聚焦三中全會(huì)全面深化改革啟航

廖宗魁

萬眾矚目的十八屆三中全會(huì)11月12日落下帷幕，發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)》（下稱“公報(bào)”），全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，勾畫出了未來5-10年中國改革的藍(lán)圖。

經(jīng)過了改革開放后30多年的發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)取得了輝煌的成就，但也逐漸暴露出各種不平衡的問題和矛盾，最近幾年中國經(jīng)濟(jì)增長也在不斷放緩。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。

公報(bào)提到的改革領(lǐng)域比以往更加全面，不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革，而是“全面深化”的改革，改革的領(lǐng)域涵蓋經(jīng)濟(jì)、行政、司法等領(lǐng)域，是一個(gè)涉及“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明”的全方位改革。

全會(huì)要求，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

全面深化的改革

三中全會(huì)一向以經(jīng)濟(jì)議題為主，而且往往會(huì)聚焦某個(gè)重要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)問題。十一屆三中全會(huì)確立了改革開放的基調(diào)，拉開了中國經(jīng)濟(jì)改革的序幕；十二屆三中全會(huì)聚焦經(jīng)濟(jì)體制改革，通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》；十三屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)價(jià)格和工資改革，通過了《關(guān)于價(jià)格、工資改革的初步方案》；十四屆三中全會(huì)圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》；十五屆三中全會(huì)則側(cè)重農(nóng)業(yè)問題，通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》；十六屆三中全會(huì)以完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為核心，通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》；十七屆三中全會(huì)則再次聚焦農(nóng)村改革，通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。

十八屆三中全會(huì)則強(qiáng)調(diào)“全面深化改革”，不僅僅只側(cè)重經(jīng)濟(jì)改革方面，而是涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明的全面改革，“注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

當(dāng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”后，都是牽一發(fā)而動(dòng)全身，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革無疑也會(huì)牽扯到政治、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域。如果沒有系統(tǒng)而整體的配套，沒有各個(gè)領(lǐng)域和部門的協(xié)同，單個(gè)領(lǐng)域的改革將很難取得實(shí)質(zhì)性的突破。比如，中國的霧霾天氣已經(jīng)引起了大家對(duì)環(huán)境治理的重視，這既是一個(gè)生態(tài)環(huán)境問題，同時(shí)也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，因?yàn)楦吆哪苄袠I(yè)無疑是造成霧霾和環(huán)境惡化的主要原因。

公報(bào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！币簿褪钦f，在各方面改革中，既要注重它們的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，也有一定的重點(diǎn)，那就是經(jīng)濟(jì)體制改革，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題則是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

全會(huì)決定成立“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)落實(shí)。這實(shí)質(zhì)上也是為了保障改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。瑞銀證券中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤預(yù)計(jì)，這一小組可能由習(xí)近平總書記親自領(lǐng)導(dǎo)，有助于突破一些可能來自地方政府和部委的改革阻力。

全會(huì)提出，“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！睂?shí)際上強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，發(fā)展成果更多惠及全體人民無疑將提高居民的消費(fèi)能力。這將有利于改善中國經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)和投資結(jié)構(gòu)，提升消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)力。

而且改革還會(huì)提高全要素生產(chǎn)率，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家諸建芳認(rèn)為，從歷史上來看，三中全會(huì)之后，全要素生產(chǎn)率的增長都出現(xiàn)了明顯的增長回升，從過去改革的歷史來看，三中全會(huì)后5年比之前5年全要素生產(chǎn)率的增速提高2-3個(gè)百分點(diǎn)，本次三中全會(huì)后，全要素生產(chǎn)率增速有可能提高1-2個(gè)百分點(diǎn)。

市場(chǎng)的決定性作用

與十六屆三中全會(huì)中提出的“更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”不同，此次公報(bào)提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，對(duì)市場(chǎng)在資源配置中的作用更加的強(qiáng)調(diào)，這或許意味著，未來在資源配置和要素價(jià)格方面有一系列的改革。

汪濤認(rèn)為，這一定位提升了市場(chǎng)機(jī)制的重要性，表明未來可能會(huì)有更多的要素價(jià)格改革得以推進(jìn)，包括利率市場(chǎng)化。

雖然公報(bào)并未明確提及哪些資源由市場(chǎng)支配，高盛認(rèn)為，金融、能源、水資源等領(lǐng)域可能需要進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革。

