績(jī)效預(yù)算改革的理論支撐：一個(gè)整合視角的解析

吳 勛

（西安石油大學(xué)，陜西 710065）

新舊世紀(jì)之交的公共預(yù)算改革呈現(xiàn)出從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出與成果的趨勢(shì)，以績(jī)效為重心的預(yù)算管理改革在許多OECD成員國(guó)風(fēng)起云涌的浮現(xiàn)。英國(guó)1988年推出的《改進(jìn)政府的管理：續(xù)階改革方案》、新西蘭1989年制訂的《公共財(cái)政法》、美國(guó)1993年頒布的《政府績(jī)效與成果法》等，都是著名的例證。綜合看來(lái)，這些績(jī)效預(yù)算改革試圖將一種理性的抉擇工具注入一個(gè)被視為高度政治性的預(yù)算過(guò)程（Rubin，1997）。旨在區(qū)別于20世紀(jì)30-50年代的早期績(jī)效預(yù)算，這一改革通常也被稱作績(jī)效基礎(chǔ)預(yù)算（Roth，1992；Melkers和Willoughby，1998）、企業(yè)化預(yù)算（Cothran，1993；Lynch，1996）、結(jié)果預(yù)算（Martin，1997；Ngoyi，2003）、結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算（Wang，1999）以及新績(jī)效預(yù)算（Mikesell，1995；Tyer和Willand，1997）。從2000預(yù)算年度開(kāi)始的中國(guó)部門(mén)預(yù)算改革，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財(cái)政管理體制建設(shè)的不斷深入而穩(wěn)步推進(jìn)，迎合西方預(yù)算改革的熱潮，績(jī)效預(yù)算被政策層面定位于部門(mén)預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)則被強(qiáng)調(diào)為夯實(shí)未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。依此，財(cái)政部開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，組織部分中央部門(mén)開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作。與此同時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范。然而，正如財(cái)政部在總結(jié)當(dāng)前改革缺陷時(shí)所指出的，“理論界和實(shí)際工作部門(mén)對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍有不足之處；要從國(guó)情出發(fā)，尊重國(guó)情，探索適合我國(guó)的績(jī)效預(yù)算理論基礎(chǔ)，以此來(lái)指導(dǎo)我國(guó)績(jī)效預(yù)算和績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐。”這也正是本文研究之出發(fā)點(diǎn)。

一、理論視角：多元理論的一種綜合演繹

公共預(yù)算理論問(wèn)題的爭(zhēng)鳴是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，早在1926年，Seligman率先指出財(cái)政理論和實(shí)踐尚未得到清晰的解釋；在引用率頗高的“預(yù)算理論的匱乏”一文中，Key（1940）重申了公共預(yù)算理論的缺失；之后，Premchand（1983）提出沒(méi)有包容一切的公共預(yù)算理論，Caiden（1985）認(rèn)為經(jīng)驗(yàn)的和規(guī)范的預(yù)算理論不能整合為單一模式，Schick（1988）歸納了構(gòu)建預(yù)算理論的困難性；Neuby（1997）甚至認(rèn)為“即便是經(jīng)歷了70余年的研究，預(yù)算理論仍然是缺乏的”。然而，Bartle（2001）指出“現(xiàn)在的情況是，我們現(xiàn)在有許多預(yù)算理論，只是沒(méi)有一種最合適的公共預(yù)算理論”；馬駿（2002）隨之提煉了當(dāng)前在公共預(yù)算研究領(lǐng)域存在的漸進(jìn)預(yù)算理論、公共選擇理論、政策過(guò)程理論、預(yù)算改革理論，但都不足以形成公共預(yù)算的一般性理論。盡管馬駿（2002）將績(jī)效預(yù)算歸入預(yù)算改革理論的基本范疇，并歸納了這類(lèi)理論具備的規(guī)范性、實(shí)用導(dǎo)向性、預(yù)算理性等通用特征，但并未展開(kāi)敘述，究竟何種理論充當(dāng)了績(jī)效預(yù)算的直接理論基礎(chǔ)依舊是晦澀的。

