鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)礦權(quán)疊置問題對策分析

涂 慶，于 光，黃 啟

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京100083；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100083）

鄂爾多斯盆地具有地域面積大、資源分布廣、能源礦種齊全、資源潛力大、儲(chǔ)量規(guī)模大等特點(diǎn)。根據(jù)全國三次資源評價(jià)顯示，盆地內(nèi)石油總資源量約為86億t，主要分布于盆地南部10萬km2的范圍內(nèi)，其中，陜西占總儲(chǔ)量78.7%，甘肅占總儲(chǔ)量19.2%，寧夏占總儲(chǔ)量2.1%。天然氣總資源量約11萬億m3，儲(chǔ)量超過千億m3的天然氣大氣田就有5個(gè)。埋深2000m以內(nèi)的煤炭總資源量約為4萬億t；埋深1500m以內(nèi)的煤炭資源量達(dá)到2.4萬億t。盆地內(nèi)分布7個(gè)含煤區(qū)，隸屬的5個(gè)省區(qū)均有分布。在煤層埋深2000m以內(nèi)煤層氣資源量約11萬億m3；埋深1500m以內(nèi)煤層氣資源量約8萬億m3。鈾礦預(yù)測資源量約86萬t。此外，還含有水資源、地?zé)帷Ⅺ}巖、水泥灰?guī)r、天然堿、鋁土礦、油頁巖、油砂、褐鐵礦等其他礦產(chǎn)資源。

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，特別是工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速和“世界工廠”地位長期延續(xù)，對礦產(chǎn)資源的需求尤其是能源類礦產(chǎn)的需求不斷增長，且表現(xiàn)為剛性。鄂爾多斯盆地作為未來國家資源開發(fā)利用的重要戰(zhàn)略區(qū)域，科學(xué)保護(hù)與合理利用盆地能源資源，使資源配置效益最大化，具有重要意義。

由于鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)資源自然稟賦以及跨區(qū)域的特點(diǎn)，盆地礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊問題突出，影響盆地能源礦產(chǎn)在資源高效利用、有效轉(zhuǎn)化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全生產(chǎn)等方面的有序進(jìn)行。因此，如何處理好盆地礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊問題已迫在眉睫。

1 鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)的時(shí)空分布特征

1.1 盆地礦產(chǎn)層位分布特征

在鄂爾多斯盆地，除煤層氣外，石油、天然氣、煤和鈾富集在不同層位或同一層位不同層段，形成多層位成藏（礦）。由下到上具有天然氣、煤、石油、鈾礦的分布規(guī)律（表1）。天然氣主要富集在下古生界奧陶系碳酸鹽巖風(fēng)化殼儲(chǔ)層、上古生界山西組和石盒子組砂巖儲(chǔ)層中；煤在層位上分布比較廣，主要有石炭系—二疊系太原組和山西組潮坪沼澤相煤系、三疊系延長組頂部和侏羅系延安組陸相河流－湖盆沼澤相煤系。石油為陸相湖盆成因，分布在中生界上三疊統(tǒng)延長組和早、中侏羅系富縣組和延安組三角洲前緣砂體和河道砂體中。鈾主要成礦于中侏羅統(tǒng)直羅組和白堊系羅漢洞組河流相砂巖中［1］。