與此同時(shí)，公報(bào)依然強(qiáng)調(diào)公有制的主體地位，“必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力?！毕啾扔谑鶎萌腥珪?huì)提出的“進(jìn)一步增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)的活力”，此次公報(bào)還額外提出了“控制力和影響力”的要求。

一些專家認(rèn)為，對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)調(diào)與市場(chǎng)的決定作用提法存在不一致之處。據(jù)華爾街日?qǐng)?bào)報(bào)道，布魯金斯學(xué)會(huì)（Brookings Institution）約翰·桑頓中國中心（John L. Thornton）高級(jí)研究員杜大偉（David Dollar）認(rèn)為，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的提法明顯意在傳達(dá)價(jià)格和市場(chǎng)的作用將增強(qiáng)的信號(hào)，但又強(qiáng)調(diào)了公有制的主體地位，而這會(huì)降低市場(chǎng)的效率。而汪濤認(rèn)為，對(duì)公有制主體地位的強(qiáng)調(diào)，意味著之前市場(chǎng)熱盼的國企改革，看上去并沒有被三中全會(huì)視為一個(gè)首要的任務(wù)。

不過，這種理解可能有失偏頗。公報(bào)明確指出，“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會(huì)主義制度的重要支柱，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基?！敝袊鴮?shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這就決定了必須以公有制為主體，否則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)如何體現(xiàn)呢？所以，把關(guān)于市場(chǎng)和公有制的這兩種提法認(rèn)為是矛盾的，把對(duì)公有制的強(qiáng)調(diào)理解為國企改革的弱化，可能都存在一定的偏頗。

而且，公有制經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)中確實(shí)也發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)然，在很多領(lǐng)域存在一些低效率的問題，所以公報(bào)依然強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的“活力”。

建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度

在經(jīng)濟(jì)改革方面，此次公報(bào)對(duì)財(cái)政改革有所強(qiáng)調(diào)。相對(duì)于十六屆三中全會(huì)僅簡單提及“分步實(shí)施稅收制度改革，推進(jìn)財(cái)政管理體制改革”不同，此次公報(bào)提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！?/p>

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，而政府在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用，很大程度上要靠財(cái)政來實(shí)現(xiàn)，財(cái)政政策也是宏觀調(diào)控政策的一個(gè)重要方面。如果財(cái)政方面的問題處理不當(dāng)，很容易引發(fā)各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和問題。

金融危機(jī)以來，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍面臨較為糟糕的財(cái)政狀況，歐元區(qū)甚至由于政府債務(wù)問題而爆發(fā)了歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，不僅使歐元區(qū)陷入衰退，而且也給政治和社會(huì)上帶來了一系列的負(fù)面影響。中國雖然整體政府債務(wù)情況依然良好，但也累積了大量的地方債務(wù)，也蘊(yùn)含著不小的風(fēng)險(xiǎn)。

公報(bào)提出了財(cái)政改革的一些明確方向，“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！?/p>

對(duì)此，諸建芳認(rèn)為，未來財(cái)稅改革的四個(gè)方面尤其值得關(guān)注：

一是強(qiáng)調(diào)“預(yù)算制度的透明性”。目前中國全口徑財(cái)政收入中包含預(yù)算內(nèi)財(cái)稅收入、政府性基金和部分預(yù)算外收入，其中預(yù)算內(nèi)收入占比約70%，也就是還有很大一部分資金的收支管理不夠透明清晰。未來將逐步建立全口徑預(yù)算的收支管理制度，推動(dòng)財(cái)稅預(yù)算的透明化。

汪濤也預(yù)計(jì)，現(xiàn)行的《預(yù)算法》將會(huì)較快修訂，屆時(shí)將要求各級(jí)政府規(guī)范預(yù)算、披露長期支出需求和融資缺口，允許地方政府直接發(fā)債。

二是強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定稅負(fù)”。與可比國家相比，目前中國的宏觀稅負(fù)整體偏高，但相比歐美發(fā)達(dá)國家，整體稅負(fù)并不是太重。因此，未來財(cái)稅改革中，結(jié)構(gòu)性減稅將繼續(xù)推進(jìn)，但不是單一的減稅。一方面營改增、中小企業(yè)所得稅優(yōu)惠將推動(dòng)企業(yè)的減稅；同時(shí)另一方面房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅、消費(fèi)稅的改革將呈現(xiàn)適當(dāng)增稅的效果。整體上，宏觀稅負(fù)占GDP的比重將維持穩(wěn)定。

