高校廉政風險評估探究

趙祖地，楊 鵬

（1.南京師范大學，江蘇 南京 210046;2.杭州電子科技大學，浙江 杭州 310018）

“廉政風險評估是及時識別、科學分析和評價影響組織廉政內部控制目標實現(xiàn)的各種不確定因素并采取應對策略的過程，是實施廉政內部控制的重要環(huán)節(jié)。”［1］高校廉政風險評估作為高校懲治和預防腐敗體系的重要內容，立足于高校反腐倡廉實際，以加強廉政風險防控、規(guī)范權力運行為重點，對高校廉政風險進行風險識別、風險分析和風險控制，從而達到防控廉政風險，預防腐敗行為的目的。

一、高校廉政風險及其表現(xiàn)

“廉政風險，就是指黨員干部和國家公職人員在行使公共權力中發(fā)生腐敗行為的可能性?！保?］就是說，任何公職崗位都有可能產(chǎn)生腐敗，包括貪念、僥幸心理、或因制度不完善所導致的管理失當以及自由裁量權等，都是廉政風險。根據(jù)權力運行中的風險來源，將廉政風險分為思想道德風險、崗位職責風險、制度機制風險和外部環(huán)境風險等類型。

(一)思想道德風險

思想道德風險是指因私欲、私利等自身思想道德偏誤或因親情請托等情節(jié)，可能造成個人行為規(guī)范或職業(yè)操守發(fā)生偏移、行政管理行為失控，或授意他人違反職業(yè)操守，導致行政行為結果缺乏公平、公正，行政行為對象利益受損或不當?shù)靡妫瑯嫵伞耙詸嘀\私”等嚴重后果的廉政風險［3］。

具體表征:第一，認知偏差。有些領導干部職工不注重黨風黨紀政策理論的學習，放松了對主觀世界的改造，以致世界觀、人生觀、價值觀蛻化，權力觀、利益觀發(fā)生扭曲;有些人思想上存在“僥幸”心理，認為犯錯誤不會被發(fā)現(xiàn)，主動接受監(jiān)督的意識不強，千方百計地躲避監(jiān)督。第二，作風不正。有些領導干部在工作中獨斷專行，作風不民主，聽不得不同意見，家長作風嚴重;有些專家教授型黨員干部，將工作重心放在業(yè)務上，導致管理上出現(xiàn)較多的漏洞和薄弱環(huán)節(jié);第三，師德缺失。在日常教學管理中，利用考試、評比、獎勵等工作便利謀取私利、收受學生錢物、貪污或挪用保管的經(jīng)費等;在學術和科研活動中，存在抄襲剽竊、弄虛作假、徇私舞弊、拉關系、托人情，以及利用權力或職務之便謀取學術職稱、學術榮譽等。

(二)制度機制風險

制度機制風險是指由于制度機制建設不足，主要包括制度規(guī)范性不強、工作程序科學性缺乏、工作考核評價標準不明確等，導致管理主體自由裁量權較大，特別是在有效制衡和監(jiān)督缺乏的情況下，可能造成權力行使失范、行政行為失控、濫用職權等嚴重后果的廉政風險。

具體表征:第一，制度建設不足。有些領導干部對加強反腐倡廉制度建設的重要性認識不足，制度建設缺乏力度，致使有些制度不健全、不完善，制度缺乏規(guī)制性;第二，制度執(zhí)行不力。有些領導干部制度觀念不強，制度意識淡薄，遵守制度的自覺性不高，貫徹執(zhí)行制度的力度不夠，已經(jīng)制定的制度沒有得到認真的貫徹落實，甚至僭越制度行事;第三，制度監(jiān)督不明。有些高校缺乏制度執(zhí)行的程序規(guī)定，導致自由裁量空間較大，且監(jiān)督檢查不夠有力，監(jiān)督措施不夠具體。

(三)外部環(huán)境風險

外部環(huán)境風險是指管理客體為達到自身利益的權力行為結果，通過對權力運行過程中制度機制不完善、崗位權力特性以及管理主體思想道德主觀性等因素的把握，而對相關管理人員進行誘惑或者施加非正常影響，導致管理人員行為失范，構成失職或瀆職等嚴重后果的廉政風險。

