中國(guó)地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作機(jī)制*

孫士鋐

(中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心，北京 100045)

中國(guó)是世界上唯一對(duì)地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作制訂了完整法律法規(guī)制度的國(guó)家。依據(jù) 《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》 和國(guó)務(wù)院 《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》 ，中國(guó)地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作機(jī)制包括4個(gè)環(huán)節(jié)，即地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)的提出、地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的形成、地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審和地震預(yù)報(bào)的發(fā)布。涉及的法律制度有: 地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)的形成與報(bào)收程序、震情會(huì)商意見(jiàn)與地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的形成與報(bào)送程序、國(guó)家對(duì)地震預(yù)報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度及地震災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)與震后趨勢(shì)判定制度等。

1 地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)的提出

地震預(yù)測(cè)是對(duì)某一地區(qū)地震活動(dòng)的未來(lái)狀態(tài)，包括未來(lái)地震的發(fā)生地點(diǎn)、時(shí)間和震級(jí)范圍進(jìn)行估計(jì)和推測(cè)。地震短期與臨震預(yù)測(cè)必須包括3個(gè)要素，即未來(lái)地震的震級(jí)、發(fā)生的地區(qū)、發(fā)生的時(shí)間，地震預(yù)測(cè)三要素是一個(gè)整體，缺少其中任何一項(xiàng)，預(yù)測(cè)就沒(méi)有意義。

地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)是從事地震預(yù)報(bào)活動(dòng)的單位和個(gè)人通過(guò)對(duì)地震觀測(cè)資料或者可能與地震有關(guān)的異?，F(xiàn)象進(jìn)行分析研究后，得出的對(duì)某一地區(qū)未來(lái)地震活動(dòng)狀態(tài)進(jìn)行預(yù)測(cè)的結(jié)論。地震預(yù)測(cè)是中國(guó)地震局和縣級(jí)以上地震工作部門或者機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)法定的基本職責(zé)。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人開(kāi)展地震預(yù)測(cè)研究。

任何單位和個(gè)人通過(guò)研究提出的地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)向所在地或者所預(yù)測(cè)地的縣級(jí)以上地震工作部門或者機(jī)構(gòu)書(shū)面報(bào)告，也可以直接向中國(guó)地震局主管地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的部門報(bào)告，地震部門要登記并出具憑證。需要指出的是，單位和個(gè)人的研究成果及相關(guān)學(xué)術(shù)交流中涉及的地震預(yù)測(cè)內(nèi)容不是地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)； 任何單位和個(gè)人不得向社會(huì)散布地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)。

2008年中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心共收到各類地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)112份。其中，中國(guó)地震局所屬單位或個(gè)人74份，地方地震局所屬單位或個(gè)人26份，非地震部門12份。此外，仍有幾十次通過(guò)電話或發(fā)短信，也有數(shù)人給領(lǐng)導(dǎo)人以信函的形式提出地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)的，大多為非地震部門的社會(huì)業(yè)余地震預(yù)測(cè)人員。2008年5月12日汶川8.0級(jí)地震前，沒(méi)有收到1份有關(guān)龍門山斷裂帶地區(qū)的地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)。8.0級(jí)地震后，針對(duì)汶川地區(qū)的強(qiáng)余震預(yù)測(cè)意見(jiàn)共有30份。這是對(duì)時(shí)間、震級(jí)的兩要素預(yù)測(cè)，其中有4份預(yù)測(cè)準(zhǔn)確。

2 地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的形成

在我國(guó)，地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的形成單位是中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心和各省、自治區(qū)、直轄市地震局的地震預(yù)測(cè)部門或機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)階段形成地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的基本方式是召開(kāi)震情會(huì)商會(huì)。我國(guó)現(xiàn)已形成制度的震情會(huì)商會(huì)，有年度會(huì)商會(huì)、周月會(huì)商會(huì)及臨時(shí)會(huì)商會(huì)等類型。

