非洲明珠與美國全球戰(zhàn)略——冷戰(zhàn)后美國對烏干達(dá)外交政策研究

■ 王春燕／文

北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

2011年10月，美國總統(tǒng)奧巴馬在致國會的信件中提及美國將派遣100名左右的軍事顧問去素有非洲明珠之稱的烏干達(dá)幫助穆塞韋尼政府清剿上帝抵抗軍（Lord Resistance Army）。2012年8月，美國國務(wù)卿訪問非洲七國，烏干達(dá)是其訪問的重要一站，雙方就地區(qū)安全及如何打擊科尼的上帝抵抗軍問題進(jìn)行了會商。

在美國的全球戰(zhàn)略中，烏干達(dá)這顆“非洲明珠”雖然在20世紀(jì)70年代因獨(dú)裁者阿明殘暴的統(tǒng)治而一度失輝，但是隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國迫切需要在非洲建立自己的戰(zhàn)略根據(jù)地，進(jìn)而尋求在非洲擴(kuò)展的落腳點(diǎn)，而穆塞韋尼領(lǐng)導(dǎo)下的烏干達(dá)無疑成為其選擇：烏干達(dá)優(yōu)越的地理位置賦予了其重要的戰(zhàn)略地位，而穆塞韋尼卓越的執(zhí)政能力又使烏干達(dá)滿足和支持美國的全球戰(zhàn)略的需要。因此，烏干達(dá)顯然亦成為美國對非戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略中的一顆明珠。

冷戰(zhàn)后美國對烏干達(dá)的外交政策的歷史演變

（一）1993—2001年：外交政策形成期

1995年8月，美國國防部發(fā)表《撒哈拉以南非洲安全戰(zhàn)略報告》，指出“盡管美國在非洲的利益不多，但美國致力于維持在該地區(qū)的主導(dǎo)作用”。此時，美國對烏干達(dá)的外交政策具體體現(xiàn)在兩方面：

首先，美國在索馬里直接維和行動的失敗使其對非關(guān)系一定程度出現(xiàn)外交困境。美國政府為了打破該困境，于1996年10月發(fā)表了《應(yīng)對非洲危機(jī)倡議》（Africa Crisis Response Ini tiative, ACRI）。根據(jù)該法案，截至1997年8月，美國至少為750名烏干達(dá)士兵提供了維和培訓(xùn)。時至今日，烏干達(dá)軍隊依然活躍于索馬里維和任務(wù)中，成為美國貫徹這一倡議的“核心”國家。

其次，1996年以來，美國視埃塞俄比亞、厄立特里亞和烏干達(dá)三國為反蘇丹極端伊斯蘭主義的前沿陣地，每年向他們提供非致命性武器的軍事援助（Non Lethal Weapons Military Aid）。1997年，在美國的支持下，上述三國向蘇丹發(fā)動了一次秘密襲擊。1998年3月，美國總統(tǒng)克林頓訪問烏干達(dá)之際，指出美國在冷戰(zhàn)時期對非洲國家的政策主要從美蘇兩國對抗的需要出發(fā)，這對美國而言，將非洲忽視并遺忘的行為是錯誤的，故而此行的主要目的首先是幫助非洲國家發(fā)展，其次是建立美非之間的友誼與合作伙伴關(guān)系。美國將這一重要的講話發(fā)表于克林頓訪問烏干達(dá)之際，體現(xiàn)了烏干達(dá)在美國對非關(guān)系中的地位。

（二）2002—2008年：反恐戰(zhàn)略下的發(fā)展期

小布什以“9·11”事件為契機(jī)，開啟對外戰(zhàn)略的全面謀劃與布局。2011年9月20日，小布什宣布，美國將開展一場與恐怖主義的全面戰(zhàn)爭，建立以美國為領(lǐng)導(dǎo)的全球反恐聯(lián)盟。2011年，美國的《愛國法案》（USA Patriot Act）中給出一份“恐怖主義清除名單”，烏干達(dá)的上帝抵抗軍榜上有名。2002年，烏干達(dá)政府出臺了反恐法案，將本·拉登及國內(nèi)的上帝抵抗軍定位為恐怖組織，這項(xiàng)舉措得到了時任美國國務(wù)卿鮑威爾的稱揚(yáng)。在反恐問題上，烏干達(dá)與美國保持一致，極力凸顯了自身在美國對非反恐中的重要作用。

烏干達(dá)作為“美國在非洲最為緊密的朋友”還積極投入到地區(qū)反恐和維護(hù)和平的行動中，并得到了小布什的肯定。2007年10月30日，布什在白宮會見了穆塞韋尼。記者招待會上，布什隱晦地談到，美國與烏干達(dá)將合作努力，順利實(shí)行南北蘇丹之間的和平協(xié)議。次年9月，穆塞韋尼再次訪問美國，布什又表示：“在眾多棘手問題上，穆塞韋尼都是一位強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人，首先他在解決非洲地區(qū)沖突問題上非常有作為，對于他有力的領(lǐng)導(dǎo)，我表示感謝。”布什總統(tǒng)時期，美國對烏干達(dá)的外交政策主要從美國的全球與地區(qū)反恐戰(zhàn)略出發(fā)。