績(jī)效預(yù)算的概念是歷史的、動(dòng)態(tài)的、多角度的和復(fù)雜的，作為多學(xué)科理論創(chuàng)新的制度載體，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)都對(duì)績(jī)效預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展有重要影響。早在1990年，Caiden就明確提出傳統(tǒng)的公共預(yù)算理論研究可從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)與管理學(xué)三種不同的觀點(diǎn)來(lái)進(jìn)行；Bartle同樣指出政府預(yù)算已經(jīng)被學(xué)者們從多種不同的學(xué)科角度進(jìn)行研究，預(yù)算理論不是單一的，而是由若干個(gè)理論組成的。彭?。?006）也認(rèn)為政府預(yù)算的研究是從多個(gè)學(xué)科進(jìn)行的，受到多種不同學(xué)科理論和學(xué)者的影響。這為我們提示了一種多樣化理論研究的可行視角：不僅包括績(jī)效預(yù)算理論本身的多樣，而且也包括集合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論的多元。本文擬探尋相關(guān)理論與績(jī)效預(yù)算的有機(jī)契合，結(jié)合中國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的漸進(jìn)式特征，搭建一個(gè)系統(tǒng)完善的理論結(jié)構(gòu)，為近期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐與遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革的推行提供理論指南。

二、理論結(jié)構(gòu)：基礎(chǔ)理論與實(shí)現(xiàn)理論的整體框架

從多元理論研究視角出發(fā)，整合視角的績(jī)效預(yù)算理論結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 整合視角的績(jī)效預(yù)算理論結(jié)構(gòu)

顯而易見(jiàn)，該理論結(jié)構(gòu)凸顯了多元理論視角：基于目標(biāo)管理理論搭建基礎(chǔ)理論，目標(biāo)管理流程下，涵蓋預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)現(xiàn)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)的理論內(nèi)涵，這是績(jī)效預(yù)算的本質(zhì)立足點(diǎn)所在。整合新公共管理的結(jié)果評(píng)價(jià)導(dǎo)向與效率理論的效率過(guò)程管理思想，確立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的組成要素；將績(jī)效管理理論的評(píng)價(jià)要素理念訴諸部門(mén)預(yù)算實(shí)踐，梳理預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)現(xiàn)的可行路徑；依據(jù)激勵(lì)理論中的效價(jià)-手段-期望模式，規(guī)劃績(jī)效預(yù)算分配機(jī)制的操作方法，形成從基礎(chǔ)理論到實(shí)現(xiàn)理論高度統(tǒng)一的績(jī)效預(yù)算理論結(jié)構(gòu)。

當(dāng)然，支撐基礎(chǔ)理論的目標(biāo)管理理論與夯實(shí)核心內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)理論之間并不存在本質(zhì)上的邏輯沖突，體現(xiàn)的是對(duì)績(jī)效思想不同視角的關(guān)注，存在合理融合的科學(xué)性。作為管理學(xué)范疇的目標(biāo)管理思想被效率理論與績(jī)效管理理論廣為吸納，激勵(lì)理論的結(jié)果激勵(lì)也是目標(biāo)結(jié)果考核的科學(xué)外延；新公共管理理論本身就是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)交叉的產(chǎn)物，要求把反映公共資源的優(yōu)化配置和合理利用、考評(píng)公共部門(mén)的績(jī)效和增加透明度視為受托責(zé)任的核心，與目標(biāo)管理、效率理論、績(jī)效管理以及激勵(lì)理論并不矛盾；政府預(yù)算管理是政府公共管理的核心，績(jī)效預(yù)算既是新公共管理的重要組成部分，更是推動(dòng)新公共管理理論轉(zhuǎn)化為實(shí)際制度安排的重要工具。部門(mén)預(yù)算管理機(jī)制不僅是預(yù)算管理改革現(xiàn)實(shí)框架，也為上述基礎(chǔ)理論與實(shí)現(xiàn)理論提供了一種實(shí)踐層面的研究與檢驗(yàn)平臺(tái)。