震情會(huì)商會(huì)由中國(guó)地震局主管地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的部門和省、自治區(qū)、直轄市地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)組織召開(kāi)，必要時(shí)可邀請(qǐng)地震部門以外的有關(guān)部門、專家和其他有關(guān)人員參加，包括通過(guò)研究提出了地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)或觀測(cè)到可能與地震有關(guān)的異?，F(xiàn)象的社會(huì)組織和個(gè)人。震情會(huì)商的結(jié)果有兩類，一類是震情會(huì)商意見(jiàn)，一類是地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)。不管是地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)，還是震情會(huì)商意見(jiàn)都必須報(bào)本級(jí)人民政府。不同的是，震情會(huì)商意見(jiàn)報(bào)本級(jí)人民政府前不需要進(jìn)行評(píng)審。而地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)審得到確認(rèn)，并提出對(duì)策建議后，才能報(bào)本級(jí)人民政府。

通過(guò)會(huì)商可能獲得比較一致的意見(jiàn)。但在某些復(fù)雜的情況下，不同方法，不同個(gè)人之間的意見(jiàn)有很大差別，甚至截然不同，以致難以形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。在這種情況下，主持會(huì)商的專家有義務(wù)在聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出決策。由于地震預(yù)測(cè)至今仍處于探索階段，專家的意見(jiàn)或決策可能正確，也可能與后來(lái)地震活動(dòng)實(shí)況不符合。對(duì)于正確的意見(jiàn)或決策，應(yīng)予以鼓勵(lì)，如果意見(jiàn)或決策與實(shí)況不符合，不應(yīng)受到任何的指責(zé)。

3 地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審

地震預(yù)報(bào)事關(guān)重大，關(guān)系到人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到社會(huì)秩序的穩(wěn)定。尤其是當(dāng)前地震預(yù)報(bào)水平還很低的狀況下，其風(fēng)險(xiǎn)性是很大的，必須建立一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)陌l(fā)布程序，避免或降低出現(xiàn)失誤而盡可能提高預(yù)報(bào)水平。為此，在程序上增加了地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審。地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅、認(rèn)真的工作，絕對(duì)不允許把地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審作為一種形式。

中國(guó)地震局對(duì)兩級(jí)地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)承擔(dān)評(píng)審職責(zé)，一是全國(guó)地震震情會(huì)商會(huì)形成的地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)； 二是省級(jí)地震震情會(huì)商會(huì)形成的可能發(fā)生嚴(yán)重破壞性地震的地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)。省、自治區(qū)、直轄市地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)本省、自治區(qū)、直轄市震情會(huì)商會(huì)形成的地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審職責(zé)； 但對(duì)可能發(fā)生嚴(yán)重破壞性地震的地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)報(bào)中國(guó)地震局評(píng)審。

地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審內(nèi)容包括： ① 地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的科學(xué)性、可能性； ② 地震預(yù)報(bào)的發(fā)布形式； ③ 地震預(yù)報(bào)發(fā)布后可能產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響。

自1990年代以來(lái)，中國(guó)地震局對(duì)地震短臨預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審只啟動(dòng)過(guò)1次。在1991年6月8日國(guó)家地震局分析預(yù)報(bào)中心提出： “6～7月內(nèi)在京西北至山西北部有發(fā)生5～6級(jí)地震” ； 6月19日河北省地震局提出： “1991年7月底以前，首都圈有發(fā)生6級(jí)以上地震” ； 6月20日山西省地震局提出： “3個(gè)月內(nèi)，京西北至北三省交界有發(fā)生5～6級(jí)地震” 。針對(duì)3個(gè)地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)，國(guó)家地震局于6月22日召開(kāi)了地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的評(píng)審。以梅世蓉為首的專家組在聽(tīng)取了3個(gè)提出預(yù)報(bào)意見(jiàn)的單位的情況介紹后，經(jīng)過(guò)4天的認(rèn)真工作和充分討論，于6月26日提出了否定意見(jiàn)。地震活動(dòng)實(shí)況表明，專家組的評(píng)審意見(jiàn)合理、到位。

