奧巴馬政府外交戰(zhàn)略的再平衡與中美關系

■ 趙明昊／文

面對國內(nèi)經(jīng)濟疲乏不振、兩黨政治斗爭導致政治“失能”等現(xiàn)實，奧巴馬第二任期的大部分心思和精力不會傾注在外交問題上。但在挑戰(zhàn)頗多的對外政策議程中，如何與中國構(gòu)建“新型大國關系”是不能忽視的課題。美國對華政策仍將維持“防范+接觸”這一延續(xù)多年的總體框架，但需應對兩國關系競爭性和相互依存程度同時上升的復雜局面。隨著2020年左右中國經(jīng)濟總規(guī)模有望趕上甚至超越美國，奧巴馬第二任期將是中美兩國尋求“競爭性共存”之道的關鍵階段。

一、奧巴馬政府外交戰(zhàn)略的再平衡

國家安全思維的重大變化是奧巴馬第一任期外交政策的“底色”，由此導致的美國對外戰(zhàn)略再平衡也將成為未來四年奧巴馬政府的主要著力方向。從奧巴馬連任后發(fā)表的國情咨文以及國務卿克里就任后在弗吉尼亞大學進行的“施政”演說看，奧巴馬政府第二任期仍將注重恢復國家實力和國際競爭力，努力推動同盟伙伴體系的重構(gòu)，重視國際機制建設和多邊外交，重塑國際規(guī)則，從而確保美國能夠維護全球主導地位。

奧巴馬的國家安全戰(zhàn)略新思維涵括了對“權(quán)力”、“安全”與“領導”這三大核心問題的再認識。

首先，在一個權(quán)力日益分散的“網(wǎng)絡化世界”或“多節(jié)點世界”中，國際社會的等級性結(jié)構(gòu)逐漸被網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)所取代，因此，權(quán)力不僅來自于經(jīng)濟、軍事、文化等方面的力量，還來自于對“關系”的掌控。如果能處于在不同利益下形成的多種臨時性組合的“結(jié)點”，善于和其他利益攸關者和重要力量建立聯(lián)系，善于在不同利益中尋求共同利益，善于在各種力量組合中占據(jù)中心位置，善于在國際政治游戲規(guī)則的制定中發(fā)揮主導作用，就會成為有權(quán)力的國家。

與宣稱“美國在全世界擁有前所未有和無可比擬的實力和影響”的小布什政府不同，奧巴馬坦承美國實力的有限性，明確表示“我們努力的中心是復興我們的經(jīng)濟，這是我們力量的源泉”，“這個年輕世紀的重擔不能只落在美國一國的肩上，拒絕設定超出我們責任、能力或利益范圍的目標”。此外，奧巴馬強調(diào)美國需要克制地運用權(quán)力，2009年他在開羅大學發(fā)表演講時曾特意引用托馬斯·杰弗遜在1815年所說的一句話，“我希望我們的智慧會隨著權(quán)力的增強而增長，以使我們意識到，權(quán)力使用的越少就會越強大”。

其次，“安全相互依賴”成為奧巴馬政府國家安全觀念的基石性思想。雖然美國面臨的安全威脅來自于很多方面，如恐怖主義、網(wǎng)絡安全、大規(guī)模殺傷性武器的擴散、全球變暖等，但這些威脅都反映了世界范圍內(nèi)“安全相互依賴”不斷上升的現(xiàn)實。也就是說，美國的安全日益與其他國家的處境和行為聯(lián)系在一起。美國無法獨善其身，“安全相互依賴”的日益深化要求美國與他國和非國家行為體開展更加深入、更為制度化和多層面的安全合作。

第三，對于美國如何實現(xiàn)領導，奧巴馬給出的答案是“有原則的多邊主義”和“有道德的現(xiàn)實主義”。雖然美國的領導必不可少，但“真正的領導”意味著創(chuàng)造條件讓其他人站出來。此外，為了重新成為國際體系的領導，美國需要和其他國家訂立新的契約，通過重塑和維護開放的、以規(guī)則為基礎的全球體系，重新獲得作為全球領導者的權(quán)威、聲望和實力。

