教育法的遵守及相關(guān)問題研究

李寧

[摘要]法的實(shí)施主要是提出實(shí)施的原則、要求和標(biāo)準(zhǔn)，而法的遵守則是社會對這些準(zhǔn)則和要求的具體落實(shí)。教育法也不例外，教育法的實(shí)施有賴于教育法的遵守。遵守教育法是教育法實(shí)施的邏輯起點(diǎn)。因此，在某種程度上講，教育法的遵守也就成了教育法實(shí)施的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]教育法的遵守 問題 策略

一、教育法的遵守之涵義

教育法的遵守是指在該法適用范圍內(nèi)的一切組織和個人都必須自覺遵守教育法的規(guī)定，嚴(yán)格依法辦事，正確享有法律權(quán)利，切實(shí)履行法律義務(wù)。任何組織和個人都沒有超越法律的特權(quán)，在法律面前一律平等。

教育法的遵守有兩個問題需要搞清：一是守法主體。守法主體不僅包含教育法律關(guān)系的參加者，還包括一切法人、公民和有關(guān)的國家機(jī)關(guān)；二是守法內(nèi)容。只要是符合教育法法律規(guī)范規(guī)定的行為，都被視為教育法的遵守，即被看作是應(yīng)當(dāng)遵守的。

教育法的遵守從類型上看從可以說是多種多樣，從守法形式上看：不論是行使教育法規(guī)定的合法權(quán)利或是積極履行教育法所規(guī)定的義務(wù)，還是遵守教育法規(guī)定的禁令都屬于教育法的遵守。從守法的實(shí)施過程與方式來考察，包括“消極守法”和“積極守法”①。

在特征上教育法遵守主要表現(xiàn)為，一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和個人都是守法的主體。在這一點(diǎn)上，教育法遵守不同于教育法的適用。教育法適用的主體是專門的、特定的主體。教育法遵守是守法主體做法律要求或許可的行為，不為法律不許可和禁止的行為，即主體要準(zhǔn)確地行使權(quán)利和履行義務(wù)。

二、教育法的遵守之意義

在依法治國、依法治教日益走向成熟的今天，重視和研究教育法遵守具有重要意義：

首先，教育法的遵守是國家對全社會主體的普遍要求。國家立法的直接意圖便是通過大眾守法而有效地實(shí)現(xiàn)對社會教育關(guān)系和教育秩序的控制。任何違法行為包括國家機(jī)關(guān)自身違法都在客觀上削弱國家的權(quán)威。因此，遵守教育法是國家為全體社會成員設(shè)定的義務(wù)，是法的權(quán)威性和法的價(jià)值與尊嚴(yán)得到體現(xiàn)的必要環(huán)節(jié)。

其次，教育法的遵守是守法者自身現(xiàn)實(shí)利益的需要。教育法的實(shí)施要求人們遵循教育法律規(guī)范設(shè)定的行為模式，并將各種法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，使權(quán)利得到享受，義務(wù)得到履行，禁令得到遵守。其意義在于鼓勵合法行為，制裁和矯正違法行為，使各種合法權(quán)益得到保護(hù)。任何國家制定教育法律的目的，就是要通過教育法在社會生活中的實(shí)施，最終使法的價(jià)值和目的得以實(shí)現(xiàn)。守法也是主體謀求正當(dāng)教育權(quán)利的最佳途徑，守法程度越高，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的范圍就越大。

再次，教育法的遵守是形成社會正常教育秩序的必然要求。一個社會只有有序才能安定，才能發(fā)展。良好的教育秩序要通過教育法加以調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，教育法是使教育活動正常有序的最重要的手段和調(diào)節(jié)機(jī)制。教育法通過它特有的手段和方式，調(diào)整社會主體的行為，為社會開展教育活動提供模式，解決教育糾紛，分配教育資源。因此，社會主體遵守教育法是教育可持續(xù)發(fā)展的前提。

最后，遵守教育法是教育法律實(shí)現(xiàn)的最基本的形式。教育法實(shí)現(xiàn)包括三個途徑：其一是教育法的執(zhí)行；其二是教育法的適用；其三是教育法的遵守。遵守教育法是教育法實(shí)施中最廣泛的一種方式，是教育法實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)。

古希臘哲學(xué)家亞里士多德早就指出：“法律就是某種秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的習(xí)慣?！笨梢?，守法主體對教育法的遵守和政府對教育法的執(zhí)行、司法同等重要，是實(shí)現(xiàn)教育法治的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

