公共文化服務(wù)發(fā)展中的非均衡性

夏國鋒

(湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟與政法學(xué)院，湖北 襄陽 441053)

自十六大以來，黨和國家一直非常重視文化事業(yè)的發(fā)展，建設(shè)中的服務(wù)型政府正努力建設(shè)一個覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系。但由于受到歷史、體制、社會結(jié)構(gòu)與思想觀念等諸多因素的影響，公共文化服務(wù)建設(shè)的非均衡性便一直存在，并影響著公共文化服務(wù)體系建設(shè)的完善與成效。

一、公共文化服務(wù)發(fā)展中的城鄉(xiāng)差別

城市與鄉(xiāng)村之間的二元結(jié)構(gòu)一直是中國近半個世紀以來多為人們所詬病的社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)實，并成為制約中國各項社會事業(yè)發(fā)展，尤其是影響著公共服務(wù)均等化發(fā)展的重要因素。自國家推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)以來，城市與鄉(xiāng)村之間公共文化服務(wù)發(fā)展的差別或非均衡性仍然一直存在，盡管國家和政府通過加大對農(nóng)村的財政投入等各項政策和行動來縮小這種差距，但仍未從根本上改變這一現(xiàn)實。

首先，從近年來文化事業(yè)費在城市和農(nóng)村的投入比例來看(見表1)，僅以“十一五”期間為例:國家對城市文化事業(yè)費每年的投入分別是113.43 億元、198.96 億元、182.45 億元、206.29 億元、222.27 億元，占全國文化事業(yè)費總投入的比重分別是71.8%、71.8%、73.2%、70.6%、68.8%;而此期間，每年投入農(nóng)村的文化事業(yè)費總量則分別是44.60 億元、56.13 億元、66.59 億元、86.03 億元、100.79 億元。直到2010年，農(nóng)村文化事業(yè)投入比重才開始超過全國文化事業(yè)費總量的30%。根據(jù)《第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》，2010 年我國農(nóng)村人口占全國人口的50.32%，但農(nóng)村的文化事業(yè)費投入?yún)s仍僅為國家文化事業(yè)費總投入的1/3，從而造成公共文化服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的非均衡化狀態(tài)。

表1 “十一五”期間文化事業(yè)經(jīng)費城市和農(nóng)村投入比例情況①原始數(shù)據(jù)資料來源:《中國財政年鑒2010》、《中國統(tǒng)計年鑒2010》;轉(zhuǎn)引自唐亞林、朱春:《當(dāng)代中國公共文化服務(wù)均等化的發(fā)展之道》，《學(xué)術(shù)界》，2012 年第5 期。

其次，從地市級與縣級公共圖書館平均每館的購書經(jīng)費比較看(見表2):1979 年，地市級圖書館平均每館的購書經(jīng)費是1.8 萬元，而縣級公共圖書館平均每館的購書經(jīng)費只有0.5 萬元，地市級公共圖書館平均每館購書經(jīng)費是縣級公共圖書館的3.6 倍。而到2009 年時，地市級公共圖書館平均每館的購書經(jīng)費達到71.7 萬元，而縣級公共圖書館平均每館購書經(jīng)費只有11.2 萬元，這一差距由1979 年的3.6 倍擴大至2009 年的6.4 倍。

表2 地市級與縣級公共圖書館平均每館的年購書經(jīng)費比較情況

再次，從城市與農(nóng)村的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況看，全國各大中等城市遍布的公園、電影院、圖書館、博物館、文化館、廣場等公共文化設(shè)施更是農(nóng)村居民可望而不可及的。而農(nóng)村除了大門常閉的“農(nóng)家書屋”、“文化大院”和周期性較長的“送文化下鄉(xiāng)”外，無論是公共文化服務(wù)的總量還是質(zhì)量，都遠遠落后于城市。

二、公共文化服務(wù)發(fā)展中的區(qū)域差異

在公共文化服務(wù)發(fā)展中，除了城市與鄉(xiāng)村之間的巨大鴻溝外，全國不同地區(qū)之間也存在較為明顯的差異性和非均衡性。為了說明這種差異性的存在與表征，我們以省為區(qū)域單位，根據(jù)各省區(qū)文化事業(yè)費、人均文化事業(yè)費、公共圖書館人均擁有藏書量、人均購書經(jīng)費、縣級公共圖書館平均每館購書經(jīng)費等幾項指標進行對比考察。