（三）2009年至今：深入期

奧巴馬執(zhí)政時期對烏干達(dá)政策，除了繼續(xù)之前各時期肯定烏干達(dá)的戰(zhàn)略地位之外，也對其國內(nèi)問題提出了具體介入與解決方案。2009年，美國國會討論通過了《清除上帝抵抗軍武裝以及北部烏干達(dá)地區(qū)復(fù)蘇法案》（LRA Disarmament and North Uganda Recovery Act），并于2010年生效，其內(nèi)容與目的和以往的法案發(fā)生了一些變化。根據(jù)該法案，美國將協(xié)助烏干達(dá)政府朝著提高打擊上帝抵抗軍和長期解決烏干達(dá)北部沖突能力的方向努力，打破了以往單純地與烏干達(dá)政府尋求戰(zhàn)略合作及追求和平的方式解決這一沖突的態(tài)勢，直接介入沖突并提出了相應(yīng)的社會重建方案與舉措。

不難發(fā)現(xiàn)，美國對烏干達(dá)的外交政策的發(fā)展過程，從克林頓時期的從屬非洲戰(zhàn)略一直到奧巴馬時期的直接介入政策，無疑體現(xiàn)了烏干達(dá)在美國的外交關(guān)系的地位逐步被加強(qiáng)，兩國關(guān)系正朝著一個不斷細(xì)化的方向發(fā)展，而這一發(fā)展趨勢的背后離不開冷戰(zhàn)后美國的全球及對非戰(zhàn)略的推動。

美國對烏干達(dá)外交政策背后的戰(zhàn)略需求

美國對烏干達(dá)外交關(guān)系的轉(zhuǎn)變、發(fā)展以及逐步被加強(qiáng)與冷戰(zhàn)后美國的全球戰(zhàn)略密不可分。

首先，美國追求全球安全戰(zhàn)略的選擇。冷戰(zhàn)后，美國認(rèn)為其安全利益遍布全球各地，世界各地發(fā)生的沖突都將與其利益有關(guān)。為此，美國領(lǐng)導(dǎo)人在制定新戰(zhàn)略的時候要求自身具有在全球做出反應(yīng)的行動能力，以便干預(yù)發(fā)生在全球各地的地區(qū)性事務(wù)，非洲作為全球組成部分，自然也被納入其中。美國對外伙伴關(guān)系也由冷戰(zhàn)時期的“固定聯(lián)盟關(guān)系”轉(zhuǎn)變成為了某一目標(biāo)的“特定的同盟”，而烏干達(dá)被美國選為自己在中東部非洲的戰(zhàn)略落腳點(diǎn)，不無道理，這顆非洲明珠之所以被稱為明珠，除了優(yōu)美的自然風(fēng)景，還有其獨(dú)一無二的地理位置。美國曾利用烏干達(dá)與南部蘇丹接壤這一地理優(yōu)勢介入蘇丹內(nèi)戰(zhàn)。此外，烏干達(dá)在美國處理索馬里問題上亦立下汗馬功勞。從2007年非盟決定向索馬里部署維和部隊以來，只有烏干達(dá)與布隆迪兩國兌現(xiàn)了承諾，而烏干達(dá)則是索馬里維和部隊的中堅力量。烏干達(dá)除了積極參與索馬里維和之外，還向蘇丹、利比里亞、科索沃、東帝汶等國派遣維和部隊，但是烏干達(dá)這些行為的背后都離不開美國的支持，而美國也希望通過與其合作維持地區(qū)的穩(wěn)定。

其次，這也是美國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的組成部分。非洲石油儲量與產(chǎn)量占到全世界石油儲量的10%左右，而美國“正加緊推行非洲油氣資源后備戰(zhàn)略，力圖使非洲成為第二個海灣”。

美國從非洲進(jìn)口的主要資源是石油和礦藏品，此外，美國與非洲之間的貿(mào)易額度也迅速增加，由2001年的375.5億美元增長到2008年的1418.9億美元，年均增長率高達(dá)20%。美國這次介入烏干達(dá)國內(nèi)事務(wù)，并延伸到剛果民主共和國、南蘇丹及中非共和國，如果美國的勢力不斷滲入，那么整個中部非洲的資源都將會為其所獲。目前，赤道幾內(nèi)亞、安哥拉、加蓬、剛果（布）等國的油氣資源幾乎完全處于美國公司的控制之下，如果再將中部非洲的這些國家控制住，那么美國所控制的這些國家連接成的區(qū)域幾乎是整個中部非洲，差不多占整個非洲領(lǐng)土面積的三分之一，將擁有可觀的資源與市場。無疑，非洲明珠在此戰(zhàn)略中是重要的突破口與根據(jù)地。