三、教育法的遵守之問題與對策

（一）問題

自我國第一部教育法律《學(xué)位條例》公布至今已有幾十年。在此期間，各類教育的法律法規(guī)先后頒布，教育領(lǐng)域基本上結(jié)束了無法可依的局面，以《教育法》為核心的教育法律法規(guī)體系基本形成。然而，教育司法的進(jìn)程仍然讓人擔(dān)憂，教育領(lǐng)域雖然已有法可依，但有法不依的個別狀況仍然特別嚴(yán)重，公民個人、社會團(tuán)體甚至政府部門違反教育法律的現(xiàn)象多有發(fā)生，公民在其受教育權(quán)利受到侵害時(shí)也往往不肯輕易采取司法手段來保護(hù)自己的權(quán)益。守法主體的法律觀念淡薄，守法精神的欠缺使教育領(lǐng)域內(nèi)有法不依的現(xiàn)象層出不窮，形成教育守法的一個最大盲點(diǎn)。

在社會上，一些父母無視《義務(wù)教育法》，不讓適齡的子女上學(xué)，或把已經(jīng)在校學(xué)習(xí)的子女拉回家做幫工，一些雇主為了降低生產(chǎn)成本、用工的廉價(jià)，置《教育法》規(guī)定于不顧，大量雇用童工勞動。在學(xué)校內(nèi)，既有學(xué)生在學(xué)校所發(fā)生的人身傷害事故，也有學(xué)校舉辦的校辦產(chǎn)業(yè)與社會其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛；既有學(xué)校行政人員濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，大膽妄為，藐視教育法律法規(guī)的行為，還有一些社會不法分子擾亂學(xué)校教育教學(xué)秩序，破壞、侵占學(xué)校財(cái)產(chǎn)，侮辱毆打?qū)W校師生的事件等等。與此同時(shí)，不僅公民個人有違法行為，就連執(zhí)法部門本身也存在違反教育法的行為，且長期得不到糾正。如《教育法》第55條明文規(guī)定：“各級人民政府的教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)。各級人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長?！比欢?，不少地方政府沒有將教育經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列出，尤其是教育權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級后，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)不僅沒有依法保證“三個增長”，而且還將僅有的為數(shù)不多的教育經(jīng)費(fèi)挪作他用，擠占學(xué)校房舍場地、克扣、教師工資等違法行為也沒有受到任何法律制裁。又如《教師法》規(guī)定，對拖欠教師工資的，地方政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正。但有些地方政府長期拖欠教師工資，也沒有被迫究法律責(zé)任，有法猶如無法。

教育守法缺失的現(xiàn)象有目共睹，卻長期得不到改變，原因何在？ 對教育法“有法不依”現(xiàn)象的歸因分析大致如下：

1.教育法制觀念淡薄。長期以來，由于“人治、以政代法、以言代法”等級特權(quán)等舊的法律觀念和意識的消極影響，行政命令取代了法律約束，人們的法律意識薄弱，守法觀念淡薄，不僅相當(dāng)部分的人不懂得尊重、運(yùn)用自己的受教育權(quán)利，自覺履行義務(wù)，而且政府部門知法犯法、執(zhí)法違法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在教育領(lǐng)域中知法違法的現(xiàn)象也屢見不鮮。

2.教育法規(guī)不完備。我國教育法規(guī)不完備主要表現(xiàn)在教育法律體系不完善，內(nèi)容不豐富，形式單一等。從內(nèi)容結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)行法規(guī)中屬于政策性、行政措施性的通知、決定等規(guī)范性文件多，而規(guī)范化的條例、規(guī)定等正式法規(guī)較少；低層次的單項(xiàng)、具體規(guī)定較多，而高層次、綜合性的、可作為下位法立法依據(jù)的骨干法較少。從調(diào)整法律關(guān)系的角度看，調(diào)整教育內(nèi)部的法規(guī)較多，調(diào)整教育外部關(guān)系的法規(guī)很少。從教育法的作用的角度看，貫徹執(zhí)行黨的教育方針政策的法規(guī)較多，而保障教育事業(yè)、教育工作者、受教育者權(quán)益的法規(guī)較少。從法律規(guī)范的對象看，規(guī)范被管理對象的法規(guī)多，而規(guī)范管理者、政府機(jī)構(gòu)、公職人員的法規(guī)少。

3.教育法律能否得到遵守，還在于法律是否有實(shí)效性。法律只有嚴(yán)密、完備，具有可操作性，才會體現(xiàn)出它的法律效力。如義務(wù)教育法作為一部法律，只能就大政方針作出決定，具體的實(shí)施尚需配套的實(shí)施法規(guī)，否則就難以體現(xiàn)義務(wù)教育法的實(shí)效性和權(quán)威性。義務(wù)教育法頒布、實(shí)施后，配套的實(shí)施法規(guī)遲至6年以后才制定出來，從而在很長一段時(shí)間影響了該法律的貫徹落實(shí)。