表1 鄂爾多斯盆地多種能源礦產(chǎn)層位分布

1.2 盆地能源礦產(chǎn)平面分布特征

從鄂爾多斯盆地平面上來看，石油、天然氣、煤、鈾礦總體具有滿盆煤、南油北氣、周緣鈾礦的特點(diǎn)［2］。

下古生界天然氣分布在盆地中部靖邊地區(qū)，構(gòu)造上位于伊陜斜坡中部。延長組油藏分布在定邊、吳旗、安塞、延安、慶陽、西峰等地區(qū)，構(gòu)造上位于伊陜斜坡中、南部和天環(huán)坳陷局部地區(qū)。延安組油藏分布在盆地西南部，在定邊－吳旗－慶陽－平?jīng)龇秶鷥?nèi)，構(gòu)造上位于伊陜斜坡西南部和天環(huán)坳陷中部。煤分布廣泛。上古生界煤分布超出了現(xiàn)今鄂爾多斯盆地范圍，煤層總厚度10～25m，局部可達(dá)40m，煤層單層厚5～10m。本溪組沉積末期和山西組沉積早期是盆地最大成煤期，聚煤環(huán)境除泥炭坪外，還有三角洲分流間灣、分流間洼地、扇間洼地及河漫平原等沉積環(huán)境。中生界煤分布相對局限，局限于中生代盆地范圍之內(nèi)。鈾礦分布在盆地周緣，主要富集于東北的東勝地區(qū)、東南的店頭地區(qū)、西南的國家灣地區(qū)和西緣的甜水堡地區(qū)。

1.3 盆地能源礦產(chǎn)共存關(guān)系

根據(jù)多種能源礦產(chǎn)的成礦背景、成礦過程、成礦模型及勘探實(shí)踐，鄂爾多斯盆地多種能源礦產(chǎn)之間的成生、共存關(guān)系如表2所示。

表2 鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)的成生、共存關(guān)系

通過對鄂爾多斯盆地煤、石油、天然氣和鈾礦的時(shí)空分布規(guī)律的研究，將盆地作為一個(gè)大的系統(tǒng)，其多能源共存富集形式體現(xiàn)為：油中氣、上氣下油、油中鈾、煤中鈾、煤中氣、煤中油等，以及煤、石油、天然氣及鈾獨(dú)立富集的形式［3］。

2 鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)礦權(quán)疊置問題突出

2.1 盆地能源礦產(chǎn)礦權(quán)疊置現(xiàn)狀

鄂爾多斯盆地范圍廣，各種礦產(chǎn)資源豐富，勘探開發(fā)主體多，在盆地東北部、南部和西北部，不同類型礦業(yè)權(quán)范圍存在平面上、空間上交叉重疊現(xiàn)象，礦權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，安全隱患凸顯。

截至2010年12月底，延長北部礦區(qū)共設(shè)置煤炭和油氣兩種資源的礦業(yè)權(quán)，煤炭勘探權(quán)7個(gè)，勘查面積186.08km2；采礦權(quán)5個(gè)，開采面積19.19km2，平面上與中石油油氣勘探權(quán)重疊。延長南部礦區(qū)共設(shè)置煤炭和油氣兩種資源的礦業(yè)權(quán)，煤炭勘探權(quán)9個(gè)，勘查面積710.91km2；采礦權(quán)23個(gè)，開采面積261.1km2。延長石油集團(tuán)在該區(qū)共登記石油天然氣探礦權(quán)5個(gè)，勘探面積10301.95km2，采礦權(quán)5個(gè)，開采面積443.97km2。煤炭采礦權(quán)與石油、天然氣采礦權(quán)疊合面積35.59km2，探礦權(quán)疊置面積265.24km2。

中煤集團(tuán)的呼吉爾特礦區(qū)全區(qū)均含于中國石油長慶氣田和中國石化大牛地氣田礦區(qū)范圍內(nèi)，與中國石化大牛地氣田開采區(qū)礦權(quán)重疊。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，重疊區(qū)內(nèi)共有已鉆氣井118口，部署氣井12口，集氣站5座，重疊面積共計(jì)約46.86km2，重疊區(qū)蘊(yùn)含煤炭地質(zhì)儲(chǔ)量約13.42億t，分別占3塊井田總面積和總儲(chǔ)量的18.55%和20.99%。中煤集團(tuán)的納林河二號井被天然氣井壓煤2.98億t，占礦井總儲(chǔ)量的19.74%。此外，中煤集團(tuán)在呼吉爾特礦區(qū)南部沙拉吉達(dá)井田、礦區(qū)北部的圖克、達(dá)海廟井田等目標(biāo)資源均存在與油氣井田礦權(quán)重疊問題。

