美國農(nóng)業(yè)信貸發(fā)展歷程對我國農(nóng)村金融改革的啟示——兼論建立“二元信貸體系”的必要性

凌得曦，朱衛(wèi)娟，孫可娜

（天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300222）

多年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就巨大，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融發(fā)展卻相對滯后，并且隨著我國城鎮(zhèn)化程度不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品的高需求與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率之間的矛盾日益加深，建立高效的農(nóng)村信貸體系以促進(jìn)農(nóng)業(yè)迅速地向規(guī)?；?、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變已是迫在眉睫。事實(shí)上，美國在一個世紀(jì)以前也曾面臨著與中國相似的情形，但該國通過1916—1933年頒布的一系列農(nóng)業(yè)信貸法案，在較短時(shí)間內(nèi)就取得了成功，其中許多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。正是基于此，本文通過回顧中美兩國的農(nóng)業(yè)信貸改革歷程，對比在此過程中各自形成的農(nóng)業(yè)信貸格局，旨在找出造成兩國改革效果迥異的關(guān)節(jié)點(diǎn)，并以此提出相應(yīng)的對策。

1 美國農(nóng)業(yè)信貸發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)

1.1 美國農(nóng)業(yè)信貸體系的發(fā)展歷程

美國農(nóng)業(yè)信貸體系的形成經(jīng)歷了一個不斷改革的過程，它是隨著美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不斷完善和補(bǔ)充的。在1933年以前，美國并不存在一個專門的、完整的農(nóng)業(yè)信貸體系，其農(nóng)業(yè)資金主要是依靠私營機(jī)構(gòu)和個人貸款來提供（見圖1）。由于貸款的利率高、期限短，實(shí)際上原有的信貸體系已無法滿足美國農(nóng)業(yè)在機(jī)械化、規(guī)?；^程中產(chǎn)生的資金需求。因此，美國在1916年到1933年之間進(jìn)行了一系列的改革，連續(xù)頒布了3部農(nóng)場信貸法案，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起了較為健全的農(nóng)業(yè)信貸體系。

圖1 農(nóng)場抵押貸款平均利率以及聯(lián)邦土地銀行和商業(yè)銀行貸款的占比

1.1.1 《1916年聯(lián)邦農(nóng)場貸款法案》的頒布

自1908年起，美國政府就已經(jīng)開始著手研究建立農(nóng)業(yè)合作信貸體系。在此后的1912至1913年間，聯(lián)邦政府又接連向歐洲派出考察團(tuán)進(jìn)行學(xué)習(xí)。其中，威爾遜委員會（Wilson commission）通過考察，向美國政府提出應(yīng)效仿歐洲建立一個既能提供充足長期資金，又能兼顧短期信用的農(nóng)業(yè)銀行體系。該建議最終為美國國會所采納，形成了著名的《1916年聯(lián)邦農(nóng)場貸款法案》。在該法案中全美被劃分為12個農(nóng)業(yè)信貸區(qū)，每個信貸區(qū)設(shè)立了一個聯(lián)邦土地銀行和多家聯(lián)邦土地協(xié)會。其中，聯(lián)邦土地協(xié)會作為聯(lián)邦土地銀行的基層組織機(jī)構(gòu)又被授權(quán)辦理貸款業(yè)務(wù)。雖然借款者是從聯(lián)邦土地銀行協(xié)會辦理借貸業(yè)務(wù)，但實(shí)際上信貸資金是由聯(lián)邦土地銀行直接劃撥給農(nóng)業(yè)借款者的。在這一機(jī)制下，聯(lián)邦土地銀行主要以不動產(chǎn)抵押的方式向農(nóng)場主和相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)放長期貸款，并以此來促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和擴(kuò)張。

1.1.2 《1923年農(nóng)業(yè)信貸法案》的頒布

1916年法案雖然成立了聯(lián)邦土地銀行，在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展中長期資金短缺的問題，但該法案并沒有設(shè)立專門針對短期信貸的融資機(jī)構(gòu)。而當(dāng)時(shí)正值一戰(zhàn)前夕，美國自身農(nóng)業(yè)的機(jī)械化進(jìn)程加速以及來自歐洲同行的激烈競爭都造成當(dāng)時(shí)各農(nóng)場面臨著較大的短期資金壓力。正是基于此，美國國會又頒布了《1923年農(nóng)業(yè)信貸法案》。該法案在1916年法案分區(qū)的基礎(chǔ)上又增設(shè)了12家聯(lián)邦中期信貸銀行，以加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的中短期貸款的發(fā)放。但與聯(lián)邦土地銀行不同的是：聯(lián)邦中期信貸銀行并不直接向個人發(fā)放貸款，而是通過向商業(yè)銀行等借貸機(jī)構(gòu)提供貼現(xiàn)業(yè)務(wù)增強(qiáng)其在農(nóng)業(yè)信貸中的參與程度，以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)中短期貸款發(fā)放的目的。