4.教育執(zhí)法不嚴(yán)。對不執(zhí)行或違反教育法律的行為，教育法規(guī)顯得軟弱無力。一方面，不少教育法規(guī)沒有明確法律責(zé)任，出現(xiàn)責(zé)任空白，使違法者逍遙法外；另一方面，對已明確法律責(zé)任的違法行為制約不夠。有法不依的現(xiàn)象強(qiáng)化了一些人藐視法律的心態(tài)，降低了人們對法律的信任度，危及到教育法的權(quán)威性。教育法律某些條款對法律責(zé)任的規(guī)定不夠明確和具體，也影響到人們的教育守法意識。如《義務(wù)教育法》第16條對拒不入學(xué)接受義務(wù)育者，招用學(xué)齡兒童、少年就業(yè)者作出了追究法律責(zé)任的規(guī)定；第17條對侵占、克扣、挪用教育經(jīng)費(fèi)、侵占、破壞學(xué)校場地、房屋和設(shè)備者，對侮辱、毆打教師者、體罰學(xué)生者以及利用宗教進(jìn)行妨礙義務(wù)教育實(shí)施的活動者作出了追究法律責(zé)任的規(guī)定，但應(yīng)由哪個機(jī)關(guān)、以什么手段、按什么程序來追究均無明確、具體的規(guī)定，致使義務(wù)教育法規(guī)定的法律責(zé)任在實(shí)踐中難以執(zhí)行、落實(shí)，形同虛設(shè)。還有些法規(guī)對應(yīng)予追究的行為在法律責(zé)任條文中沒有規(guī)定，以致出現(xiàn)責(zé)任空白，使違法者逍遙法外。這些現(xiàn)象直接影響了人們守法意識的形成。

（二）對策

我國雖然確立了教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，但并沒有全面落實(shí)。現(xiàn)行教育體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，教育投入嚴(yán)重不足。在短期內(nèi)，教育領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還難以完全消除。鑒于我國現(xiàn)行教育法實(shí)施中存在的問題，必須加大立法、執(zhí)法和守法的力度。按照教育法遵守的內(nèi)在要求和規(guī)律辦事。

1.加快教育立法進(jìn)程。在立法上，要加強(qiáng)全國人大的教育立法，適當(dāng)減少行政立法。憲法規(guī)定，全國人民代表大會是立法機(jī)關(guān)，國務(wù)院也有權(quán)制定教育法規(guī)。目前我國教育法律、法規(guī)當(dāng)中，“人大”立法少，國務(wù)院頒布的教育法規(guī)較多。但是，國務(wù)院屬于行政部門，其主要職能是執(zhí)法而不是立法，地方各級也是如此，執(zhí)法者自己立的法往往在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬情況，而自己監(jiān)督自己是很難有成效的。因此制定教育法規(guī)的責(zé)任應(yīng)主要由“人大”來承擔(dān)。同時(shí)，要加強(qiáng)各地地方立法工作。我國由于地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，難以用一個模式來規(guī)范全國。普及義務(wù)教育，發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任主要在省、市一級，建立基礎(chǔ)教育的法律保障體系主要責(zé)任也在省、市一級。這就要求各地充分運(yùn)用憲法和法律所賦予的權(quán)力，根據(jù)義務(wù)教育法和本地的實(shí)際情況對普及義務(wù)教育提出具體要求，建立和不斷完善教育保障的法律體系。

2.加強(qiáng)教育執(zhí)法、司法力度。建立教育法律保障體系，基礎(chǔ)在立法，關(guān)鍵在執(zhí)法。各級政府的教育行政部門要充分認(rèn)識自己的執(zhí)法主體資格，切實(shí)擔(dān)負(fù)起執(zhí)法的責(zé)任，逐步建立起法制工作機(jī)構(gòu)，并做好專、兼職執(zhí)法人員的培訓(xùn)、聘任和管理工作。學(xué)校是教育法執(zhí)法的一個主要對象。教育行政部門要組織、指導(dǎo)學(xué)校依法制定辦學(xué)章程，按章程對學(xué)校進(jìn)行管理和監(jiān)督。此外，教育行政部門還應(yīng)積極主動爭取地方人大和政府相關(guān)部門的支持與配合，形成一股強(qiáng)大的執(zhí)法力量。有必要成立類似于城市執(zhí)法局這樣的機(jī)構(gòu)。在各級人民法院內(nèi)部普遍設(shè)立教育法庭，已及時(shí)的對各種教育法律違法現(xiàn)象司法。

