農(nóng)村土地金融的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

李成業(yè)

農(nóng)地金融是農(nóng)村土地金融的簡稱，它是指農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營者以所承包農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)融資的資金融通形式。農(nóng)地金融旨在為農(nóng)業(yè)提供中長貸款的資金融通形式，以解決農(nóng)戶的資金缺口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入的持續(xù)增長，是農(nóng)村金融的重要組成部分。在我國，受農(nóng)村土地資產(chǎn)非資本化的約束，“三農(nóng)”領(lǐng)域資金短缺、特別是信貸支持不足問題十分突出。為了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，我們可以借鑒相關(guān)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，創(chuàng)新農(nóng)地金融制度，從根本上解決農(nóng)村信貸市場農(nóng)民貸款難和銀行難貸款問題。

一、農(nóng)地金融制度設(shè)立的背景及作用

（一）美國農(nóng)地金融制度

20世紀(jì)初期開始，美國農(nóng)業(yè)危機(jī)頻發(fā)且持續(xù)時間長，尤其是爆發(fā)于1920年的第一次全國性農(nóng)業(yè)危機(jī)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。這次危機(jī)表明，應(yīng)對和緩解農(nóng)業(yè)危機(jī)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能單純依賴市場機(jī)制，必須合理發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)作用，而政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的重要措施是政府扶持建立完整的政府農(nóng)業(yè)信貸體系。為了有效利用農(nóng)戶擁有的土地融通資金，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其有關(guān)的活動提供長期信貸資金和服務(wù)，1916年美國國會通過“聯(lián)邦農(nóng)地押款法”，設(shè)立了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款局，辦理全國農(nóng)地抵押貸款。為了放款便利，把全國劃分為12個農(nóng)業(yè)信用區(qū)，每一區(qū)內(nèi)設(shè)一個聯(lián)邦土地銀行，并在各鄉(xiāng)村推動農(nóng)民組織農(nóng)地抵押合作社。1933年成立了農(nóng)業(yè)信用管理局，設(shè)立土地銀行部，統(tǒng)管全國12個聯(lián)邦土地銀行，聯(lián)邦土地銀行又與各地農(nóng)民所組織的聯(lián)邦土地銀行合作社相聯(lián)系。采取自上而下的政策，先由政府撥款充當(dāng)聯(lián)邦土地銀行的股金，發(fā)行土地債券，同時輔助農(nóng)民分區(qū)組織聯(lián)邦土地銀行合作社。農(nóng)地金融組織形式采取銀行和合作社雙重體制。土地銀行上層采用銀行體制，設(shè)立聯(lián)邦土地銀行，基層采用合作社體制，按合作社原則組織信貸合作社。以聯(lián)邦土地銀行為主體的美國農(nóng)地金融體系是政府農(nóng)業(yè)信貸體系的主要組成部分，有效解決了農(nóng)村長期資金來源問題，大大推動了政府農(nóng)業(yè)政策的正確貫徹和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展。

（二）德國土地金融制度

德國是最早發(fā)展農(nóng)地金融的國家。德國早期的農(nóng)地金融制度是以抑制農(nóng)村高利貸為主要目的，只是到了近期才成為促進(jìn)土地改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施。早在18世紀(jì)下半葉，德國開始建立農(nóng)地金融制度，專為貴族地主提供長期信用服務(wù)。當(dāng)時德國遭受戰(zhàn)亂，高利貸活動十分猖獗，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，德國普魯士國王下令組織抵押信用合作社，以解除高利貸的剝削，使資金流入農(nóng)村，振興農(nóng)業(yè)。1770年由政府強(qiáng)制組建土地抵押信用合作社。19世紀(jì)初實(shí)行土地改革運(yùn)動，開始扶植自耕農(nóng)，以往大地主所有的農(nóng)地逐漸被分割轉(zhuǎn)賣給農(nóng)民，地主和農(nóng)民都可以成為合作社社員。普通農(nóng)民成為土地抵押信用合作社的主體，土地抵押貸款成為農(nóng)民可利用的主要長期信用工具。