1.1.3 《1933年美國農(nóng)業(yè)信貸法案》的頒布

由于1923年法案所規(guī)定成立的聯(lián)邦中期信貸銀行只是間接的向農(nóng)業(yè)部門提供貸款。因此，在該機(jī)構(gòu)成立后，實(shí)際上并沒有起到當(dāng)初預(yù)想的效果。此后，又爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國農(nóng)業(yè)與金融體系遭受重創(chuàng)，農(nóng)業(yè)收入暴跌，商業(yè)銀行大量倒閉，美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展形勢十分嚴(yán)峻。在此情況下，《1933年美國農(nóng)業(yè)信貸法案》應(yīng)運(yùn)而生，法案中成立了13家合作社銀行，其主要包括12個區(qū)的合作銀行，負(fù)責(zé)對各個區(qū)的農(nóng)業(yè)合作社提供貸款，還有1個在科羅拉多州的丹佛市設(shè)置的中央合作銀行，配合各地區(qū)的銀行來提供大額貸款。除此之外，在該法案中還確定設(shè)立的一個極為重要的機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)信貸管理局。該局作為直接對國會農(nóng)業(yè)委員會負(fù)責(zé)的一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)中的所有機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督與管理，以保證整個體系健康有序地發(fā)展。

1933年法案在美國農(nóng)業(yè)金融史上具有極其重要的地位，該法案的頒布與實(shí)施標(biāo)志著美國已經(jīng)初步建立起了一個能夠同時(shí)滿足短、中、長三個不同期限資金需求的農(nóng)場合作信貸體系。雖然此后美國政府對該體系又進(jìn)行了一些修訂和補(bǔ)充，但總的來說，此時(shí)美國整個農(nóng)業(yè)信貸體系的布局已經(jīng)完成，即形成了以農(nóng)場合作信貸體系為核心，商業(yè)性農(nóng)業(yè)信貸體系和政策性農(nóng)業(yè)信貸體系作為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)信貸格局，如圖2所示。

圖2 美國農(nóng)業(yè)信貸的整體格局

另外，正是以1933年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，一方面農(nóng)場抵押貸款中商業(yè)銀行和個人貸款的比重開始加速下降，聯(lián)邦土地銀行提供貸款的占比開始快速上升；另一方面，農(nóng)業(yè)抵押貸款利率過高的問題也得到了改善，平均利率由6%降至了4.5%左右（見圖1）。這些都表明，美國這種分工明確的農(nóng)業(yè)信貸體系達(dá)到設(shè)計(jì)的預(yù)期，取得了良好的實(shí)踐效果。

1.2 美國農(nóng)業(yè)信貸改革成功的啟迪

1.2.1 完備的法律體系是美國農(nóng)業(yè)信貸體系的保障

美國初期的農(nóng)場信貸體系是通過一系列的相關(guān)法案逐步建立與完善起來的，面對農(nóng)業(yè)信貸發(fā)展的需求，及時(shí)有效地頒布相關(guān)法律法規(guī)，使整個農(nóng)業(yè)信貸的發(fā)展有強(qiáng)大的法律依托，為農(nóng)業(yè)信貸體系有條不紊地健康發(fā)展提供了一個硬性約束，以使體系框架不以人主觀意志的改變而改變，各種行為政策都有法可依，有章可循，為農(nóng)業(yè)向最終目標(biāo)的發(fā)展保駕護(hù)航。

1.2.2 強(qiáng)大的財(cái)政扶持是美國農(nóng)業(yè)信貸體系的基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)本身具有周期長、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低等特點(diǎn)，這些大大削弱了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域的積極性，要想滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，就需要國家的支持與幫助。美國政府充分認(rèn)識到了財(cái)政支持的重要性，制定明確的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，并采取了一系列的扶持與引導(dǎo)政策。比如，聯(lián)邦土地銀行的設(shè)立之初，聯(lián)邦政府進(jìn)行注資支持，保證其順利起步運(yùn)行。更重要的是，在銀行還清聯(lián)邦政府的注入資金后，政府就會全身退出，使銀行的產(chǎn)權(quán)牢牢地掌握在農(nóng)業(yè)借款人手中，這不但保證了農(nóng)業(yè)信貸體系相對獨(dú)立地運(yùn)行，不受政府的過多干涉，而且讓農(nóng)業(yè)借款人的利益與銀行的利益緊密聯(lián)系在一起，為整個農(nóng)業(yè)信貸體系長期、持續(xù)地發(fā)展提供了便利條件。