三、基礎(chǔ)理論：目標(biāo)管理理論的框架借鑒

遵循理論源自實(shí)踐的科學(xué)思維，績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)理論必須立足于對(duì)績(jī)效預(yù)算改革的清晰認(rèn)知。財(cái)政部預(yù)算司將績(jī)效預(yù)算界定為“一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，它以政府公共部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評(píng)價(jià)的一種預(yù)算管理模式?！闭缰芾韺W(xué)家德魯克所言：最有成效的績(jī)效管理方法是目標(biāo)管理，這也為我們探尋基礎(chǔ)理論內(nèi)涵提供了有益思路。早在1954年，德魯克在其經(jīng)典之作《管理實(shí)踐》中首次提出了目標(biāo)管理的概念和體系。之后，奧迪奧恩、麥克雷戈、弗魯姆、施萊和雷丁等管理學(xué)者對(duì)目標(biāo)管理的完善和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，形成了系統(tǒng)的目標(biāo)管理理論。簡(jiǎn)而言之，目標(biāo)管理理論認(rèn)為管理是依據(jù)目標(biāo)進(jìn)行的管理，目標(biāo)管理過(guò)程包括組織總目標(biāo)設(shè)定、分解、完成檢查等主要環(huán)節(jié)，通過(guò)確定目標(biāo)、實(shí)施目標(biāo)、評(píng)估目標(biāo)成果以及考核獎(jiǎng)懲等自我控制手段達(dá)到優(yōu)化管理的目的。目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)參與式的目標(biāo)設(shè)置，這些目標(biāo)是明確的、可檢驗(yàn)的和可衡量的，而且目標(biāo)的具體性本身就是一種內(nèi)部激勵(lì)因素，這無(wú)疑為績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)理論框架提供了鋪墊。更進(jìn)一步，目標(biāo)管理理論演進(jìn)過(guò)程同樣在財(cái)政管理實(shí)踐中打下了深深的烙印。美國(guó)20世紀(jì)60年代盛行的項(xiàng)目——計(jì)劃預(yù)算，旨在將傳統(tǒng)的年度預(yù)算準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變?yōu)橹塾谡L(zhǎng)期的公共政策目標(biāo)；依據(jù)Kluvers（2001）對(duì)項(xiàng)目——計(jì)劃預(yù)算關(guān)鍵組成部分的提煉：“確定目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的項(xiàng)目、運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)測(cè)量項(xiàng)目產(chǎn)出”，可認(rèn)為是目標(biāo)管理思想與財(cái)政預(yù)算有機(jī)結(jié)合的實(shí)例。顯而易見(jiàn)，目標(biāo)導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算與目標(biāo)管理理論存在一定程度的邏輯契合。結(jié)合目標(biāo)管理基本流程，績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)理論的組成可以分解為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)現(xiàn)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)三項(xiàng)基本組成要素。目標(biāo)驅(qū)動(dòng)解決預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)設(shè)定及分解問(wèn)題，也是績(jī)效預(yù)算的導(dǎo)向因素；過(guò)程實(shí)現(xiàn)則是圍繞績(jī)效目標(biāo)的操作程序，獲取預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的整體結(jié)論；結(jié)果激勵(lì)探討預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)懲問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果與后期預(yù)算分配的實(shí)質(zhì)性鏈接。

四、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)：新公共管理與效率理論的有機(jī)整合

績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)是績(jī)效預(yù)算理論結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向要素，也是預(yù)算績(jī)效過(guò)程實(shí)現(xiàn)與結(jié)果激勵(lì)的規(guī)劃指引。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，在新古典經(jīng)濟(jì)理論的崛起、經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢(shì)、信息技術(shù)革命推進(jìn)、尤其是西方各國(guó)政府財(cái)政赤字猛增、福利國(guó)家不堪重負(fù)等一系列新的社會(huì)與政治問(wèn)題出現(xiàn)的背景下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，稱之為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。最早提出這一概念的Hood（1991）將新公共管理的內(nèi)涵與特征歸納為：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量；格外重視產(chǎn)出和控制；公共部門(mén)內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門(mén)向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展；對(duì)私營(yíng)部門(mén)管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性等七個(gè)方面。新公共管理理論是以“企業(yè)化政府”為切入點(diǎn)，將公眾與政府定位于“公共受托責(zé)任關(guān)系”，鮮明提出將考察公共資源優(yōu)化配置與合理利用、測(cè)評(píng)公共部門(mén)產(chǎn)出績(jī)效視為反映“公共受托責(zé)任”的核心內(nèi)涵?？?jī)效預(yù)算改革同樣也是西方國(guó)家在新公共管理思潮影響下風(fēng)靡起來(lái)的一項(xiàng)財(cái)政管理改革舉措，旨在提高政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)水平、提高公共資金效率。因此，從以公共部門(mén)產(chǎn)出評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的新公共管理理念出發(fā)，自然可以推演預(yù)算產(chǎn)出績(jī)效這一績(jī)效目標(biāo)。