具體表征:第一，思想多元化。市場經(jīng)濟條件下，影響人們思想認知的元素增加，社會上的不正之風和道德滑坡現(xiàn)象影響著高校管理者的思想道德素質。第二，交往擴大化。隨著高校開放辦學力度加大及自身規(guī)模的快速擴張，受市場經(jīng)濟交易原則負面性的影響，有些人急功近利，企圖通過搞“錢權、權權”交易實現(xiàn)單位、部門或個人的目的。第三，反腐難度大。由于缺乏有效的腐敗“發(fā)現(xiàn)”機制，腐敗問題不能及時被發(fā)現(xiàn)和查處，以致違法分子得不到法紀應有的懲處，勢必會在違法犯罪的道路上越走越遠。

(四)崗位職責風險

崗位職責風險是指崗位職責的特殊性以及思想道德、制度機制和外部環(huán)境等方面存在的風險，可能造成在崗人員不能正確履行職責或者不作為，從而出現(xiàn)瀆職、失職等嚴重后果的廉政風險。

具體表征:第一，設施建設?；üぷ魃婕翱碧?、設計、招投標、監(jiān)理、驗收等諸多環(huán)節(jié)，管理人員往往會利用職務之便收受、索要賄賂;第二，采購管理。有的單位缺乏統(tǒng)一的采購管理機制，采購管理混亂、無序，且在儀器設備、教材圖書、學生用品等物品采購過程中，存在違反招投標規(guī)定，收受回扣現(xiàn)象;第三，財務管理。由于財務活動中缺乏科學管理和有效監(jiān)督，存在工作人員借崗位之便貪污、挪用公款、公款私存侵占利息等現(xiàn)象;第四，科研活動。科研經(jīng)費的使用或管理者私自套取、挪用科研經(jīng)費;第五，校辦企業(yè)。經(jīng)營管理中存在產(chǎn)權或成果轉讓營私舞弊、侵吞國有資產(chǎn)、貪污挪用公款、以及利用業(yè)務從中得利等現(xiàn)象。

通過對高校廉政風險的透視，可以發(fā)現(xiàn)高校權力運行的各個環(huán)節(jié)都有發(fā)生廉政風險的可能性，廉政風險表現(xiàn)出形式多樣性、存在范圍廣、隱蔽性極強等特點，這就要求我們在進行高校廉政風險防控時，要注重廉政風險的識別，準確查找風險源，才能有效的預防腐敗。

二、高校廉政風險識別

風險識別主要是通過風險排查，尋找出風險源。廉政風險識別是對管理工作、組織活動等進行多角度的掃描，識別潛在的廉政風險行為，并進行信息收集、判斷、綜合和認知的過程［4］。

(一)廉政風險點識別

廉政風險點的查找，是廉政風險識別的重要任務。高?？赡苡兴姆N廉政風險:思想道德、崗位職權、制度機制和外部環(huán)境等四類廉政風險。高校各個部門可以從這四個方面入手，實事求是地對個人和崗位進行分析和考查，將潛在的廉政風險通過自查和互查的等方式查找出來。這種方法是對高校廉政風險點的一般性來說的。而對于具體崗位、工作流程來說，其風險點的表現(xiàn)可能會有所不同。因此，在查找廉政風險點時要把握好路徑，從崗位職責入手，以關鍵環(huán)節(jié)為重點，以工作流程為主線，按照單位、內設機構、個人崗位三個層面，深入查找崗位廉政風險，形成“由上到下”、“由點到線”、“由線到面”的查找邏輯。

高校廉政風險點的查找，要在理清崗位職責的基礎上，重點排查行政審批、人事、財務、物資采購、工程建設等工作崗位，特別要查找“三個崗位”的風險:一是校級領導崗位。根據(jù)分工與崗位職責，查找相關領導在“學校重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用”等方面廉政風險。二是中層領導崗位。根據(jù)其工作職責，針對審批、管理等重要環(huán)節(jié)，查找管理、自由裁量、行使審批等過程中存在的崗位風險。三是其他崗位風險。對照崗位職責、工作制度，查找一般管理者在履行崗位職責、執(zhí)行制度過程中的廉政風險［5］。

(二)廉政風險識別方法

高校在查找廉政風險中既可以運用自己查、群眾提、互相找、領導點、組織審等方式，也可以依照某些具體的方法，常見的查找方法有:

1.流程分析法。流程分析法是指通過對崗位業(yè)務流程進行梳理，查找并分析出各環(huán)節(jié)潛在的廉政風險，具體可以分為廉政風險流程圖法、列舉法兩種。流程圖法是將整個業(yè)務繪制成流程圖，依據(jù)流程系統(tǒng)查找廉政風險。業(yè)務流程分析法對自由裁量權較大的管理活動和“三重一大”決策具有很好的適用性。廉政風險列舉法是根據(jù)崗位業(yè)務流程，列舉出各個環(huán)節(jié)可能存在的廉政風險。