1.2.3 合理的運(yùn)作機(jī)制是美國農(nóng)業(yè)信貸體系的關(guān)鍵

美國的農(nóng)業(yè)信貸體系經(jīng)過不斷的完善與發(fā)展，已經(jīng)形成了由商業(yè)性農(nóng)業(yè)金融、合作性農(nóng)業(yè)金融和政策性農(nóng)業(yè)金融共同支撐的比較健全與完整的農(nóng)業(yè)信貸體系。其中，商業(yè)性農(nóng)業(yè)金融針對短期的農(nóng)業(yè)貸款；合作性農(nóng)業(yè)金融對農(nóng)業(yè)信貸的發(fā)展最具針對性，不同的合作金融機(jī)構(gòu)對不同的農(nóng)業(yè)信貸主體提供不同期限的貸款；政策性農(nóng)業(yè)金融以農(nóng)業(yè)信貸需求為方向，以國家政策為引導(dǎo)，對農(nóng)業(yè)信貸體系進(jìn)行補(bǔ)充與完善。這三大農(nóng)業(yè)金融體系相互補(bǔ)充、相互競爭、相互促進(jìn)，共同支撐農(nóng)業(yè)的發(fā)展。另外，在農(nóng)業(yè)金融體系中，農(nóng)業(yè)信貸管理局作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與聯(lián)邦儲備體系或聯(lián)邦儲備銀行沒有任何的隸屬關(guān)系，農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的全部方針政策由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸委員會負(fù)責(zé)，而農(nóng)業(yè)信貸管理局負(fù)責(zé)具體執(zhí)行、日常督促和全面協(xié)調(diào)。整個系統(tǒng)的運(yùn)行受到外界的干擾較少，從而使農(nóng)業(yè)金融體系向著最終的目標(biāo)快速有效地運(yùn)行。

1.2.4 發(fā)達(dá)的金融市場是美國農(nóng)業(yè)信貸體系的依托

首先，商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)已成為美國農(nóng)業(yè)金融中不可或缺的組成部分，它們與美國發(fā)達(dá)的金融市場息息相關(guān)。其次，農(nóng)場信貸體系中的所有銀行主要是通過在金融市場上發(fā)行并出售債券來融資的。此外，相關(guān)銀行還會依靠向商業(yè)銀行、其他金融機(jī)構(gòu)借款來取得貸款資金。這種融資模式必然要求以美國這樣一個強(qiáng)大的金融市場為背景，才能夠使農(nóng)業(yè)信貸發(fā)展順利進(jìn)行。

2 我國農(nóng)村金融存在的問題及其成因

2.1 我國農(nóng)村金融目前存在的主要問題

新中國成立后我國農(nóng)村金融經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其間多次改革，雖然取得了不小的成績，但總的來看，這些改革并不算非常成功，農(nóng)村金融領(lǐng)域中仍存在著許多制約農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題。

2.1.1 農(nóng)村信貸資金供給不足且結(jié)構(gòu)失衡

根據(jù)中國人民銀行的統(tǒng)計(jì)[2]，2010年底我國涉農(nóng)貸款余額達(dá)11.77萬億，僅占各項(xiàng)貸款余額的23.1%。并且其中農(nóng)村貸款余額僅為9.80萬億，尚不足各項(xiàng)貸款比重的20%。與此同時(shí)，我國農(nóng)村貸款結(jié)構(gòu)也存在較為嚴(yán)重的失衡。根據(jù)該報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，在上述11.77萬億涉農(nóng)貸款中，實(shí)際只有53.77%的部分與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有最為密切關(guān)系，實(shí)際大量貸款被投向了縣域地區(qū)的房地產(chǎn)和建筑等產(chǎn)業(yè)。

2.1.2 農(nóng)業(yè)資金外流嚴(yán)重

我國農(nóng)村信貸資金一方面存在嚴(yán)重的不足，但另一方面，每年又有大量的資金外流。據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，2007年全國縣域信貸資金凈流出達(dá)1.2萬億元。同時(shí)銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)表明，2008年縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存貸比為53.6%，相比之下，城市地區(qū)存貸比是65.2%，遠(yuǎn)高于縣域[3]。這一現(xiàn)象造成雖然我國為扶持農(nóng)業(yè)而每年向農(nóng)村投入了數(shù)千億的資金，但同時(shí)每年又有高達(dá)萬億的農(nóng)村資金被再次轉(zhuǎn)移到了城市，最終政府財(cái)政支農(nóng)扶農(nóng)的效果被大大削弱了。