從實踐層面看，過去幾年中，奧巴馬政府力求從四個方面推動美國國家安全戰(zhàn)略的“再平衡”。

一是大力恢復國內(nèi)發(fā)展和對外戰(zhàn)略的再平衡，積極糾正實體經(jīng)濟的“空心化”，減少財政赤字，改革移民政策，加大教育和基礎設施投入，發(fā)展新能源等，力圖重振國力，為確保美國全球領導地位打下堅實的國內(nèi)基礎。二是強調(diào)維護國家安全的外交手段、經(jīng)濟發(fā)展手段和軍事手段之間的再平衡，避免外交政策的“過度軍事化”，注重動員“公民力量”，促進外交和發(fā)展的統(tǒng)籌配合。奧巴馬承諾到2017年將軍事開支占GDP的比重從近年的4.6%降至2.9%。三是力圖實現(xiàn)傳統(tǒng)同盟關系與新伙伴關系之間的再平衡，既推動同盟體系的更新、擴展和“網(wǎng)絡化”，也在“多伙伴世界”的旗號下，對新興國家軟硬兼施、亦拉亦壓。四是注重解決近期國家安全威脅和確保未來戰(zhàn)略優(yōu)勢之間的平衡。奧巴馬政府2011年推出的新軍事戰(zhàn)略更加強調(diào)安全環(huán)境的復雜性，加大了對“全球公域”的關注，提出要強化聯(lián)合作戰(zhàn)部隊的“全譜”能力，構(gòu)筑具備靈活性、敏捷性和適應性的“未來力量”，發(fā)揮美國在全球安全中的“促進者”、“賦能者”、“召集者”和“保證者”角色。

可以說，近年奧巴馬政府實施的“亞太再平衡”戰(zhàn)略極為突出地體現(xiàn)了其國家安全戰(zhàn)略的新思維。比如，著眼于“太平洋—印度洋”新兩洋戰(zhàn)略框架（原是“大西洋—太平洋”），推動亞太同盟體系由“彀輻模式”轉(zhuǎn)向“網(wǎng)狀模式”，即大力提升盟國軍事能力，擴展盟國之間的聯(lián)系，使之結(jié)成一個集體網(wǎng)絡，能夠迅速、有效地單獨或聯(lián)合展開行動。再者，介入并力圖主導亞太地區(qū)機制建設，針對中國實施“制度制衡”。特別是，利用氣候變化、水資源安全等日益受到關注的議題，通過“小多邊”機制發(fā)揮其主導或引導作用，如加大對“湄公河下游行動計劃”、“太平洋島國論壇”的支持力度。

未來四年，奧巴馬政府將延續(xù)第一任期推動的對外戰(zhàn)略再平衡，而重振經(jīng)濟已成為美國更為突出的中心任務

。英國皇家國際問題研究所在其有關奧巴馬第二任期外交政策的研究報告中稱，美國“趨向變?yōu)橐粋€更為思慮周全的國家，一個愿意在國際和地區(qū)組織中合作的國家，一個不怕使用武力但會更謹慎和更有針對性的國家”，無論是口頭上還是政策上，奧巴馬政府都會更加強調(diào)經(jīng)濟和外交等非軍事成分，會更加重視網(wǎng)絡和空間安全這兩大缺失國際規(guī)則的領域。2013年2月，國務卿克里在弗吉尼亞大學發(fā)表演講時稱，促進美國經(jīng)濟的發(fā)展和就業(yè)并就此提升對外援助的重要性是美國未來四年外交政策的重中之重?？死镎f，美國面臨的最大挑戰(zhàn)是“在利用全球化帶來的能力傳播信息和可能性的同時，控制全球化的最壞沖擊”。由此，我們不難理解，奧巴馬政府正“多管齊下”，同時推進跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議（TTIP）、跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定（TPP）、國際服務業(yè)協(xié)定（ISA），力圖重塑國際經(jīng)濟規(guī)則，打造更加符合美國利益、更能凸顯美國優(yōu)勢、更加有利于延續(xù)美國全球領導地位的世界經(jīng)濟格局。