第三，美國霸權(quán)的政治需要。蘇聯(lián)的土崩瓦解導(dǎo)致了冷戰(zhàn)期間美國與歐洲那些老牌殖民國在非洲的合作基礎(chǔ)被削弱，而美國亦進(jìn)一步深化自己在非洲的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，謀求世界霸權(quán)。故美國對烏干達(dá)支持的另一重要原因則為削弱法國在中部非洲的影響力。20世紀(jì)90年代中期開始，美國對非政策調(diào)整的主要目的在于從法國這樣的老牌殖民者手中奪取勢力范圍，并最終將他們擠出非洲大陸。美國正是通過支持烏干達(dá)，向剛果民主共和國、盧旺達(dá)、布隆迪，北邊的蘇丹和中非共和國滲透，搶占自己的“勢力范圍”，對美國的戰(zhàn)略設(shè)計者而言，“心臟地區(qū)的周圍地帶”特別重要，而上述地區(qū)構(gòu)成了非洲的心臟，戰(zhàn)略意義重大，而烏干達(dá)這顆明珠起到了支點(diǎn)的作用，足以撬動整個非洲。

美國對烏干達(dá)外交政策的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢

除了美國非洲戰(zhàn)略需求導(dǎo)致烏干達(dá)在其外交格局中地位上升外，穆塞韋尼強(qiáng)有力的執(zhí)政能力，這也是烏干達(dá)這顆明珠在美國當(dāng)前對非戰(zhàn)略以及全球戰(zhàn)略中的價值所在。然而，美國與烏干達(dá)的外交關(guān)系中存在著嚴(yán)重的不對稱性。美國作為世界強(qiáng)國，實(shí)力超群，雙方在戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)等方面又有著相互合作，相互聯(lián)結(jié)的特點(diǎn)。而美烏關(guān)系中，美國擁有極強(qiáng)的主動權(quán)，主導(dǎo)著未來的發(fā)展趨勢。

所以，如果分析美國對烏干達(dá)政策的未來趨勢，就不得不從以下兩方面考慮：

首先，烏干達(dá)戰(zhàn)略地位可替代性考慮。目前，與烏干達(dá)毗鄰的國家有：盧旺達(dá)、布隆迪、剛果民主共和國和南蘇丹。其中，只有南蘇丹和剛果民主共和國的戰(zhàn)略地位與烏干達(dá)有相似性，因?yàn)槊绹ㄟ^上述兩國同樣可以輕易打通赤道幾內(nèi)亞、喀麥隆、中非共和國、剛果民主共和國、南蘇丹以及埃塞俄比亞與加蓬、剛果共和國、剛果民主共和國以及坦桑尼亞這兩條通道，而不用經(jīng)過烏干達(dá)、布隆迪與盧旺達(dá)這三國。但是，剛果（金）和南蘇丹目前國內(nèi)政局不穩(wěn)，政府對領(lǐng)土控制力與烏干達(dá)相比弱的很多，且剛果（金）領(lǐng)土面積廣大，在實(shí)際操作過程中缺乏可控性，而南蘇丹作為一個新誕生的國家，與北蘇丹關(guān)系微妙的同時，國內(nèi)也面臨著穩(wěn)定問題。由此，烏干達(dá)在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)的戰(zhàn)略重要性不會受到外界挑戰(zhàn)。

其次，烏干達(dá)穆塞韋尼的治國的思路與美國對外積極推崇的民主的外交原則的矛盾。穆塞韋尼從1986年執(zhí)政以來，已經(jīng)20余年占據(jù)烏干達(dá)總統(tǒng)的職位，結(jié)局是否會如同當(dāng)年非洲強(qiáng)人總統(tǒng)蒙博托一樣，令人擔(dān)憂。目前，美國積極介入北部烏干達(dá)的沖突，而穆塞韋尼在北部烏干達(dá)設(shè)立的保護(hù)村，不時被報道存在嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難。根據(jù)2006年的國際視野的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，保護(hù)村每周大約近1500人死亡，這與美國人道主義外交原則相差甚遠(yuǎn)，所以，也難防美國日后不會倒打一耙。不過，目前在這一區(qū)域的其他國家都存在著類似的情況，盧旺達(dá)與布隆迪國內(nèi)的民主與人權(quán)狀況并不比烏干達(dá)強(qiáng)，而剛果（金）和南蘇丹未來的發(fā)展趨勢并不明朗，由此，即使穆塞韋尼存在這樣的問題，但是美國政府出于戰(zhàn)略考慮，對這種矛盾會有所回避。