以土地抵押信用合作社為主體的德國農(nóng)地金融體系以貸款協(xié)助農(nóng)民購買土地、開墾土地、興建水利、道路、耕地平整和造林為宗旨。抵押信用合作社還聯(lián)合起來組成若干聯(lián)合銀行，代各地抵押信用合作社推銷債券、付息、買回債券以及協(xié)調(diào)各合作社之間的資金融通等。德國各地還有許多公營的土地銀行及土地改革銀行。經(jīng)過200多年的發(fā)展，德國土地金融制度逐漸形成了以土地抵押信用合作社與公營的土地銀行互相配合的土地金融體系，對促進(jìn)土地改革與農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。德國土地金融制度的最大特點(diǎn)之一就是抵押土地債券化。凡是愿意用自己的土地作抵押而獲得長期貸款的農(nóng)民或地主，可聯(lián)合組成合作社，將各自的土地交給合作社作為抵押品，合作社以這些土地為保證發(fā)放土地債券，在市場上換得資金，供給社員。

（三）法國農(nóng)地金融制度

1852年，法國政府為改變農(nóng)業(yè)資本不足、農(nóng)業(yè)滯后的局面，頒布了法國不動產(chǎn)金融制度的根本法——《土地銀行法》，在全國各地設(shè)立了土地銀行。1852年擴(kuò)大巴黎土地銀行為中央機(jī)關(guān)，改名為法國土地信用銀行，并合并了所有各地設(shè)立的土地銀行，農(nóng)民也紛紛組織了農(nóng)業(yè)信貸合作社。法國農(nóng)地金融可享受政府從農(nóng)業(yè)預(yù)算中撥付的大量貼息資金，這也促成了法國由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)國一躍成為西歐最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國。

（四）日本農(nóng)地金融制度

19世紀(jì)末期，日本創(chuàng)建了以勸業(yè)銀行、農(nóng)工銀行及北海道拓殖銀行為代表的長期信用機(jī)構(gòu)。勸業(yè)銀行規(guī)模較大，為農(nóng)業(yè)提供長期巨額貸款，如大型水利工程建設(shè)及大規(guī)模的墾殖等；農(nóng)工銀行主要對地方性的小規(guī)模建設(shè)工程、購買農(nóng)地、牲畜、肥料、機(jī)械等所需款項(xiàng)提供資金。1953年日本創(chuàng)立了農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，其所需資金全由日本政府從各方借撥而來，向農(nóng)、林、漁業(yè)的永久性建設(shè)提供長期低息貸款。另外，日本還創(chuàng)立了發(fā)達(dá)的合作金融機(jī)構(gòu)，可為會員提供信用擔(dān)?；蛸J款，政府給予諸多支持和優(yōu)惠政策。日本農(nóng)地金融充分借鑒了歐洲特別是德國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國實(shí)際大膽創(chuàng)新，為振興日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)起到了重要作用。

（五）發(fā)展中國家和地區(qū)的農(nóng)地金融制度

成立于1920年的印度土地開發(fā)銀行和成立于1966年的菲律賓土地銀行，都是發(fā)展中國家為了解決長期農(nóng)業(yè)資金來源、扶持農(nóng)業(yè)而建立起來的政策性農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)。在發(fā)展中國家（如越南、泰國）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，由于存在發(fā)達(dá)的農(nóng)地交易市場，使得當(dāng)?shù)氐恼?guī)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)愿意將農(nóng)地作為長期貸款的抵押品。