根據(jù)《中國文化文物統(tǒng)計年鑒2010》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(見表3):2009 年，全國文化事業(yè)費(財政撥款)約為292.32 億元;全國人均文化事業(yè)費為21.9 元。分地區(qū)看，文化事業(yè)費超過10 億元的地區(qū)有8 個，分別是:廣東(22.62 億元)、浙江(21.07 億元)、上海(17.96 億元)、江蘇(15.64 億元)、北京(13.91 億元)、山東(12.74 億元)、四川(11.82 億元)、遼寧(10.39 億元)，多為東部沿海經(jīng)濟較為發(fā)達的省份或直轄市。但從人均文化事業(yè)費來看，超過30 元的省份有8 個，分別是:上海(93.51 元)、北京(79.24 元)、天津(48.38元)、青海(45.88 元)、西藏(44.69 元)、浙江(40.68 元)寧夏(39.44 元)、內(nèi)蒙古(37.50 元)。但相比較而言，排名靠后的省份，如河南只有9.66 元，河北是9.60 元，安徽省則是11.09 元;其中，人均文化事業(yè)費最多的上海市是排名最后的河北省的9.7 倍多。

其次，從各地區(qū)公共圖書館人均擁有藏書量看:2009 年全國各地公共圖書館人均擁有藏書量最多的省份(前五名)分別是上海(3.4 冊)、北京(0.9 冊)、天津(0.9 冊)、浙江(0.7 冊)、青海(0.7 冊)、寧夏(0.7 冊);而最少的省份(最后六名)分別是河北(0.2 冊)、安徽(0.2 冊)、河南(0.2 冊)、貴州(0.2 冊)、西藏(0.2 冊)，均遠遠低于全國平均數(shù)(0.4 冊)。

另外，從各地區(qū)人均購書經(jīng)費和縣級圖書館平均每館購書情況看:東部地區(qū)省份都遠遠高于中西部省份，但西部省份由于人口因素，在個別量化指標(如人均值)上要稍高于中部省份①文中所指的東部地區(qū)包括北京、天津、上海、遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南等;中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、河北、山西、河南、江西、湖北、湖南、安徽等;西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、新疆、西藏、甘肅、寧夏、青海、陜西、貴州、重慶、四川、云南、廣西等。。從表3 中，我們也可以看到，即使是處于劃分的同一地區(qū)(如同為東部地區(qū)的如上海、江蘇、山東等地)，其各項指標的差異化也很大;同為西部地區(qū)的陜西、甘肅、寧夏、新疆等地，其各項指標差距也同樣明顯。

表3 全國各省區(qū)公共文化服務(wù)相關(guān)指標對比數(shù)據(jù)(2009 年度)

隨著公共文化服務(wù)建設(shè)在全國各地的廣泛展開，因應(yīng)各地經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域差距現(xiàn)實，公共文化服務(wù)的區(qū)域差異化問題進入到以基本公共文化服務(wù)均等化為討論議題的研究視野①關(guān)于基本公共文化服務(wù)均等化或區(qū)域差異化研究如高偉華:《我國基本公共文化服務(wù)的地區(qū)差異分析》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》，2010 年第2 期;顧金喜等:《基本公共文化服務(wù)均等化問題研究——以區(qū)域間對比為視角》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2010 年第5 期。。既有關(guān)于公共文化服務(wù)區(qū)域間的差異研究，指出了東、中、西部的差別，對東、中、西部的省區(qū)劃分，大多是依據(jù)其在中國版圖中的地理區(qū)位和各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，其內(nèi)在的假設(shè)是:公共文化服務(wù)或文化發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政能力具有正相關(guān)性。但從數(shù)據(jù)中也可以看到，即使位于同一經(jīng)濟發(fā)展水平的省份，在文化發(fā)展或投入方面也存在差距;而且有些西部省份或中部省份的個別指標超過所謂的東部發(fā)達省份。區(qū)域間的差異化，某種程度上體現(xiàn)了經(jīng)濟變量是公共文化服務(wù)發(fā)展水平的制約因素。但公共文化服務(wù)具有其獨特性，因而在某種程度上卻又與經(jīng)濟變量并不存在正相關(guān)性，正如“窮地方也可以搞好公共文化服務(wù)”。［1］當(dāng)前政府在公共文化服務(wù)中側(cè)重對基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)或硬件投入的現(xiàn)實情況下，以至于在很多衡量指標上，以數(shù)量或財政因素為主。在實地調(diào)研中，無論是公共文化服務(wù)搞得較好的發(fā)達省份，還是相對欠缺的不發(fā)達省份，被調(diào)研者把當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)者是否對文化重視及其重視程度視為另一重要因素。也就是說，從各地的差異現(xiàn)實來看，財政因素是主要變量，但領(lǐng)導(dǎo)者的觀念、理念及其重視程度以及各地文化資源稟賦等都可能是另外的影響變量。