中國石油化工股份有限公司在鄂爾多斯盆地有11個(gè)探礦權(quán)、采礦權(quán)，區(qū)塊8個(gè)，與20個(gè)煤炭、鈾礦等勘探開發(fā)企業(yè)單位的14個(gè)探礦權(quán)、11個(gè)采礦權(quán)和1個(gè)壓覆項(xiàng)目重疊，重疊總面積2230.7525km2，其中，探礦權(quán)重疊面積1305.383km2，采礦權(quán)重疊面積925.3695km2。

中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司在山西省柳林區(qū)塊涉及煤炭、煤層氣重疊區(qū)域12個(gè)，重疊面積達(dá)150km2，在山西臨興區(qū)塊重疊面積約86.253km2，在神府區(qū)塊礦權(quán)重疊面積697.6925km2，重疊礦權(quán)數(shù)35個(gè)，在寧夏橫山堡南區(qū)塊重疊面積41.9149km2，重疊礦權(quán)數(shù)3個(gè)。

2.2 造成鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)礦權(quán)疊置問題的原因分析

我國的礦產(chǎn)資源法明確，礦權(quán)有排他性，即某家公司取得某一區(qū)域的探礦或采礦權(quán)，就排斥其它探礦或采礦權(quán)的設(shè)立［4］。但實(shí)施操作中，由于石油、天然氣、煤層氣及鈾礦的探礦及采礦許可證由國土資源部頒發(fā)許可證，而煤炭和金屬及其它礦種的探礦及采礦許可證由各省頒發(fā)，造成了事實(shí)上的礦權(quán)重疊設(shè)置。不同礦權(quán)主體基于追逐經(jīng)濟(jì)利益的需要，生產(chǎn)過程中相互影響，特別是安全隱患很大［5］。

在我國相關(guān)的礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)之中僅對礦區(qū)范圍發(fā)生爭議做出了非常原則性的規(guī)定，即出現(xiàn)爭議往往通過協(xié)商、裁決等方式加以解決，至于相關(guān)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門以及人民政府應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁決、如何裁決均沒有詳細(xì)規(guī)定，因此，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)因?yàn)榈V區(qū)范圍的爭議而救濟(jì)不力的現(xiàn)象。

為解決鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)礦權(quán)疊置問題，國土資源部從2004年起陸續(xù)下發(fā)了部委規(guī)章和相關(guān)政策文件，如國土資廳函〔2004〕267號《關(guān)于鄂爾多斯盆地油氣與煤炭礦產(chǎn)勘查開采登記范圍重疊處理意見的函》、國土資廳函〔2007〕46號《關(guān)于解決煤炭煤層氣礦業(yè)權(quán)交叉重疊實(shí)行兩種資源綜合勘查開采意見的函》、國土資發(fā)〔2007〕96號《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》、國土資廳函〔2007〕160號《關(guān)于印發(fā)＜解決煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要的通知＞》、國土資廳函〔2008〕510號《國土資源部辦公廳關(guān)于解決煤炭勘查項(xiàng)目與油氣礦業(yè)權(quán)重疊問題的復(fù)函》等。但由于這些規(guī)章或政策文件效力層級不夠，穩(wěn)定性和執(zhí)行力度不強(qiáng)，加之規(guī)章、政策間常常會(huì)出現(xiàn)規(guī)定內(nèi)容前后不一致現(xiàn)象，造成各礦權(quán)管理機(jī)關(guān)在適用時(shí)無所適從。因此，截至目前，關(guān)于礦權(quán)疊置問題如何處理，仍然沒能形成統(tǒng)一的意見。

3 處理鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)礦權(quán)疊置關(guān)系建議

根據(jù)鄂爾多斯盆地礦產(chǎn)分布特點(diǎn)，結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，從中長期戰(zhàn)略需要，考慮如下。