然而，當(dāng)代西方政府改革的新公共管理取向及實(shí)踐范式也有其內(nèi)在的缺陷或局限性，例如美國(guó)學(xué)者格林和哈伯爾在《論治理和重塑政府》一文指出的“注重結(jié)果（產(chǎn)出）而非投入和過(guò)程的原則是片面化的”。這也提示我們基于新公共管理理論演繹的預(yù)算產(chǎn)出績(jī)效目標(biāo)是不夠充分的，有必要選擇互補(bǔ)的理論視角整合預(yù)算績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)內(nèi)涵。效率理論認(rèn)為效率管理的目的是追求效率，是一種重視過(guò)程的管理方法，通過(guò)重視過(guò)程和優(yōu)化過(guò)程來(lái)達(dá)到優(yōu)化結(jié)果的目的。顯而易見(jiàn)，新公共管理產(chǎn)出評(píng)價(jià)導(dǎo)向與效率管理的過(guò)程管理優(yōu)化結(jié)果理念并不矛盾，存在整合的可行性；而且，效率本身也是績(jī)效的表現(xiàn)形式，與績(jī)效預(yù)算目標(biāo)設(shè)定也存在一定程度的吻合之處?？梢哉J(rèn)為，預(yù)算產(chǎn)出績(jī)效是衡量預(yù)算成果的最終目標(biāo)，其路徑實(shí)現(xiàn)依賴于預(yù)算資金分配與執(zhí)行的過(guò)程管理，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)理應(yīng)吸納預(yù)算配置與預(yù)算執(zhí)行績(jī)效兩個(gè)目標(biāo)，這既是效率管理思想的體現(xiàn)，又形成了與預(yù)算管理流程密切整合的績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)體系。無(wú)獨(dú)有偶，在國(guó)內(nèi)引用率頗高的《當(dāng)代公共支出管理方法》中，Schick（2000）從公共支出管理視角提煉的“財(cái)政總額控制、分配效率與運(yùn)作效率”三項(xiàng)基本要素也從側(cè)面支持了這一推斷。分配效率指出應(yīng)該以政府的優(yōu)先項(xiàng)目和公共計(jì)劃的有效性為基礎(chǔ)，預(yù)算制度應(yīng)該促進(jìn)使資源從較低的優(yōu)先級(jí)轉(zhuǎn)向較高優(yōu)先級(jí)、從效率較低的計(jì)劃轉(zhuǎn)向效率較高計(jì)劃的再分配；績(jī)效預(yù)算目標(biāo)驅(qū)動(dòng)中的預(yù)算配置績(jī)效顯然是實(shí)現(xiàn)這一問(wèn)題的有效途徑。運(yùn)作效率明確生產(chǎn)機(jī)構(gòu)制造產(chǎn)出與服務(wù)的成本應(yīng)該可以獲得當(dāng)前的效率收益，預(yù)算執(zhí)行與產(chǎn)出績(jī)效明顯也是從資金運(yùn)作過(guò)程和結(jié)果角度反映的效率因素。筆者在前期研究中以預(yù)算功能取向范式為切入點(diǎn)的分析也從預(yù)算管理實(shí)踐角度闡明了這一問(wèn)題。正確把握我國(guó)部門(mén)預(yù)算“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”的混合功能取向有助于我們明確績(jī)效目標(biāo)的規(guī)劃區(qū)別于西方新公共管理理論下的績(jī)效預(yù)算，不應(yīng)該是單純的預(yù)算產(chǎn)出與成果績(jī)效，而是體現(xiàn)預(yù)算過(guò)程控制和結(jié)果評(píng)價(jià)融合的績(jī)效理念。