教育法立法和教育法執(zhí)法工作固然重要，但面對復(fù)雜的教育違法行為和教育權(quán)利糾紛，加強(qiáng)教育司法的力度是我國教育健康發(fā)展的重要保證。針對教育糾紛案件日益增多的現(xiàn)象，教育司法應(yīng)完善學(xué)校教育司法制度，組建教育法庭，依法審理教育案件，加強(qiáng)教育律師隊(duì)伍的建設(shè)，讓更多的當(dāng)事人獲得教育法律上的服務(wù)和教育司法救濟(jì)。

3.推進(jìn)教育法的普及工作。要加強(qiáng)法制宣傳，向所有公民普及教育法律知識，幫助了解教育法，理解教育法，自覺遵守教育法律規(guī)定，履行教育義務(wù)，維護(hù)正當(dāng)?shù)慕逃龣?quán)益。普及教育法的重點(diǎn)應(yīng)放在教育行政機(jī)關(guān)的工作人員和教育機(jī)構(gòu)中的教育工作者。由于教育工作者的行為直接關(guān)系到教育法貫徹落實(shí)的效果，影響人們對教育法的認(rèn)識與評價(jià)，因而樹立法制觀念、增強(qiáng)法制意識、養(yǎng)成奉公守法的觀念和品質(zhì)首先要從他們抓起，這也有助于提高他們依法管理教育事業(yè)的能力，營造良好的執(zhí)法、守法氛圍。

4.培養(yǎng)教育守法精神或意識。教育守法行為除依靠強(qiáng)制力的外部保障外，更需要產(chǎn)生于個體的教育法守法精神。只有將遵守教育法的外在力量轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的心理機(jī)制，才能使人們積極地、自覺自愿地守法，也才真正符合守法的本質(zhì)要求。守法精神的培養(yǎng)強(qiáng)調(diào)通過個體自我法律修養(yǎng)，提高主體的守法選擇能力和守法踐行能力?！笆胤ň瘛笔鞘胤ㄕ叩氖胤ㄕJ(rèn)識、守法情感、守法意志、守法信念和守法習(xí)慣的集合體，其中守法意志是關(guān)鍵，守法信念是核心。守法精神的形成標(biāo)志著個體人格的法律本性。它要求個體結(jié)合法律知識的學(xué)習(xí)，通過自覺地在法律素質(zhì)方面的自我改造和自我完善，在學(xué)習(xí)、內(nèi)省、慎獨(dú)、實(shí)踐等方面自我改造，解決個人欲望與法律要求之間的矛盾，形成守法的自覺性和主動性。

5.營造遵守教育法的環(huán)境。要造就個體的守法精神意識，營造理想的守法境界還需要在全社會營造遵守教育法的良好環(huán)境。自覺遵守教育法是現(xiàn)代文明社會的一大標(biāo)志。不過，主體守法的自覺程度往往受文化環(huán)境的制約。沒有相應(yīng)的文化條件，普遍守法的觀念和現(xiàn)實(shí)都不可能出現(xiàn)。而遵守教育法對文化環(huán)境的需求，首先是物質(zhì)文化的基礎(chǔ)，其次是精神文化的保障和促進(jìn)。

人對外在的規(guī)范常有本能的排斥心理。因此，教育守法的文化環(huán)境應(yīng)努力形成一種新的“集體無意識”遵守教育法不只是天經(jīng)地義的義務(wù)，而是神圣崇高的權(quán)利—，從內(nèi)心深處激發(fā)出守法主體對守法的向往與渴求。另一方面，國家應(yīng)自覺樹立教育法的權(quán)威。政府不應(yīng)做出任何有損教育法律尊嚴(yán)的決策和舉動；司法機(jī)關(guān)不能違背“嚴(yán)格、平等、公正”的原則，以保持公眾對其廉潔公正的信任；社會道德觀念則不應(yīng)與教育法律相沖突，更不應(yīng)容忍各種違反教育法的行為，而應(yīng)當(dāng)形成對所有違反教育法的行為的強(qiáng)大的輿論壓力；國家教育行政干部和社會知名人士應(yīng)帶頭嚴(yán)格遵守教育法，社會輿論與司法環(huán)節(jié)應(yīng)對他們提出更高的守法要求。

[注釋]

①“消極守法”指守法主體對法律規(guī)范（主要是義務(wù)性法律規(guī)范）的被動服從以及對合法權(quán)利的正當(dāng)放棄?！胺e極守法”則指守法主體對法律規(guī)范的主動適用以及對社會不法行為或意向的合法抑制或反對。

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（作者單位：泰山學(xué)院教師教育學(xué)院 山東泰安）