二、對“亞太再平衡戰(zhàn)略”進行再平衡

奧巴馬第二任期就任后首訪中東，而國務卿克里也選擇歐洲和中東作為首訪地區(qū)，但這并不表明美國會放棄推進亞太再平衡戰(zhàn)略。不應以非黑即白或一元論的角度看待美國全球戰(zhàn)略的調(diào)整，作為全球大國，美國擁有兩個或多個地緣政治重心不足為奇。歐洲國家對于美國過于重視亞太早有不滿，克里的訪問旨在給歐洲吃“定心丸”。而美國則在中東地區(qū)面臨“阿拉伯之冬”的尷尬，盟友朋友化、政治伊斯蘭化、王權(quán)國家內(nèi)部動蕩深化等成為美國亟須應對的難題。美國領導人之所以優(yōu)先訪問歐洲和中東，主要是表明其力求東西兩線平衡兼顧，突出全球戰(zhàn)略調(diào)整的階段性和連續(xù)性，繼而為未來一個時期更有效、更穩(wěn)健地“重返亞太”奠定堅實基礎。

2013年3月11日，奧巴馬國家安全事務助理湯姆·多尼隆在美國亞洲協(xié)會發(fā)表演講，表示未來一個時期奧巴馬政府的亞太再平衡戰(zhàn)略將建立在五大支柱之上：一是加強與日本、韓國、澳大利亞等盟國的關系；二是深化與印度、印尼等新興伙伴之間的關系；三是與中國建立穩(wěn)定、富有成效和建設性的關系；四是強化東亞峰會等地區(qū)機制，防范安全沖突；五是加大對TPP的投入，建立覆蓋亞太的區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。顯然，這一講話表明美國政府對過去四年推行的亞太再平衡戰(zhàn)略進行了反思和適度調(diào)整，奧巴馬新的國家安全團隊更加傾向于采取穩(wěn)健路線，中美在亞太的關系有望向良性互動方向發(fā)展。實際上，從一開始，美國決策層內(nèi)部就對如何“重返亞太”存在爭論和分歧。以多尼隆、國家安全委員會亞洲事務高級主任貝德為代表的一派較為持重溫和，而以國務卿希拉里·克林頓、東亞事務助理國務卿坎貝爾為代表的一派較為激進強硬。后者更喜歡使用Pivot（意為快速的轉(zhuǎn)向），而前者則傾向于使用Rebalance（再平衡）來描述美國的亞太戰(zhàn)略。多尼隆在奧巴馬成功連任后不久便宣布，美國的亞太再平衡戰(zhàn)略將“進入一個新的階段”。

綜合看來，近期美國戰(zhàn)略界和政府人士對亞太再平衡戰(zhàn)略的反思主要集中在以下幾個方面。第一，雖然美國的“政策意圖”未必是圍堵中國，但其“政策態(tài)勢”顯露出過多的“反華”、“制華”取向，從而使該戰(zhàn)略喪失了成功的根本要件——穩(wěn)定、積極、合作的中美關系。美國知名東亞問題專家、波士頓學院教授陸伯彬認為美國旨在制衡中國崛起的亞太再平衡戰(zhàn)略實際上加重了中國的不安全感和“好斗性”，結(jié)果適得其反，損害了美國的國家安全利益。第二，對自身承諾的“信譽度”是美國外交政策的一大考量，出于“安撫”亞太盟友和伙伴的考慮，美國過于高調(diào)地推銷和渲染亞太再平衡戰(zhàn)略，但往往口惠而實不至，空頭承諾多，實在付出少，這反而損害了美國的“信譽度”。第三，過于突出美國重返亞太的軍事色彩，除了大步驟實施海、空、陸、天各領域的軍事部署，頻頻組織大規(guī)模軍事演習，還鼓動日本等國突破各類限制擴軍備戰(zhàn)，從而在相當程度上忽視或偏廢了亞太再平衡中的經(jīng)濟發(fā)展等其他支柱。第四，偏離了美國在領土領海主權(quán)爭端問題上長期堅持的“不采取立場”原則，在南海問題等方面做出有失慎重、自相矛盾甚至是明顯偏袒盟友的表態(tài)，不僅向有關國家釋放了錯誤信號，導致這些國家錯判形勢，不惜挑動大國沖突，造成地區(qū)國家之間的矛盾升級，而且還大大增加了將美國自己卷入沖突的風險。