2.1.3 農(nóng)村借貸的可及性差

我國農(nóng)村借貸可及性差主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，覆蓋面窄，據(jù)銀監(jiān)會2008年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)[4]，截至2007年底，全國共有8901個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，而零金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2868個，這個數(shù)目約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%；第二，手續(xù)繁瑣，尋租現(xiàn)象普遍，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室課題組分別對我國農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的兩項(xiàng)調(diào)研都表明，在農(nóng)村貸款手續(xù)復(fù)雜以及拉關(guān)系是影響貸款難易程度和滿意度的重要因素[5]。

2.1.4 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)功能弱化

我國多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上都是比照城市金融的模式而設(shè)立的，但在我國城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的背景下，這種模式與我國農(nóng)村社會和生產(chǎn)的實(shí)際情況脫離，使得農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)功能弱化、“離農(nóng)”傾向明顯。其中，作為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行，即使它們設(shè)立之初的目標(biāo)是支農(nóng)扶農(nóng)，但在追求盈利性、安全性等“本性”的作用下，“洗腳進(jìn)城”屬于必然。而作為合作金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社，在經(jīng)過我國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境多次變遷后，特別是在改革開放以后，“三農(nóng)”在利潤最大化為目標(biāo)的商業(yè)化大潮中處于不利地位，最終也走上市場化、商業(yè)化的發(fā)展道路。

2.2 我國農(nóng)村金融中問題的主要成因

雖然造成我國農(nóng)村金融改革不成功的因素有很多，但總的來看，本文以為主要有如下幾點(diǎn)。

2.2.1 農(nóng)業(yè)金融改革的政策缺乏延續(xù)性

任何一個政策從制定、到實(shí)施、再到產(chǎn)生效果，每一個環(huán)節(jié)都會存在一定程度的滯后性。因此政策本身的前瞻性和延續(xù)性十分重要。我國農(nóng)村金融改革的歷程中一個非常顯著的特點(diǎn)就是改革政策搖擺而多變。農(nóng)業(yè)銀行的“三立三撤”[6]、農(nóng)村信用社經(jīng)營和監(jiān)管制度的多次變遷，以及長期以來對民間信貸管控與否的猶豫不定，這些政策上的反復(fù)不僅造成了改革資源的浪費(fèi)，而且貽誤了改革的良機(jī)，使原有矛盾不斷累積甚至升級。

2.2.2 政府對農(nóng)村金融中各構(gòu)成要素關(guān)系認(rèn)識不明

自建國以來，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了多次變遷，從解放初期的社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)，到改革開放后由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“雙軌制”，直至20世紀(jì)90年代確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)。這些都從客觀上造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中各個要素間的關(guān)系頻繁的變動。整個經(jīng)濟(jì)體系如此，作為子系統(tǒng)的農(nóng)村金融領(lǐng)域自然也不例外，因此，我國政府甚至理論界，對農(nóng)村金融改革中的許多重大問題尚未形成共識，例如：我國農(nóng)村金融體系中的商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融究竟何者為主導(dǎo)，正規(guī)金融和非正規(guī)金融之間的關(guān)系又如何處理等。正是這些關(guān)鍵問題未能很好的解答，政府決策時(shí)對農(nóng)村金融各要素認(rèn)識不明確，改革就容易帶有盲目性，其效果自然也就大打折扣。

2.2.3 缺乏獨(dú)立、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)信貸體系構(gòu)建

在我國，雖然政府已經(jīng)認(rèn)識到農(nóng)業(yè)金融具有相當(dāng)?shù)莫?dú)特性，但從農(nóng)村金融改革實(shí)際實(shí)施的過程來看，政府仍基本秉持“一元信貸體系”的思路，即并不建立相對獨(dú)立的農(nóng)業(yè)信貸體系，而是寄希望于在原有城鎮(zhèn)金融體系的框架下，針對于農(nóng)村金融適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行一些機(jī)構(gòu)和政策的補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。這種模式下，農(nóng)業(yè)信貸改革容易陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的困局，對農(nóng)業(yè)信貸的監(jiān)管、目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分等方面缺乏整體規(guī)劃。一旦農(nóng)業(yè)信貸各個機(jī)構(gòu)間不能形成體系，改革措施就難以產(chǎn)生合力，往往事倍功半。