3.1 盆地勘查階段礦權(quán)疊置處理建議

3.1.1 鈾礦勘查優(yōu)先

鈾礦作為我國稀缺戰(zhàn)略性資源，在勘查階段享有優(yōu)先權(quán)，在有鈾礦成礦條件的區(qū)域，不論是否已頒發(fā)礦業(yè)權(quán)，以國家利益優(yōu)先為原則，必須保證鈾礦勘查，其他礦產(chǎn)主體無條件配合，對于由此造成的經(jīng)濟(jì)損失給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.1.2 在油氣富集區(qū)以油氣勘查為主，兼顧其他礦種勘查

在不影響鈾礦勘查的前提下，在已經(jīng)頒發(fā)油氣探礦許可證而未頒發(fā)其他探礦許可證的區(qū)域，允許在該區(qū)域設(shè)置其他礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)。但應(yīng)嚴(yán)格審核準(zhǔn)入資質(zhì)、勘查規(guī)模、技術(shù)手段等條件，其他礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)主體必須與油氣探礦權(quán)主體簽署互不干擾勘查開采施工、保障安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議或承諾書，并接受油氣公司的全程指導(dǎo)、監(jiān)督，實(shí)施整裝勘查。

在已經(jīng)頒發(fā)油氣探礦許可證也頒發(fā)其他探礦許可證的區(qū)域，鼓勵(lì)不同探礦主體聯(lián)合協(xié)同勘探，相互溝通，充分協(xié)作，節(jié)約費(fèi)用，提高效率。

在探礦權(quán)空白區(qū)，鼓勵(lì)探采一體化企業(yè)采用整裝勘查模式。

在油氣富集區(qū)，當(dāng)探礦結(jié)束后，遵循先采油氣后采其他礦種的原則，確系需要設(shè)置其他礦種采礦權(quán)的，以不影響油氣作業(yè)和保障安全為前提。

3.1.3 在煤炭富集區(qū)鼓勵(lì)煤氣一體化或多主體協(xié)同勘查

依據(jù)國土資發(fā)〔2010〕59號文［5］，堅(jiān)持煤炭煤層氣一體化勘探，或不同探礦主體聯(lián)合協(xié)同勘探。若在已經(jīng)頒發(fā)煤炭探礦許可證而未頒發(fā)其他探礦許可證的區(qū)域，允許在該區(qū)域設(shè)置其他礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)。但應(yīng)嚴(yán)格審核準(zhǔn)入資質(zhì)、勘查規(guī)模、技術(shù)手段等條件，其他礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)主體必須與煤炭探礦權(quán)主體簽署互不干擾勘查開采施工、保障安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議或承諾書，并接受煤炭公司的全程指導(dǎo)、監(jiān)督，實(shí)施整裝勘查。

在煤炭富集區(qū)，當(dāng)探礦結(jié)束后，遵循先采煤層氣后采煤炭的原則，確系需要設(shè)置其他礦種采礦權(quán)的，以不影響煤層氣和煤炭作業(yè)和保障安全為前提。

3.2 盆地開采階段礦權(quán)疊置處理建議

3.2.1 鈾礦開采嚴(yán)格控制

鈾礦作為我國稀缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，實(shí)行保護(hù)性開采政策，嚴(yán)格控制頒發(fā)鈾礦采礦許可證，并進(jìn)行總量調(diào)控。對于鈾礦開采區(qū)內(nèi)的已頒發(fā)采礦許可證的其他礦產(chǎn)資源，停止開采作業(yè)，給予損失者合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對于鈾礦開采區(qū)內(nèi)的未頒布其他采礦許可證的，待鈾礦開采結(jié)束后，再將該區(qū)塊以市場方式轉(zhuǎn)讓頒發(fā)其他采礦許可證。