未來一段時期，美國的亞太戰(zhàn)略需要優(yōu)先應對東北亞地區(qū)的難題，并更加重視東南亞（特別是中南半島）和南亞方向，以實現(xiàn)亞太再平衡戰(zhàn)略的內(nèi)部微調(diào)。由于朝鮮進行核試驗以及中日在釣魚島問題上的爭端，東北亞地區(qū)的地緣政治風險顯著上升。奧巴馬政府的對朝鮮政策經(jīng)歷了從“戰(zhàn)略耐心”到“戰(zhàn)略無視”的轉(zhuǎn)變，加之李明博政府堅持對朝強硬政策，強調(diào)重視盟友意見的奧巴馬政府在很大程度上被李明博政府“主導”，過去幾年美國在對朝關系上可謂無所作為。但朝鮮不顧國際社會的勸阻執(zhí)意進行核試驗，不僅造成半島局勢再度陷入緊張狀態(tài)，還引發(fā)包括韓國出現(xiàn)擁核聲音等一系列地區(qū)連鎖反應。美國不能接受朝鮮真正擁核，加之需要與韓國新上臺的樸槿惠政府展開協(xié)調(diào)，因而會在未來加大對半島問題的投入。此外，近日美軍太平洋戰(zhàn)區(qū)司令洛克利爾在國會作證時開始使用最早由澳大利亞學者提出的“印太亞洲”（Indo-Pacific Asia）概念，有理由相信未來四年奧巴馬政府會更加注重南亞和東南亞地區(qū)，從印度洋和太平洋兩線平衡的角度構(gòu)建美國主導的亞太安全和經(jīng)濟架構(gòu)。

三、中美關系會走向戰(zhàn)略對抗嗎

2009年奧巴馬上任伊始，中美關系破天荒地實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，奧巴馬政府最初的對華政策以“務實接觸”為主調(diào)，同時我們也看到常務副國務卿斯坦伯格提出了“戰(zhàn)略再保證”構(gòu)想，甚至一時間還有一種聲音，呼吁中美搞“兩國集團”。但到了2010年，隨著韓國“天安”號警戒艦沉沒事件的出現(xiàn)，東北亞地區(qū)迅即劍拔弩張，加之南海問題驟然升溫，中美關系顯著趨緊，美國對華政策向壓制的一面回擺，兩國摩擦斗爭的一面上升。當時美國決策層和戰(zhàn)略界的普遍“共識”是，中國把奧巴馬政府的低姿態(tài)視為美國衰落的標志，中國任意擴展對“核心利益”的界定，對外政策已經(jīng)決定性地轉(zhuǎn)向“強硬”。在國務卿希拉里·克林頓主持的一場內(nèi)部會議上，她甚而提出“為何中國有核心利益，而美國不能有核心利益”。

顯然，“第三方”因素惹出的麻煩進一步攪亂了中美關系，《紐約時報》等美國媒體就“整個南海都是中國的核心利益”問題造出的“烏龍事件”加重了兩國之間的戰(zhàn)略猜疑，在全球經(jīng)濟危機背景下，中國國家實力逆勢而升使美國方面對“權(quán)力轉(zhuǎn)移”危險的認知變得更加真切?？傊?，雖然兩國高層都具有朝著積極方向推進中美關系的共同戰(zhàn)略愿景，但對于大多數(shù)觀察人士來說，兩國之間的戰(zhàn)略競爭深化了，戰(zhàn)略對抗的趨勢加劇了，戰(zhàn)略互疑這一“死結(jié)”越發(fā)難以解開了。