公共管理理論為我們提煉預(yù)算產(chǎn)出績(jī)效這一目標(biāo)提供了最直接的理論支撐，結(jié)合效率理論演繹提出預(yù)算配置與執(zhí)行績(jī)效目標(biāo)；三個(gè)績(jī)效目標(biāo)契合預(yù)算分配、執(zhí)行與決算的管理流程，形成有機(jī)聯(lián)系的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)體系，也是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)綜合目標(biāo)的合理分解，體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算管理的導(dǎo)向因素。

五、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)現(xiàn)：績(jī)效管理理論訴諸部門(mén)預(yù)算的實(shí)踐

自從亞當(dāng)·斯密開(kāi)創(chuàng)現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論以來(lái)，公共支出效率始終是人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一。實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的深層次原因旨在從制度安排上抑制多層委托代理鏈引發(fā)的預(yù)算尋租行為，壓縮預(yù)算博弈空間，并最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算效率的有效提高。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)現(xiàn)是績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)理論的主體要素，在實(shí)現(xiàn)理論的諸要素中發(fā)揮承上啟下的效用?？?jī)效管理理論從系統(tǒng)論與控制論的角度出發(fā)，認(rèn)為績(jī)效管理是一個(gè)控制系統(tǒng)：績(jī)效管理首先規(guī)劃預(yù)期成果——績(jī)效管理的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理目標(biāo)，有賴于績(jī)效評(píng)估，實(shí)施績(jī)效評(píng)估的前提是必須對(duì)績(jī)效進(jìn)行溝通，績(jī)效溝通的基礎(chǔ)是績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，績(jī)效結(jié)果的獲知有賴于評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的取得。績(jī)效預(yù)算理論結(jié)構(gòu)下的績(jī)效過(guò)程實(shí)現(xiàn)同樣沿著這一邏輯思路展開(kāi)，結(jié)合部門(mén)預(yù)算管理實(shí)踐，提煉績(jī)效流程鏈、績(jī)效指標(biāo)維與績(jī)效數(shù)據(jù)源三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的部分。

績(jī)效流程鏈?zhǔn)强?jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)現(xiàn)的實(shí)施程序，對(duì)應(yīng)績(jī)效目標(biāo)形成預(yù)算配置績(jī)效評(píng)價(jià)、執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)與產(chǎn)出績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)模塊，內(nèi)含評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等核心內(nèi)容。現(xiàn)實(shí)的反映各部門(mén)所有收入和支出的部門(mén)預(yù)算為將評(píng)價(jià)對(duì)象界定為收入與支出預(yù)算提供了直接的理論與實(shí)踐依據(jù)，收支預(yù)算的具體項(xiàng)目則是評(píng)價(jià)對(duì)象的逐層細(xì)化。評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效的載體，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是反映績(jī)效水平的尺度，評(píng)價(jià)方法則是獲取績(jī)效結(jié)果的途徑。