綜上分析，雖然烏干達(dá)與美國關(guān)系中具有很強(qiáng)的敏感性與脆弱性，但是鑒于其戰(zhàn)略地位在目前無有被替代的可能性，因此，這顆“非洲明珠”還將在美國對非戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。

總 結(jié)

烏干達(dá)穆塞韋尼總統(tǒng)執(zhí)政期內(nèi)，先后與美國四任總統(tǒng)（其中冷戰(zhàn)后有三位）就兩國關(guān)系對話博弈。這二十多年的時間，多少為穆塞韋尼與美國政府交往提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。從冷戰(zhàn)后美國推動其全球戰(zhàn)略的步驟看，歷屆政府都注重在非洲重新培養(yǎng)自己的合作伙伴，奧爾布賴特提出的“新一代領(lǐng)袖”自然就成為美國優(yōu)先考慮對象。穆塞韋尼作為其中杰出的代表之一，受到了前總統(tǒng)布什的多次贊揚(yáng)。這也進(jìn)一步證明，在當(dāng)前的外交格局當(dāng)中，雖然作為一個非洲小國，同時在與美國交往中存在著一定的脆弱性和敏感性，但是在當(dāng)前和未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，烏干達(dá)將繼續(xù)在美國對非戰(zhàn)略以及全球戰(zhàn)略中扮演著重要的角色。

[1] 1907年，丘吉爾在訪問烏干達(dá)保護(hù)國，將其稱為非洲的明珠“the Pearl of Africa”，由此人們將烏干達(dá)稱為非洲的明珠或者非洲的珍珠。

[2] 國內(nèi)媒體將其普通稱為“圣靈軍”，筆者認(rèn)為欠妥當(dāng)，科尼領(lǐng)導(dǎo)的這支部隊與之前艾麗斯·拉卡維所領(lǐng)導(dǎo)“圣靈運(yùn)動”并不一樣，若使用“圣靈軍”一詞容易將兩者混為一談；同時從英語本身字面上來翻譯， “上帝抵抗軍”也更合理。

[3] “Africa Crisis Response Initiative” , http://www.globalsecurity.org/military/ops/acri.htm

[4] Paul Omach, “The African Crisis Response initiative: Domestic politics and Convergence of National Interests”, African Affairs, No. 99, 2000,p.75

2018年10月16日，全國農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)工作現(xiàn)場會在江蘇省蘇州市召開。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊出席會議并講話。

[5] Andrew Mwenda， “Uganda’s politics of foreign aid and violent conflict: the political uses of the LRA rebellion”, in Tim Allen ed. The Lord’s Resistance Army Myth and Reality, (London:Zed Books 2010), p.51

[6] James Bennet, “Clinton in Africa:The Overview; In Uganda, Clinton Expressess Regret on Slavery in U.S.” http://www.nytimes.com/1998/03/25/world/clinton-africa-overviewuganda-clinton-expresses-regret-slavery-us.html?pagewanted=all&src=pm, March 25, 1998.

[7] 倪峰.塑造新帝國——“9·11”之后的布什對外新戰(zhàn)略[M].中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美歐研究中心.反恐背景下美國全球戰(zhàn)略.北京：時事出版社，2004:59.

[8] John Kakande, “US Hails Uganda on Terrorism”, http://www.newvision.co.ug/PA/8/13/131915, May 4, 2003

[9] Fact Sheet, “U.S.Support to Regional Efforts to Counter the Lord’s Resistance Army”,http://www.state.gov/p/af/rls/fs/2012/183487.htm, February 7, 2012

[11] Office of the Press Secreatary, “President Bush Meets with President Museveni of Uganda”,http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2008/09/20080923-14.html,September 23, 2008

[12] 例如，布什執(zhí)政時期與2004年批準(zhǔn)生效的《北部烏干達(dá)危機(jī)應(yīng)對法案》，該法案中使用的詞匯是“Urge”及“work with”，而2010批準(zhǔn)生效的法案并沒有這些詞匯。

[13] 王緝思.高處不勝寒—冷戰(zhàn)后美國的全球戰(zhàn)略和世界地位[M].北京：世界知識出版社，1999:204.

[14] 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心.全球能源大棋局[M].北京：時事出版社，2005:170.

[15] 商務(wù)部研究院亞洲與非洲研究所.大國對非洲經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略研究[M].北京：中國商務(wù)出版社，2011:25.

[16] 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心.全球能源大棋局[M].北京：時事出版社，2005：170.

[17] 王緝思，徐輝，倪峰.冷戰(zhàn)后的美國外交，1989—2000[M].北京：時事出版社，2008:350.

[18] 梁根成.美國與非洲[M].北京：北京大學(xué)出版社，1991：15.

[19] Olara A.Otunna, “The Secret Genocide”,Foreign Policy, No.155 (July/August, 2006), p.45.