（六）中國臺灣地區(qū)的農(nóng)地金融制度

臺灣農(nóng)地金融制度首先是為農(nóng)業(yè)提供短期資金、服務(wù)于土地改革，最后逐漸成為服務(wù)于城鄉(xiāng)的不動產(chǎn)金融專業(yè)銀行。1946年成立的臺灣土地銀行是一家真正發(fā)揮農(nóng)地金融功能的金融機(jī)構(gòu)。臺灣土地銀行的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：第一階段（20世紀(jì)40年代末至50年代初）以幫助農(nóng)民擺脫高利貸的盤剝，重點(diǎn)發(fā)放農(nóng)業(yè)短期貸款和水利建設(shè)貸款為經(jīng)營目標(biāo)，這兩項(xiàng)貸款占當(dāng)時農(nóng)業(yè)貸款總額的90%以上；第二階段（1953～1963年）以服務(wù)于土地所有權(quán)改革為經(jīng)營目標(biāo)，主要接受政府的委托辦理補(bǔ)貼地價和征收地價業(yè)務(wù)，保證土地產(chǎn)權(quán)改革的順利進(jìn)行；第三階段（1963～1973年）以城市土地開發(fā)和在農(nóng)村資助工業(yè)區(qū)、示范農(nóng)場建設(shè)為經(jīng)營目標(biāo)；第四階段（1973年以后）以商業(yè)性的土地金融機(jī)構(gòu)為經(jīng)營目標(biāo)。作為一家辦理土地金融和農(nóng)業(yè)金融業(yè)務(wù)的專業(yè)銀行，臺灣土地銀行近年來除履行專業(yè)銀行的使命外，正在朝多元化、效率化、大眾化、國際化的金融領(lǐng)域邁進(jìn)。

二、農(nóng)地金融制度的比較

由于國情不同，各國（地區(qū)）農(nóng)地金融制度各具特色，主要表現(xiàn)在農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)、農(nóng)地金融制度中政府的作用、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源等幾個方面。

（一）農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)。農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)可以歸納為單一結(jié)構(gòu)、發(fā)散結(jié)構(gòu)和復(fù)合結(jié)構(gòu)三種類型。單一結(jié)構(gòu)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)只有一個金融機(jī)構(gòu)，沒有或只有很少的分支機(jī)構(gòu)，通常委托在廣大農(nóng)村地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)地貸款，英國的農(nóng)業(yè)抵押公司就屬于此種類型；發(fā)散結(jié)構(gòu)的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)有許多遍布全國的分支機(jī)構(gòu)，可以直接從事全部的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，如德國的土地抵押信用合作社、美國的聯(lián)邦土地銀行等；復(fù)合結(jié)構(gòu)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)有分支機(jī)構(gòu)，可以直接從事一部分或全部農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，如日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等。

（二）農(nóng)地金融制度中政府的作用。各國（地區(qū)）政府都通過制定農(nóng)地金融法規(guī)，直接或間接地促成農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的建立，如美國的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、英國的《農(nóng)業(yè)信用法》、法國的《土地銀行法》以及日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等法律法規(guī)都分別促成了聯(lián)邦土地銀行、農(nóng)業(yè)抵押公司、土地銀行和農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立。美國在這方面尤為突出，19世紀(jì)20年代美國成立的農(nóng)業(yè)貸款局、聯(lián)邦土地銀行與合資土地銀行主要就是向大農(nóng)場主發(fā)放長期低利抵押貸款，用于購買土地、農(nóng)機(jī)設(shè)備、肥料及修造建筑物等。美國的農(nóng)場主家庭管理局、生產(chǎn)信貸協(xié)會等也是為農(nóng)場主服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。

各國（地區(qū)）政府都對農(nóng)地貸款實(shí)行優(yōu)惠貸款利息和優(yōu)惠貸款期限政策，并給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。在優(yōu)惠貸款利息方面，美國政府在19世紀(jì)20年代就對農(nóng)場主購買土地和其他固定生產(chǎn)資料予以低息貸款資助；1960～1962年，法國先后頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，規(guī)定對購買土地和農(nóng)業(yè)機(jī)械的大農(nóng)戶給予無息或低息貸款，以鼓勵土地集中，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營；德國政府依據(jù)農(nóng)場規(guī)模大小，實(shí)行有差別的利率政策，即對10公頃以上農(nóng)場的貸款年利率要小于10公頃以下的小農(nóng)場貸款年利率；日本政府在上世紀(jì)六七十年代曾給購買土地的農(nóng)戶提供優(yōu)惠貸款，并對大農(nóng)戶的貸款進(jìn)行鼓勵。此外，印度政府也曾給購買土地、農(nóng)業(yè)機(jī)械和修建其他基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)戶提供低息貸款給。除了對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶實(shí)行利息優(yōu)惠政策外，不少國家還對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶實(shí)施貸款期限上的優(yōu)惠政策，即為規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶提供長期貸款，以滿足農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的長期性需求，向大農(nóng)戶發(fā)放貸款期限長達(dá)20年的中長期貸款。在財(cái)政貼息方面，美國為政府建立的農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助和貼息，法國、德國政府對金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)優(yōu)惠貸款的利息和市場利息的差額進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，日本政府則對農(nóng)業(yè)擔(dān)保收不回的貸款進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償。此外，多數(shù)國家政府都給予農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)以稅收優(yōu)惠等。