作為績(jī)效預(yù)算管理量化載體的績(jī)效指標(biāo)維是科學(xué)評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效的客觀前提，充當(dāng)績(jī)效管理理論重要組成的績(jī)效考評(píng)理念正是設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的理論依據(jù)。20世紀(jì)60年代，美國(guó)會(huì)計(jì)總署率先把政府工作的審計(jì)重心從經(jīng)濟(jì)性審計(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）與效益性（Effectiveness）并重的審計(jì)，形成了預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)方法的雛形——“3E”評(píng)價(jià)法。隨后，英國(guó)的效率小組也提議在財(cái)務(wù)管理新方案中設(shè)立經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系。這種評(píng)價(jià)理念取代了傳統(tǒng)模式下的單一財(cái)務(wù)和預(yù)算指標(biāo)，反映了公共組織目標(biāo)的多元化，是一種多元價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)體系，能夠更好的衡量公共受托責(zé)任，從而使被授權(quán)的管理者根據(jù)既定的績(jī)效目標(biāo)完成任務(wù)。至此，“3E”原則成為近代績(jī)效評(píng)價(jià)理論的重要部分，是現(xiàn)代績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則。經(jīng)濟(jì)性描述了獲取一定資源的成本耗費(fèi)程度、效率性描述了輸入和輸出之間的關(guān)系、效益性描述了輸出和成果之間的關(guān)系。挖掘“3E”理念與部門(mén)預(yù)算的內(nèi)在擬合是規(guī)劃績(jī)效指標(biāo)維的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性是財(cái)政活動(dòng)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是財(cái)政有效性機(jī)制的外在表現(xiàn)，有效性是財(cái)政活動(dòng)最終效果的反映。在財(cái)政預(yù)算分配的實(shí)際工作中，忽視支出的最終目標(biāo)而單純追求經(jīng)濟(jì)和節(jié)約，或不顧效益單純追求效率，或?yàn)榱俗非笏^的“效益”而不顧資源情況，最終都會(huì)影響支出的綜合績(jī)效。具體而言，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)維在借鑒“3E”理念的同時(shí)也必須實(shí)現(xiàn)與部門(mén)預(yù)算管理原則的整合，形成預(yù)算配置經(jīng)濟(jì)性與合理性、預(yù)算執(zhí)行效率性與嚴(yán)肅性、預(yù)算產(chǎn)出效益性與科學(xué)性有機(jī)結(jié)合的指標(biāo)設(shè)置規(guī)范。預(yù)算配置的經(jīng)濟(jì)性與合理性是從支出預(yù)算是否節(jié)約、收入預(yù)算是否保障的角度考慮，相應(yīng)設(shè)計(jì)預(yù)算支出變動(dòng)率、預(yù)算收入保障率、預(yù)算收支平衡率等指標(biāo)；預(yù)算執(zhí)行的效率性與合理性是從收入預(yù)算組織、支出預(yù)算控制與預(yù)算調(diào)整的角度考慮，相應(yīng)設(shè)計(jì)收入預(yù)算到位率、支出預(yù)算落實(shí)率、預(yù)算調(diào)整率等指標(biāo)；預(yù)算產(chǎn)出的效益性與科學(xué)性是從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益、預(yù)算執(zhí)行效果的角度考慮，相應(yīng)設(shè)計(jì)事業(yè)發(fā)展績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效、執(zhí)行收支保障率等指標(biāo)。

績(jī)效數(shù)據(jù)源作為績(jī)效流程鏈與績(jī)效指標(biāo)維的數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)，在部門(mén)預(yù)算框架下實(shí)現(xiàn)與績(jī)效指標(biāo)的耦合，踐行績(jī)效流程。預(yù)算配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績(jī)效對(duì)應(yīng)預(yù)算收入數(shù)、預(yù)算支出數(shù)、收入執(zhí)行數(shù)、支出執(zhí)行數(shù)以及預(yù)算產(chǎn)出數(shù)五類(lèi)數(shù)據(jù)源。預(yù)算收入、預(yù)算支出是指在預(yù)算中確認(rèn)的收入與支出數(shù)，執(zhí)行收入、執(zhí)行支出是指預(yù)算執(zhí)行中實(shí)際的收入與支出數(shù)，預(yù)算產(chǎn)出數(shù)是衡量預(yù)算成果的多維數(shù)據(jù)；預(yù)算收支數(shù)、收支執(zhí)行數(shù)之間存在理論上的配比關(guān)系，能夠衡量預(yù)算管理的經(jīng)濟(jì)性與效率性，預(yù)算產(chǎn)出數(shù)則與評(píng)價(jià)客體的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益直接掛鉤，體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效內(nèi)涵的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

六、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)：激勵(lì)理論的績(jī)效預(yù)算分配機(jī)制

20世紀(jì)初期以來(lái)，西方對(duì)激勵(lì)理論的研究歷經(jīng)了一個(gè)歷史演進(jìn)過(guò)程，形成了各種激勵(lì)約束機(jī)制模型和各種行為主義激勵(lì)理論，呈現(xiàn)激勵(lì)內(nèi)容型、激勵(lì)過(guò)程型、激勵(lì)強(qiáng)化型以及激勵(lì)綜合型四種階段式理論導(dǎo)向。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)作為績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)理論組成的最后環(huán)節(jié)，理應(yīng)保持與績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)和績(jī)效過(guò)程實(shí)現(xiàn)的邏輯對(duì)應(yīng)，這也提示我們可以通過(guò)過(guò)程型和綜合型激勵(lì)理論挖掘結(jié)果激勵(lì)的理論基礎(chǔ)。