三是要“發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性”。從目前中央和地方財(cái)事權(quán)的分配上看，中央地方本級(jí)財(cái)權(quán)基本是各占50%，但地方承擔(dān)了80%的事權(quán)。未來推動(dòng)中央和地方財(cái)事權(quán)的統(tǒng)一，特別是在未來賣地收入難以大幅增長的背景下，適度增強(qiáng)地方財(cái)權(quán)是財(cái)政改革的關(guān)鍵。預(yù)計(jì)地方發(fā)債制度改革，增加一般性轉(zhuǎn)移支付以及房產(chǎn)、消費(fèi)稅改革將逐步推進(jìn)。

四是“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。2013年中國財(cái)政支出預(yù)計(jì)達(dá)到14萬億元，過去財(cái)政支出存在隨意性強(qiáng)、年底集中花錢等問題，結(jié)構(gòu)上三公消費(fèi)偏高，教育醫(yī)療相關(guān)民生支出亟待進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，“事權(quán)責(zé)任相適應(yīng)制度”的建立將有助于完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使得有限的財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)和民生更需要的部門。

形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系

公報(bào)提出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。”

光大證券首席宏觀分析師徐高認(rèn)為，“在經(jīng)濟(jì)議題中，最大的亮點(diǎn)、也是最超預(yù)期的地方莫過于土地制度?！?/p>

十七屆三中全會(huì)曾提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，而十八屆三中全會(huì)則刪掉了“逐漸”二字。諸建芳推斷，刪去“逐步”二字意味著，建設(shè)用地市場(chǎng)方面的改革或?qū)⒂兴涌臁?/p>

徐高分析指出，在中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度之下，城市用地歸國家，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體。農(nóng)村土地要變成城市用地，必須經(jīng)過國家“征地”這一過程。而國家向農(nóng)民支付的征地補(bǔ)償款都大大低于土地真實(shí)價(jià)值，這在一定程度上侵害了農(nóng)民的利益。要改變這一點(diǎn)，就要更多地把土地的權(quán)利賦予給農(nóng)民，在征地過程中給土地這種要素支付更加平等的對(duì)價(jià)。這一改革多半會(huì)從農(nóng)民宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地開始，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在這個(gè)過程中，土地增減掛鉤的市場(chǎng)化機(jī)制可能逐步浮現(xiàn)。這對(duì)放松經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的土地約束有明顯好處。

以開放促改革

全會(huì)提出，“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，必須推動(dòng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放相互促進(jìn)、引進(jìn)來和走出去更好結(jié)合，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭新優(yōu)勢(shì)，以開放促改革。要放寬投資準(zhǔn)入，加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放?！?/p>

過去十多年，加入WTO帶來的貿(mào)易繁榮、外商投資和技術(shù)的引進(jìn)是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展的一個(gè)重要因素。隨著美國金融危機(jī)的爆發(fā)，全球貿(mào)易規(guī)模萎縮，以WTO為基礎(chǔ)的多哈回合談判停滯不前，各種貿(mào)易保護(hù)主義也伺機(jī)抬頭，國際貿(mào)易格局和規(guī)則面臨新的變化和挑戰(zhàn)。過去我們都是較為被動(dòng)地去適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭的變化，相比十六屆三中全會(huì)提出的“深化涉外經(jīng)濟(jì)體制改革，完善對(duì)外開放的制度保障，更好地發(fā)揮外資的作用，增強(qiáng)參與國際合作和競(jìng)爭的能力”，此次公報(bào)中則指出，要“培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭的新優(yōu)勢(shì)”。或許意味著，未來將更為積極地參與國際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭，在WTO紅利消失后，培養(yǎng)出新的對(duì)外經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)年加入WTO時(shí)，各界的擔(dān)心要大于喜悅，都害怕中國各個(gè)行業(yè)會(huì)受到國際先進(jìn)企業(yè)的沖擊，認(rèn)為開放無異于“引狼入室”。但事實(shí)正好相反，加入WTO不僅使中國充分享受了世界貿(mào)易繁榮的紅利，也培育了很多具有國際競(jìng)爭力的優(yōu)秀企業(yè)，同時(shí)極大提高了中國企業(yè)的競(jìng)爭力，并促使國內(nèi)一些領(lǐng)域主動(dòng)進(jìn)行改革創(chuàng)新。

全會(huì)明確提出，“以開放促改革”，意味著未來對(duì)外開放的一些領(lǐng)域可能會(huì)加快，比如人民幣國際化、資本項(xiàng)目開放等。汪濤預(yù)計(jì)，金融領(lǐng)域改革會(huì)包括利率市場(chǎng)化和資本賬戶開放等。