從2012年的美國大選看，美國對中國的認知實際上已經(jīng)出現(xiàn)了三個重大變化。一是從過去主要從人權(quán)棱鏡給中國挑刺變?yōu)閺慕?jīng)貿(mào)和更廣范圍的競爭視角看中國，對美國人來說，“中國與我們價值觀不同”已經(jīng)變?yōu)椤爸袊诤臀覀儬帄Z食物”，“中國跟我們不一樣”已經(jīng)變成“中國在趕超我們”。二是過去主要作為外交政策議題的“中國問題”如今被更多地當作美國國內(nèi)政策問題來對待，美國制造業(yè)的衰落、就業(yè)崗位的流失等與美國普通民眾切身利益相關的問題都和中國直接扯上了關系。三是過去如何應對中國多被用來衡量美國總統(tǒng)的強硬程度，如今中國成了“美國國家弱點的標尺”，奧巴馬公然把中國稱為“對手”，在他看來，這一對手不僅是在軍事領域，而是在教育、經(jīng)濟、新能源開發(fā)等各方面都對美國構(gòu)成挑戰(zhàn)。

但是，無論人們?nèi)绾侮P注中美之間的戰(zhàn)略競爭和戰(zhàn)略互疑，我們都不應忽視、低估過去幾年中美關系取得的顯著成就。而且，沒有一定程度的戰(zhàn)略互信，這些成就是不可能實現(xiàn)的。兩國之間的利益交融、交往合作、對話協(xié)調(diào)實際上已經(jīng)達到前所未有的水平。此外，中美之間已建立起90多條有官方背景的對話管道，這有助于加深對彼此戰(zhàn)略意圖的了解，增大了兩國關系發(fā)展的可預見性。尤其是，兩國高層交往的密切程度超出外界的想象，自中美建交到奧巴馬執(zhí)政前兩國元首共會晤24次，而胡錦濤主席和奧巴馬總統(tǒng)在過去三年間已進行了12次會晤。至于普通民眾之間的交往也在迅速擴展。

未來5—10年，中美要避免戰(zhàn)略對抗并探索建立“新型大國關系”，關鍵是雙方相向而行、“共同進化”，逐漸適應一種既有競爭又相互依賴的“競爭性共存”狀態(tài)。除了要加強各領域務實合作、深化利益捆綁之外，還需要中美關系從四個方面力爭實現(xiàn)突破。第一，為中美經(jīng)貿(mào)關系培育新的“互補性”。經(jīng)貿(mào)關系一直是兩國關系的“壓艙石”，但必須承認的是，這塊壓艙石已然有些松動，甚至有可能成為雙邊關系發(fā)展的絆腳石。中美需要充分認識在經(jīng)濟上對彼此的依賴程度，不做“確保相互摧毀”之事。奧巴馬政府曾通過增加對中國輪胎征稅創(chuàng)造1200份工作，但根據(jù)美國彼得森國際經(jīng)濟研究所學者的研究，這種做法將導致美國消費者需額外支付的金額高達11億美元。美方應切實履行放寬高技術產(chǎn)品出口限制等一系列對華承諾，不能只說好話，不做實事。中國也需要通過深化國內(nèi)改革，為包括美商在內(nèi)的外國企業(yè)和投資者創(chuàng)造更加公平的商業(yè)環(huán)境，特別是切實提高對知識產(chǎn)權(quán)的保護。