2.資料分析法。資料分析法是指通過審查以往與廉政風險相關的歷史資料，梳理風險多發(fā)領域、部門、環(huán)節(jié)，以此作為參考，查找仍有可能發(fā)生的風險。可通過對信訪材料、腐敗案例、典型風險事件、廉政談話記錄等進行整理和分析，提煉出廉政風險點。

3.審計法。審計法。舞弊審計法在高校可用于財務、基建、科研活動、采購等部門，通過對賬目記錄、清單和其他信息進行分析復核，識別出一些舞弊行為，進而查找出風險源。舞弊審計法的運用中既要注重舞弊發(fā)生之后的審計調查，也要注重舞弊正在或將要發(fā)生的整個過程的防范和監(jiān)督。

4.調查法。調查法是指采用面談、問卷、詢問等多種方式，向被調查者采集所需要的資料的方法。調查法在實際運用中往往受調查對象規(guī)避風險意識及被調查者心理因素的影響，因此要事先進行合理、科學的設計，包括合理的調查程序、選取調查對象的范圍以及調查表或問卷等。

(三)廉政風險識別程序

廉政風險識別程序就是甄別廉政風險活動或過程的路徑。依據(jù)業(yè)務流程識別廉政風險的業(yè)務流程識別程序見圖1。

圖1 業(yè)務流程識別程序

1.部門或崗位業(yè)務流程風險的分析

(1)甄別業(yè)務流程完備性;(2)析業(yè)務流程各環(huán)節(jié)的權力自由裁量空間;(3)對可能引發(fā)廉政風險的業(yè)務環(huán)節(jié)接觸事項進行排查;(4)查看對可能引發(fā)風險的接觸事項監(jiān)控機制是否完善。

2.部門或崗位業(yè)務的風險原因分析

(1)進行風險源分析;(2)分析轉化為風險的主客觀因素;(3)整理廉政風險信息;(4)廉政風險識別結束。

三、高校廉政風險分析

風險分析是確保評估實效的重要途徑。風險分析就是分析和描述風險發(fā)生可能性的大小、風險發(fā)生的幾率［6］。廉政風險分析就是運用科學的方法，“對以識別的廉政風險信息及風險的性質進行系統(tǒng)分析和研究，進而確定各項廉政風險的頻度和強度，為選擇適當?shù)娘L險處理方法提供依據(jù)”［2］。高校廉政風險分析的主要任務就是要確定風險事件在一定時間內發(fā)生的可能性和危害程度，這樣就可以有重點的加以預防，提高監(jiān)督管理的針對性。

(一)高校廉政風險評估的維度和評級

按照風險發(fā)生可能性和風險嚴重程度兩個維度，對“風險發(fā)生可能性”和“風險嚴重程度”的高校教學與管理工作、高校財務狀況、高校聲譽進行評級，并以A、B、C、D由高到低予以描述與說明。A表示常常會發(fā)生，B表示較多情況下會發(fā)生，C表示某些情況下會發(fā)生，評級D表示一般不會發(fā)生。

(二)高校廉政風險等級及劃分

根據(jù)風險發(fā)生的幾率以及可能造成的危害程度，我們對廉政風險進行評估，并確定風險等級。廉政風險的等級可以確定為高風險、中風險與低風險?！案唢L險”是指為風險發(fā)生的幾率大，一旦發(fā)生將造成嚴重的損害后果?！爸酗L險”是指為風險發(fā)生的幾率較大，一旦發(fā)生可能造成較為嚴重損害后果?！暗惋L險”是指為風險發(fā)生的幾率較小，或者一旦發(fā)生可能會造成一定的不良社會影響的風險。

(三)高校廉政風險“可能性”與“程度”

高校廉政風險發(fā)生的可能性可分為“常常會發(fā)生”、“較多情況下會發(fā)生”、“某些情況下會發(fā)生”和“一般不會發(fā)生”四種情況，其“程度”可分為很嚴重、較嚴重、輕微和不嚴重四種情況，而與每種可能性相對應的有四種“程度”。依據(jù)高校廉政風險發(fā)生可能性和程度評級，可將高校廉政風險發(fā)生的“可能性”和“程度”分成四個類，每類分四個等級。

