)量的提高是隱形的，若要提高價格是顯性的，這種漸變和提高價格的突變會發(fā)生沖突。所以，應該向電力消費者說明，能夠保證高質(zhì)量安全供電是有成本投入的，應該是有質(zhì)量差價的，到了一定階段適當提高價格是合理的。

誤區(qū)三：抽水蓄能電站的效益都體現(xiàn)在電網(wǎng)之中。71號和242號文基于這種認識。在過去電力公司大一統(tǒng)的情況下，這種認定符合實際，但廠網(wǎng)分開后，格局發(fā)生了變化。究竟原來留在電網(wǎng)中的這部分利益有多大，可以承擔多少新增的抽水蓄能電站的站的成本，恐怕難以確認。在利益格局一定的情況下，新增一個抽水蓄能電站，收益方應該包括發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶。實際上1517號文件確定的租賃費也是按這個方式進行的，所以規(guī)定71號文以后新建的抽水蓄能電站全部由電網(wǎng)承擔成本是造成電網(wǎng)不愿建的原因。如果執(zhí)行了輸配電價管理辦法，把這部分都放在電網(wǎng)是可行的。但目前還沒有實行輸配電價，即使實行了輸配電價，這部分還是最終轉(zhuǎn)移到了銷售電價之中。

只要在這些方面達成了一致，有了一個基本的認識，就可以深入探討抽水蓄能的電價問題。基于上面的分析，抽水蓄能電站的電價確實是一個比較復雜的問題。要使這一問題得到解決，還是要走改革之路。雖然電力體制改革歷經(jīng)10年，目前仍然處在艱難的蹣跚步履之中，但必須清醒地看到，要解決電力體制中的若干問題，除了改革，別無他法。電力體制改革，廠網(wǎng)分開，使我國的電力裝機得到了突飛猛進的發(fā)展，由2003年的3億千瓦發(fā)展到2011年的近10億千瓦，這就是改革的結(jié)果。

改革的核心還是電價問題。比如實現(xiàn)競價上網(wǎng)，峰谷電價，輔助服務價格等。不管怎樣，如果確定需要發(fā)展抽水蓄能電站，就要解決它的發(fā)展機制問題，這個機制就是給抽水蓄能電站確定一個合理的價格。