（三）農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)。許多國家（地區(qū)）的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初只是從事農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，如德國的土地信用合作社、美國的聯(lián)邦土地銀行等，而結(jié)算、債券兌付等銀行業(yè)務(wù)則委托給有廣泛分支機(jī)構(gòu)的銀行代為辦理，如日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。但在一些國家和地區(qū)，農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)從事的業(yè)務(wù)有多元化趨勢，如臺灣和菲律賓的土地銀行等。

（四）農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源。不同國家（地區(qū)）、不同時期、不同農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源有所差別，但是資金主要來源于發(fā)行土地債券、借入政府資金和吸收社員存款。如美國聯(lián)邦土地銀行的創(chuàng)立資本、日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫所需資本金和意大利的不動產(chǎn)信用銀行通過購買股份或直接投資解決農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資本金；發(fā)行土地債券是美國和德國農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的主要資金來源；日本農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)資金主要來源于政府資金，而臺灣農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)則以吸收存款和借入金融市場資金為主。此外，政府還為農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債權(quán)提供擔(dān)保，如美國、德國、印度等。

三、國外農(nóng)地金融制度對我國的啟示

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有公共產(chǎn)品生產(chǎn)的特點(diǎn)，許多國家專門制定和實(shí)施了一系列有利于農(nóng)村土地集中的金融支持政策，促進(jìn)了土地的迅速集中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，最終促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（一）農(nóng)地金融制度是世界各國普遍推行的制度，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展具有重要影響?？v觀當(dāng)前世界，多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都建立了較為完善的農(nóng)地金融制度。從經(jīng)濟(jì)角度看，土地具有位置固定、不能移動和永久性特點(diǎn)，通過對土地的經(jīng)營可以不斷獲得收入。更重要的是，土地是稀缺的和不可再生的，社會經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其價值越高，土地的特點(diǎn)決定了農(nóng)地金融的安全可靠。

（二）農(nóng)地金融需要明確的法律保障。政府首先要修改相關(guān)的法律制度，使農(nóng)房抵押走向合法化、公開化和市場化。開辦農(nóng)地、農(nóng)房抵押貸款，既可以促進(jìn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，又可以釋放農(nóng)房資產(chǎn)的效用，同時，可以為縣域金融提供廣闊的房產(chǎn)抵押貸款市場，為促進(jìn)和繁榮我國廣大的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出積極的貢獻(xiàn)。

（三）農(nóng)地金融需要特殊的制度安排。農(nóng)民貸款的主要用途雖然多種多樣，但根本目的是為了擺脫貧困，增加收入。因此，需要進(jìn)行特殊的制度安排。如，允許農(nóng)房貸款抵押，既能較好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶融資的愿望，同時，也可以增加農(nóng)戶的危機(jī)感，增強(qiáng)農(nóng)戶的信用意識，創(chuàng)造良好的農(nóng)村信用環(huán)境。對于確實(shí)無法歸還貸款的農(nóng)戶，政府可以規(guī)定縣域金融機(jī)構(gòu)給予1～2次的再貸款機(jī)會，使得農(nóng)民重新獲得資金，實(shí)現(xiàn)二次生產(chǎn)或創(chuàng)業(yè)，獲得利潤后歸還所欠的貸款本息，收回自己的房產(chǎn)。

農(nóng)地金融需要多種融資方式，既可以是農(nóng)地抵押貸款方式，也可以是農(nóng)地信托方式。以土地使用權(quán)為抵押來融通資金，有助于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對農(nóng)業(yè)長期信貸的投入，緩解農(nóng)業(yè)資金的供求矛盾。土地資本化后可將土地財(cái)產(chǎn)變?yōu)榭煞指詈涂闪鲃拥呢?cái)物，擴(kuò)大流通范圍，廣泛吸收社會資金。