第二，為中美互動和競爭立規(guī)則。近年來，西方學者就全球化如何造成其經(jīng)濟競爭力下降進行了反思。他們普遍認為，全球化對發(fā)達國家造成損害的原因在于“邊境調(diào)整機制”以及由此造成的“制度洼地”效應，即包括中國在內(nèi)的新興國家通過國內(nèi)政策手段在很大程度上規(guī)避了國際規(guī)則的“管制”。因此，美歐自貿(mào)協(xié)定等一系列西方國家主導的經(jīng)貿(mào)協(xié)議的最大作用實際上并不在于降低關稅，而是設定國際經(jīng)貿(mào)標準，打造所謂“經(jīng)濟北約”。而美歐自貿(mào)協(xié)定等也會進一步促進日歐經(jīng)濟合作協(xié)定（EPA）的談判，這可能會使中國在對美經(jīng)貿(mào)關系方面陷入更大的不利處境。此外，美國力圖牢牢掌控網(wǎng)絡、太空、海上安全等領域的規(guī)則主導權(quán)，美方認為對這些公共領域的控制是美國全球霸權(quán)的根基之一，因此，中美在上述“全球公域”方面的互動迫切需要新的規(guī)則體系與合作機制。

第三，要尋找中美共通的核心價值。對自由、民主、公平、正義等重要價值理念的認知雖有不同，但在兩個國家，這些理念在不同程度、不同語境和不同側(cè)重點上其實都受到重視、得以倡導，“中國夢”和“美國夢”應有其相近相通之處。習近平總書記強調(diào)民眾的“幸?！币殉蔀閳?zhí)政黨奮斗的目標，而美國《獨立宣言》所提出的人們“追求幸福的權(quán)利”則是美國憲政的基石性理念之一。在實踐層面，儒家所倡導的中庸和實干思想與美國的主流哲學——實用主義——有異曲同工之妙，鄧小平的“貓論”深受美國人的贊賞便是一個很好的例子。當然，和平、合作、發(fā)展可以成為中美相互珍視和踐行的更高層面的價值。

第四，要探索中美共同的“全球秩序”愿景。近年，美國戰(zhàn)略界討論的一大問題是：中國到底想要一個什么樣的全球秩序？之所以會出現(xiàn)這種疑問，是因為他們認為中國的崛起勢將威脅美國主導的“自由主義的國際秩序”，會破壞這一秩序的兩大特征——開放性和以規(guī)則為基礎。而實際上，中國是當前國際體系的最大受益者之一，也一再表明自己是國際體系的參與者、維護者和建設者。應當看到，中美兩國都在全球政治和國際格局發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的背景下進行著復雜、深刻而艱難的自我轉(zhuǎn)型，對對方的能力、意圖和動向都有些吃不準，不確定感和不安全感都有所上升，雙方要在重新調(diào)適自我的基礎上合力應對國際體系轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)。在這種情況下，中美能不能相互適應并向世界清楚表明它們將共同建設和維護“公正的、包容的、開放的、以規(guī)則為基礎”的全球秩序，引人關注。

[1] David Shambaugh, “Prospects for a ‘New Type of Major Power Relationship’”, China-US Focus, March 7, 2013.

[2] Anne-Marie Slaughter, “America’s Edge: Power in the Networked Century,” Foreign Affairs, Jan/Feb, 2009.

[3] Xenia Dormandy eds., “The Next Chapter: President Obama’s Second-Term Foreign Policy”, Chatham House, Jan 2013.

[4] Complete Transcript: Thomas Donilon at Asia Society, March 11， 2013.

[5] Robert Ross, “The Problem with the Pivot,” Foreign Affairs, November/December 2012.

[6] Aaron L. Friedberg, A Contest for Supremacy: China, America, and the Struggle for Mastery in Asia, New York: W.W. Norton, 2011.

[7] 崔天凱、龐含兆．新時期中國外交全局中的中美關系[M]//中國國際戰(zhàn)略評論2012.北京：世界知識出版社，2012．

[8] 趙明昊．當前西方對資本主義困境的反思[J]．紅旗文稿, 2012：9．

[9] 美國國家情報委員會前主席、斯坦福大學高級研究員芬格（Thomas Fingar）等對筆者的這一建議表示贊同，Thomas Fingar,“China’s Vision of World Order,” Strategic Asia 2012-13, The National Bureau of Asian Research,2012.