激勵(lì)過(guò)程理論著重研究人的動(dòng)機(jī)形成和行為目標(biāo)的選擇，其代表是洛克的目標(biāo)設(shè)置理論、弗魯姆的期望理論以及亞當(dāng)斯的公平理論等。與績(jī)效預(yù)算聯(lián)系緊密的當(dāng)屬期望理論，弗魯姆（1964）認(rèn)為目標(biāo)對(duì)人的激勵(lì)程度受兩個(gè)因素影響：一是目標(biāo)效價(jià)，指人對(duì)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)有多大價(jià)值的主觀判斷。二是期望值，指人對(duì)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)可能性大小的主觀估計(jì)；在此基礎(chǔ)之上，布朗（1986）提出了效價(jià)——手段——期望（VIE）理論，指出激勵(lì)是績(jī)效、手段和期望的乘積，其中任何一項(xiàng)要素為零，激勵(lì)就等于零，實(shí)質(zhì)是對(duì)目標(biāo)設(shè)置理論和期望理論的綜合?？?jī)效預(yù)算模式中的績(jī)效結(jié)果激勵(lì)實(shí)質(zhì)上是將評(píng)價(jià)結(jié)論與預(yù)算資金配置整合的一種隱性績(jī)效合同，可以依據(jù)VIE理論演繹這種激勵(lì)范式。充當(dāng)“績(jī)效”變量的是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，“手段”變量即是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，“期望”變量則是與績(jī)效掛鉤的預(yù)算資金分配數(shù)額，變量之間的有機(jī)契合便是預(yù)算激勵(lì)機(jī)制的搭建過(guò)程。

根據(jù)績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、過(guò)程實(shí)現(xiàn)與結(jié)果激勵(lì)的邏輯關(guān)系，規(guī)劃科學(xué)的績(jī)效預(yù)算分配機(jī)制，將公共部門(mén)績(jī)效水平和獎(jiǎng)懲機(jī)制寫(xiě)進(jìn)績(jī)效合同，可以考慮將預(yù)算資金分為基本控制數(shù)與追加獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)兩大類(lèi)范疇，前者是滿足部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，可由財(cái)政部門(mén)依據(jù)基數(shù)預(yù)算思想結(jié)合事業(yè)發(fā)展需求劃定支出上限；后者是基于上年績(jī)效程度確定的激勵(lì)資金，可由財(cái)政部門(mén)確定這部分資金數(shù)額，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果代表了分配比率的高低。在新的預(yù)算年度開(kāi)始時(shí)，財(cái)政部門(mén)將預(yù)算基本控制數(shù)、追加獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)以及當(dāng)年的績(jī)效合同下達(dá)給公共部門(mén)，公共部門(mén)結(jié)合事業(yè)發(fā)展合理使用公共資金，以使自身的期望效用最大化，實(shí)現(xiàn)績(jī)效結(jié)果激勵(lì)的實(shí)質(zhì)作用。

本文以整合視角的績(jī)效預(yù)算理論結(jié)構(gòu)解析為目標(biāo)，契合目標(biāo)理論、新公共管理理論、效率理論、績(jī)效理論、激勵(lì)理論等多元理論，構(gòu)建涵蓋預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)現(xiàn)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)的基礎(chǔ)理論與實(shí)現(xiàn)理論。面對(duì)國(guó)家對(duì)部門(mén)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)整體規(guī)劃、分步漸進(jìn)的相關(guān)政策，部門(mén)預(yù)算改革已有九年的實(shí)踐，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的影響日趨增強(qiáng)，研究構(gòu)建績(jī)效預(yù)算理論結(jié)構(gòu)顯得十分必要。筆者的初衷在于使當(dāng)前以及未來(lái)的預(yù)算改革實(shí)踐有明確的理論指導(dǎo)，希望拙文能有拋磚引玉之效。

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