三、公共文化服務(wù)發(fā)展中的供需結(jié)構(gòu)非對稱性

公共文化服務(wù)中供給與需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，是另一個重要而又長久的問題。市場經(jīng)濟的發(fā)展并伴隨著社會結(jié)構(gòu)的迅速變遷，民眾的精神文化需求開始得到極大釋放，對公共文化服務(wù)產(chǎn)生強烈需求并呈現(xiàn)多元化與個性化;但另一方面，我國公共文化設(shè)施及服務(wù)水平卻長期以來與經(jīng)濟社會發(fā)展存在結(jié)構(gòu)性矛盾。這表現(xiàn)在公共文化設(shè)施短缺、公共文化服務(wù)供給水平低下等方面。雖然政府加大了對公共文化服務(wù)的投入力度，但供給總量仍然顯得不足。另外在供給與需求之間也存在一定的結(jié)構(gòu)性錯位問題，表現(xiàn)在:一面是供給過量、無人問津;一面是需求強烈卻供給不足。［2］如在農(nóng)村公共文化服務(wù)方面，根據(jù)華中師范大學(xué)全國農(nóng)村文化聯(lián)合調(diào)研課題組2006 年在全國農(nóng)村進行的抽樣調(diào)查，研究結(jié)果表明了這一結(jié)構(gòu)性矛盾的存在。［3］

在2011 年，我們對浙江、河南、湖北、廣東、山西等五個省份(包括城市和農(nóng)村)進行了關(guān)于公共文化服務(wù)的抽樣調(diào)查，發(fā)放問卷2 000 余份，收回有效問卷1 593 份。數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果表明，這種結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在。這也體現(xiàn)了政府在公共文化服務(wù)供給的剛性和民眾公共文化服務(wù)需求的彈性特點。根據(jù)我們的調(diào)研數(shù)據(jù)結(jié)果統(tǒng)計(見表4)，普通民眾平時的文化生活中，主要進行的文化娛樂活動(排名前六)是看電視(69.2%)、上網(wǎng)(48.0%)、看書或看報(44.3%)、聽廣播、聽音樂等(29.4%)、打牌、打麻將(27.3%)、打球等體育運動(20.9%)等。從這一排序來看，群眾的“私性文化活動”所占比重依然較大。但看書或看報、進行體育運動等文化活動項目比例的提高，也表明了近年來政府在推進公共文化服務(wù)中加大基層圖書館、文化活動室建設(shè)所帶來的一定成效。

表4 平時生活中的主要文化娛樂活動調(diào)查

從民眾所在社區(qū)(村)所擁有的娛樂設(shè)施或文化場所與最希望政府在社區(qū)(村)修建的文化設(shè)施訴求情況比較來看:根據(jù)調(diào)查顯示(表5)，被調(diào)查者所在社區(qū)(村)已經(jīng)擁有的娛樂設(shè)施與文化場所排在前幾位的分別是運動場(30.3%)、文化廣場(28.7%)、網(wǎng)吧(26.1%)、社區(qū)圖書室(25.8%)、老年活動中心(22.3%)等;被調(diào)查者最希望政府在社區(qū)(村)提供的文化設(shè)施排在前幾位的則分別是公園(41.6%)、文化廣場(30%)、電影院(25.2%)、社區(qū)圖書室(23.0%)、文化活動中心(22.3%)。但若從文化設(shè)施的提供看，可以看到被調(diào)查者所在社區(qū)(村)所擁有的文化設(shè)施與民眾對政府提供的文化設(shè)施期許有相對應(yīng)之處，但也存在一定錯位現(xiàn)象，如文化廣場、社區(qū)圖書室都排名在前五之內(nèi)，但被調(diào)查者所期許的公園、電影院、文化活動中心等仍然存在供給不足之現(xiàn)象。

表5 民眾最希望政府提供的文化設(shè)施與地方政府提供的文化設(shè)施之比較

考察公共文化服務(wù)的供給與需求比較情況，還應(yīng)該從民眾所在社區(qū)(村)所擁有的文化設(shè)施使用情況以及普通民眾對政府提供的各項公共文化服務(wù)的滿意度等維度來看。根據(jù)汪金啟、鄭風(fēng)田等在河南省嵩縣的實證調(diào)研結(jié)果表明，政府在公共文化生活供給上存在著種類錯位、季節(jié)錯位及設(shè)施“徒有其表”問題，導(dǎo)致農(nóng)民對政府供給的公共文化活動設(shè)施利用率低。農(nóng)村的公共文化場所如文化大院、文化活動室、圖書室、健身場所及設(shè)施等農(nóng)民很少使用，這些設(shè)施對改善農(nóng)民文化生活質(zhì)量基本沒起到作用。［4］