4 地震預(yù)報(bào)的發(fā)布

國(guó)家對(duì)地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度。地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)必須由國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府統(tǒng)一發(fā)布，其他任何部門、單位和個(gè)人均無(wú)權(quán)發(fā)布。

按照國(guó)務(wù)院 《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》 的規(guī)定： 地震長(zhǎng)期預(yù)報(bào)由中國(guó)地震局組織有關(guān)地震部門提出，向國(guó)務(wù)院報(bào)告，為國(guó)家規(guī)劃和建設(shè)提供依據(jù)； 地震中期預(yù)報(bào)，由中國(guó)地震局或省、自治區(qū)、直轄市地震部門提出，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)監(jiān)視區(qū)做出防震工作部署，同時(shí)報(bào)告國(guó)務(wù)院； 地震短期預(yù)報(bào)和臨震預(yù)報(bào)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)并適時(shí)向社會(huì)發(fā)布，同時(shí)報(bào)告國(guó)務(wù)院。涉及人口稠密地區(qū)的短臨地震預(yù)報(bào)，在時(shí)間允許的情況下，應(yīng)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后再向社會(huì)發(fā)布。北京地區(qū)的地震短期預(yù)報(bào)和臨震預(yù)報(bào)，由中國(guó)地震局負(fù)責(zé)匯集有關(guān)地震部門的預(yù)報(bào)意見(jiàn)，進(jìn)行會(huì)商和組織評(píng)審后，提出預(yù)報(bào)意見(jiàn)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由北京市人民政府向社會(huì)發(fā)布。另外，在已發(fā)布地震中期預(yù)報(bào)意見(jiàn)的地區(qū)，無(wú)論已經(jīng)發(fā)布或尚未發(fā)布地震短期預(yù)報(bào)意見(jiàn)或臨震預(yù)報(bào)意見(jiàn)，如發(fā)現(xiàn)明顯臨震異常，情況緊急，當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府可以發(fā)布48小時(shí)之內(nèi)的地震臨震警報(bào)，并同時(shí)向上級(jí)報(bào)告。

以上工作機(jī)制表明，我國(guó)在地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作中采用三級(jí)決策體制： 一是科學(xué)家的專業(yè)技術(shù)決策； 二是主管部門官員的行政決策，它是以技術(shù)因素為主并參考某些社會(huì)因素的決策； 最高一級(jí)是政府官員的行政決策，它是充分考慮了技術(shù)根據(jù)和社會(huì)因素的權(quán)力決策。地震預(yù)報(bào)發(fā)布決策程序如圖1所示。

圖1 地震預(yù)報(bào)決策程序

實(shí)況表明，當(dāng)前能取得社會(huì)效益的地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)主要有兩類，一類是地震現(xiàn)場(chǎng)的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，如1997年新疆伽師的5次成功預(yù)報(bào)、1995年云南孟連7.3級(jí)地震的預(yù)報(bào)等； 另一類是發(fā)生了有感地震或破壞性地震后的震后地震趨勢(shì)判定。這兩類預(yù)報(bào)有一個(gè)共性，就是有確定的地點(diǎn)，只是對(duì)時(shí)間、震級(jí)的兩要素預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)。此外，通常的預(yù)報(bào)程序是由省級(jí)地震部門或地震現(xiàn)場(chǎng)工作組提出地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)后，直接通知地縣一級(jí)的人民政府，然后做出某種減災(zāi)行為。向政府提出地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)的方式有3種： ① 在政府有關(guān)部門會(huì)上通報(bào)會(huì)商意見(jiàn)； ② 由地震局領(lǐng)導(dǎo)向政府領(lǐng)導(dǎo)口頭匯報(bào)； ③ 地震現(xiàn)場(chǎng)有政府官員參加的震后趨勢(shì)會(huì)商會(huì)。所以，法律層面上規(guī)范的中國(guó)地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作機(jī)制和當(dāng)前的實(shí)際工作存在一定的差距，偏于理想化。