3.2.2 在油氣富集區(qū)油氣開采優(yōu)先

在已經(jīng)頒發(fā)油氣采礦許可證而未頒發(fā)其他采礦許可證的區(qū)域，暫緩頒發(fā)其他采礦許可證。根據(jù)勘探程度及礦產(chǎn)的緊缺程度，科學(xué)劃分開采區(qū)塊，并規(guī)定好開采順序；待油氣開采結(jié)束后，再將該區(qū)塊以市場方式轉(zhuǎn)讓頒發(fā)其他采礦許可證；符合國家規(guī)劃需要，確系緊缺礦產(chǎn)需要在油氣富集區(qū)設(shè)立其他采礦許可證的，以不影響油氣開采作業(yè)和保障安全為前提。

在已經(jīng)頒發(fā)油氣采礦許可證也頒發(fā)其他采礦許可證的區(qū)域，遵循先采油氣后采其他礦種的原則，對由此造成其他礦種的開采延遲，可辦理采礦許可證延續(xù)。確系需要共同開發(fā)的且相互影響的，可采用補(bǔ)償或置換等手段，以友好協(xié)商方式解決不同主體的利益；確系需要共同開發(fā)的且不相互影響的，可同時(shí)開采，但必須簽訂互不干擾勘查開采施工、保障安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議，并遵守國家政策和相關(guān)法律法規(guī)。3.2.3 在煤炭富集區(qū)先氣后煤開采

在已經(jīng)頒發(fā)煤炭采礦許可證而未頒發(fā)除煤層氣外其他采礦許可證的區(qū)域，暫緩頒發(fā)其他采礦許可證。根據(jù)勘探程度及礦產(chǎn)的緊缺程度，科學(xué)劃分開采區(qū)塊，并規(guī)定好開采順序；先抽采煤層氣或煤炭、煤層氣協(xié)同開采，待煤炭開采結(jié)束后，再將該區(qū)塊以市場方式轉(zhuǎn)讓頒發(fā)其他采礦許可證；符合國家規(guī)劃需要，確系緊缺礦產(chǎn)需要在煤炭富集區(qū)設(shè)立其他采礦許可證的，以不影響煤層氣、煤炭開采作業(yè)和保障安全為前提。

在已經(jīng)頒發(fā)煤炭采礦許可證也頒發(fā)其他采礦許可證的區(qū)域，遵循先采油氣后采煤層氣煤炭最后采其他礦種的原則，對由此造成其他礦種的開采延遲，可辦理采礦許可證延續(xù)。確系需要共同開發(fā)的且相互影響的，可采用補(bǔ)償或置換等手段，以友好協(xié)商方式解決不同主體的利益；確系需要共同開發(fā)的且不相互影響的，可同時(shí)開采，但必須簽訂互不干擾勘查開采施工、保障安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議，并遵守國家政策和相關(guān)法律法規(guī)。

4 結(jié)論

鄂爾多斯盆地內(nèi)的能源礦產(chǎn)的有序高效開發(fā)對于保障我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展有著重要的意義作用，但盆地內(nèi)礦業(yè)權(quán)疊置問題突出嚴(yán)重制約著礦產(chǎn)的高效開發(fā)與利用。本文結(jié)合盆地內(nèi)能源礦產(chǎn)的時(shí)空分布特征以及我國礦產(chǎn)資源管理機(jī)制與體系，對盆地內(nèi)礦業(yè)權(quán)疊置問題的產(chǎn)生原因進(jìn)行了深入分析。進(jìn)而根據(jù)鄂爾多斯盆地礦產(chǎn)分布特點(diǎn)，結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對于勘查階段，提出了以鈾礦勘查優(yōu)先、在油氣富集區(qū)以油氣勘查為主，兼顧其他礦種勘查、在煤炭富集區(qū)先氣后煤開采等對策；對于開采階段，提出了鈾礦開采嚴(yán)格控制、在油氣富集區(qū)油氣開采優(yōu)先、在煤炭富集區(qū)先氣后煤開采等對策。這些建議對于有效解決盆地內(nèi)的礦權(quán)疊置問題具有一定借鑒意義。

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