從民眾對政府提供的公共文化服務(wù)的滿意度評價情況來看，被調(diào)查者對當(dāng)?shù)卣参幕?wù)的總體滿意度不高，只有32.6%。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(表6)，被調(diào)查者對當(dāng)?shù)卣峁┑母黜椌唧w公共文化服務(wù)項目的滿意評價指數(shù)分別是:文化下鄉(xiāng)/文化進社區(qū)(28.4%)、公共圖書館免費開放(42.7%)、博物館免費開放(37.1%)、文化館免費開放(37.6%)、美術(shù)館免費開放(32.1%)、綜合文化站/基層文化陣地建設(shè)(30.6%)、農(nóng)家書屋建設(shè)(29.9%)、廣播電視村村通(48.5%)、全國文化信息資源共享工程(35.1%)、社區(qū)(村莊)公共文化生活(33.1%)。民眾對政府提供的公共文化服務(wù)相對較低的滿意評價，從側(cè)面也反映出政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)在供求結(jié)構(gòu)方面的非對稱性問題和政府公共文化服務(wù)的效益低下問題。

表6 您對當(dāng)?shù)卣峁┑墓参幕?wù)的滿意情況評價指數(shù)

四、公共文化服務(wù)發(fā)展中主體參與的不平衡性

從當(dāng)前全國公共文化服務(wù)實踐中的主體參與情況來看，用一句話可概括為:政府獨大，社會乏力。無論是公共文化服務(wù)的經(jīng)費投入來源，還是公共文化服務(wù)決策、績效考評等各個環(huán)節(jié)，社會力量參與公共文化服務(wù)都還十分薄弱。

從政府財政投入與社會資助情況對比來看，以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專項經(jīng)費投入情況為例:根據(jù)《中國文化文物統(tǒng)計年鑒2010》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國2009 年度非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專項經(jīng)費投入總計是51 443 萬元，其中政府財政投入是34 320.6 萬元，而社會資助只有821.4 萬元，社會資助總額占全國總專項經(jīng)費不足2%，其與政府財政投入之間的比例是1:41.8。對于市場力量的介入情況，同樣不容樂觀。即使在深圳、浙江等公共文化服務(wù)建設(shè)走在全國前列的地區(qū)，市場的參與也才剛剛起步，關(guān)于公共文化服務(wù)項目的社會化或市場化運作仍在初步探索階段;在中西部地區(qū)，則市場化的參與更為缺少。

根據(jù)我們2011 年進行的問卷調(diào)查，從公共文化服務(wù)的民眾參與情況來看:被調(diào)查者選擇“經(jīng)常參與本地開展的集體文化活動”的只有10.1%，選擇“偶爾參與”的有53.8%，選擇“從不參與”的則有36.2%。關(guān)于“當(dāng)?shù)卣跍蕚涮峁┪幕?wù)時，是否會征求群眾的意見?”問題上，選擇“一般會”的占到18.2%，選擇“有時會”的占到25.3%;也就說，地方政府在進行公共文化服務(wù)時，曾經(jīng)征求過群眾意見或群眾意見能夠在公共文化服務(wù)決策過程中得到表達的只有43.5%;超過一半的比例顯示，當(dāng)?shù)卣诠参幕?wù)提供時并沒有征求群眾意見。被調(diào)查者中“曾就公共文化服務(wù)向當(dāng)?shù)卣徇^意見或建議”的只有14.0%;而沒有提過的主要原因分別是:“提了政府不理睬”的占到21.2%，“不知道提給誰”的占32.7%;“不知道怎樣提”的占到32.1%。在“當(dāng)?shù)卣畬参幕?wù)效果進行考核時，是否會傾聽群眾意見?”問題上，選擇“一般會”的只有14.4%;選擇“有時會”的也只有25.9%。從群眾對政府推進公共文化服務(wù)建設(shè)內(nèi)容的了解程度方面，也可以看出民眾的參與程度。在“您是否了解當(dāng)?shù)卣七M公共文化服務(wù)建設(shè)的內(nèi)容”選項上，選擇“很了解”的占3.7%，選擇“了解一些”的也只有26.5%;而選擇“了解不多”和“一無所知”的分別達到45.5%和24.3%。