四、高校廉政風險控制

風險控制是實施風險評估工作的最終目的。廉政風險控制是指根據(jù)評估信息的收集、分析結果，制定出廉政風險管理與控制的措施。廉政風險控制包括廉政風險處理和廉政風險管理兩部分。

(一)廉政風險處理

廉政風險處理是廉政風險分析的繼續(xù)，是對廉政風險識別和分析的系統(tǒng)化整合，通過處理能夠得到有實際效用的綜合評估信息結果，為廉政風險管理決策提供依據(jù)。高校廉政風險處理是高校廉政風險管理的必要準備，其主要工作是建立高校廉政風險檔案庫。高校廉政風險檔案庫包括個人、崗位或部門的風險信息，其通過對個人、崗位或部門職權的梳理，對風險識別發(fā)現(xiàn)的風險及率和風險等級逐項分類登記、匯總并建檔，并結合平時掌握的情況，進行綜合分析和研判，形成比較完備的高校廉政風險信息檔案庫，為高校廉政風險控制提供依據(jù)。

(二)廉政風險管理

廉政風險管理是廉政風險控制的核心部分，主要有以下幾種管理方式:

1.廉政風險等級分類管理

可以根據(jù)高校廉政風險等級，確定三種管理原則:高風險管理、中風險管理、低風險管理。高風險的廉政風險點，主要涉及“三重一大”的事項、涉及人財物管理等權力較大、有自由裁量權的崗位以及各科室和崗位存在的共性問題，風險危害程度大，應由校主要領導來抓，在應對上要采取快速的手段控制，以保證學校的正常運轉，降低損失和名聲損害;中風險的廉政風險點，主要涉及不直接擁有人財物的支配權，但可借助工作中的權力和機會謀取私利的崗位，風險危害程度也較強，應由主管廉政建設的部門和分管不同業(yè)務的部門領導負責，主要是校紀檢委、招生負責領導、教學負責領導、后勤管理負責領導、科研管理負責領導等，在應對上要重點關注，采取措施消除或減少風險發(fā)生的因素;低風險的廉政風險點，主要涉及沒有人財物等支配權力、工作內容較公開透明的崗位，風險發(fā)生的機率低且危害較小，應由各部門和學院領導負責，主要通過加強基礎制度建設、常規(guī)檢查，健全日常監(jiān)督制度等加以控制。

2.廉政風險防范管理PDCA循環(huán)系統(tǒng)

根據(jù)管理學理論，建立高校廉政風險防范管理PDCA流程見圖2。

圖2 高校廉政風險防范管理PDCA流程

3.廉政風險預警管理

廉政風險預警管理是指通過對廉政風險查找、監(jiān)測、分析和評估，科學測評界定其風險級別，根據(jù)風險級別發(fā)出傾向性的預警信號，進行風險提示和預報，并采取化解風險的管理措施消除預警的活動。

高校廉政風險預警管理包括三個方面的工作:一是廉政風險預警指標的設計。這是開展預警的前提，廉政風險預警指標可以根據(jù)高校廉政風險可能發(fā)生的領域、廉政風險的等級及風險可能性、嚴重程度進行設計;二是廉政風險預警信息的分析。采用定量與定性相結合的分析方式，根據(jù)所設立的指標對“廉政風險狀況”進行綜合評價，列入相應的預警等級，并最終形成高校廉政風險預警分析報告。三是廉政風險預警的管理。在分析預警信息的基礎上，紀檢部門做出風險預警響應、管理，針對個別、重點領域和部門的廉政風險問題分別采取有效的防控措施進行風險預警管理，最終消除風險隱患。

［1］謝福泉.廉政風險評估與控制活動設計［J］.當代經(jīng)濟管理，2010(2):50－55.

［2］蘭州市紀委.提高反腐倡廉建設科學化水平推動經(jīng)濟社會率先跨越發(fā)展［N］.蘭州日報，2011－11－04(1).

［3］王瑞芳，陳文莉，郭曰鐸.高校廉政風險防范制度分析與對策［J］.青島科技大學學報(社會科學版)，2011(1):102－106.

［4］范道津，陳偉珂.風險管理理論與工具［M］.天津:天津大學出版社，2010:29.

［5］浙江省民政廳紀檢組監(jiān)察室.民政廉政風險防范管理的調研與思考［J］.黨風廉政建設，2011(5):67.

［6］王相文.對企業(yè)領導干部進行廉政風險評估的思路和辦法［J］.勞動保障世界，2008(9):88.