對于市場在公共文化服務(wù)中的參與程度很難進行量化統(tǒng)計分析，但在“您認為在當(dāng)?shù)毓参幕?wù)中，應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用的是誰?”問題上，選擇“基層政府”的占41.3%，選擇“村委會或居委會”的占25.3%，而選擇“群眾”、“民間組織”和“市場”的分別占25.4%、5.3%和2.8%。從此可以看出，倡導(dǎo)由市場來運作公共文化服務(wù)，更體現(xiàn)的是一種精英話語。因為，民眾對公共文化服務(wù)的社會力量參與和市場參與認知并不高，可以說很低。另外，從我們曾經(jīng)調(diào)研過的地區(qū)情況來看，公共文化服務(wù)的市場化運作情況并不理想。如在河南省某縣調(diào)研時，該縣文化局負責(zé)同志告訴我們:“在我們縣，目前還沒有進行公共文化服務(wù)的市場化運作;另外在社會性投入方面也很少，由于缺少大型企業(yè)，因而企業(yè)贊助也比較少，因此社會力量辦文化依然很薄弱，主要還是靠政府主導(dǎo)?！雹俸幽鲜 縣調(diào)研訪談，2011 年11 月25 日。這種現(xiàn)象不僅存在于經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，即使在相對發(fā)達的大城市也是如此。我們在對武漢市各文化館的調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)很少有市場參與或社會力量參與公共文化服務(wù)的情況。從整個國家的公共文化服務(wù)實踐來看，體制性障礙與觀念性障礙一直影響著公共文化服務(wù)的多元主體參與狀況。公民的真實公共文化需求無法得到真實、有效的表達與滿足，在整個公共文化服務(wù)過程中始終扮演著被動接受的角色，無法成為文化創(chuàng)造者和公共文化服務(wù)參與者。另外，基本的公共文化服務(wù)理應(yīng)由政府承擔(dān)，但根據(jù)現(xiàn)代多元治理要求，非基本的公共文化服務(wù)可由市場和社會提供，從而形成政府、市場與社會多元主體共同參與的公共文化服務(wù)格局。

自2005 年黨和國家加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)以來，全國各地都相應(yīng)重視和加強了對公共文化服務(wù)的財政投入。但從各地文化事業(yè)的投入來看，各地文化發(fā)展差異化，其背后表現(xiàn)出在公共文化服務(wù)建設(shè)中地方政府是重要變量。也就是說，在中央對全國文化建設(shè)的高度重視下，各地公共文化服務(wù)發(fā)展的非均衡性，既源自于各地文化資源稟賦和傳統(tǒng)，也有各地經(jīng)濟發(fā)展或地方財政實力的因素，更有著地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度差異。從城鄉(xiāng)差別來看，無論是中央政府還是各級地方政府，在文化投入與建設(shè)時，都存在城市偏向，尤其是在文化標志工程建設(shè)方面，更多傾向于投資城市的文化地標或大型公共文化設(shè)施建設(shè)。從公共文化服務(wù)供需結(jié)構(gòu)矛盾性來看，供給與需求的脫節(jié)，源于政府在公共文化服務(wù)決策中的主導(dǎo)地位，社會力量參與的缺失。這些都體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下公共文化服務(wù)建設(shè)主體的單一性，市場與社會力量參與比較弱。正因為在全國各地的公共文化服務(wù)建設(shè)實踐中，政府的主導(dǎo)力量過于明顯與強勢，因而各地的公共文化服務(wù)實踐被烙上深深的政府印記或“國家意志”，從而使得公共文化服務(wù)的實際運作遵循著行政的邏輯而不是服務(wù)的邏輯。［5］2012 年，國務(wù)院出臺了《國家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》，其中開辟單獨章節(jié)，對基本公共文化服務(wù)均等化建設(shè)提出明確要求，這也標志著對于公共文化服務(wù)發(fā)展中的非均等化問題，開始從觀念認識和理論討論層面轉(zhuǎn)變?yōu)閲覍嵺`。

［1］吳理財.窮地方也可以搞好公共文化服務(wù)［N］.中國社會科學(xué)報，2011－11－24.

［2］中共襄樊市委宣傳部課題組.論農(nóng)村文化配置的結(jié)構(gòu)性失衡［J］.求實，2007(3):77－79.

［3］財政部教科文司，華中師范大學(xué)“全國農(nóng)村文化聯(lián)合調(diào)研課題組”.中國農(nóng)村文化建設(shè)的現(xiàn)狀分析與戰(zhàn)略思考［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報:人文社科版，2007(4):101－111.

［4］汪金啟，鄭風(fēng)田.私性不足、公性錯位:農(nóng)村居民的精神文化消費現(xiàn)狀及問題分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2010(6):19－23.

［5］吳理財.公共文化服務(wù)的邏輯及后果［J］.江淮論壇，2012(4):143－149.