3 我國建立“二元信貸體系”的必要性

回顧中美農(nóng)業(yè)金融的發(fā)展歷程，雖然兩國政府為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展都在農(nóng)業(yè)金融領(lǐng)域進(jìn)行了艱辛的改革，但最終各自的效果卻大不相同。本文以為，造成這種差異很關(guān)鍵的一點(diǎn)就在于中美兩國在農(nóng)業(yè)信貸的體系構(gòu)建上采取了不同的思路。

如圖3所示，在美國的農(nóng)業(yè)信貸體系中，其首先是確立了一個相對獨(dú)立的農(nóng)業(yè)信貸目標(biāo)：為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供充足、持續(xù)的資金。其次，在這個獨(dú)立的目標(biāo)下，體系中又設(shè)立了一個獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)信貸管理局，以保證其順利的實(shí)施。由于該機(jī)構(gòu)直接由美國國會農(nóng)業(yè)委員會負(fù)責(zé)，并不受美聯(lián)儲等商業(yè)銀行監(jiān)管體系的管轄。因此，該管理局監(jiān)管下的各種農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)作都具有比較強(qiáng)的獨(dú)立性，可以較好地保證農(nóng)業(yè)資金的“?？顚Ｓ谩薄?/p>

圖3 美國的農(nóng)業(yè)信貸體系

相較于美國，我國的農(nóng)業(yè)信貸體系設(shè)置具有很大的不同。如圖4所示，從監(jiān)管方式來看，我國農(nóng)業(yè)信貸與傳統(tǒng)商業(yè)銀行（非農(nóng)業(yè)信貸）的監(jiān)管是混合在一起的。在此情況下，一方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)兼顧著多重的目標(biāo)；另一方面，在現(xiàn)今的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)資本往往處于相對弱勢的地位，同時(shí)農(nóng)業(yè)主管部門（農(nóng)業(yè)部）又無法對農(nóng)業(yè)信貸的投放產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因此，農(nóng)業(yè)信貸所持有的以非盈利性為特點(diǎn)的目標(biāo)導(dǎo)向容易被忽視，進(jìn)而難以保證相關(guān)信貸機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮其支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的功能。

圖4 中國的農(nóng)業(yè)信貸體系

事實(shí)上，只要是在以追求低風(fēng)險(xiǎn)、高收益為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)資本就天然地具有向工業(yè)、服務(wù)業(yè)這些高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的沖動。因此，本文以為通過人為地在農(nóng)業(yè)資本與工業(yè)資本（或服務(wù)業(yè)）這二者之間設(shè)置一道屏障，建立起農(nóng)業(yè)信貸與非農(nóng)業(yè)信貸相分離的“二元信貸體系”，對于我國今后的農(nóng)業(yè)金融改革是十分必要的。

4 “二元信貸體系”的實(shí)施方略

在我國，建立“二元信貸體系”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有復(fù)雜性和長期性。因此，既不可操之過急，亦不可久議不決。本文以為，此項(xiàng)工程可以從短、中、長三個時(shí)間跨度來進(jìn)行規(guī)劃。

4.1 從短期來看，應(yīng)該以政府為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)分離作為改革的先導(dǎo)

我國農(nóng)業(yè)金融的矛盾已累積多時(shí)，改革已是刻不容緩。但我國隸屬于大陸法系，較之于英美法系，其法律出臺時(shí)間較長、反應(yīng)較慢。因此，充分利用政府決策靈活而迅速的特點(diǎn)，以政府為主導(dǎo)，在短期內(nèi)盡快地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)分離能有效地緩解現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)金融所面臨的壓力。具體來說：在監(jiān)管方面我國可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，成立一個類似“農(nóng)業(yè)信用管理局”的機(jī)構(gòu)，以其直接對農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的分離。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)村信用合作社的合作性，并且結(jié)合我國下一階段規(guī)模化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，專門成立針對于中長期農(nóng)業(yè)貸款的農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)，以支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。不過，在此過程中，也應(yīng)注意政府在扶持相關(guān)機(jī)構(gòu)順利運(yùn)營后適時(shí)的退出，以及改革政策應(yīng)尊重區(qū)域差異這兩方面的問題。

4.2 從中期來看，應(yīng)以立法代替行政進(jìn)一步地推動和穩(wěn)固改革的成果

過去我國的農(nóng)業(yè)金融改革缺乏法律保障，過分依賴于行政手段來推動。這使得改革政策的出臺往往帶有較強(qiáng)的主觀性，極易造成改革政策搖擺、延續(xù)性不強(qiáng)的局面。目前，我國并無專門針對農(nóng)業(yè)信貸的法案，其相關(guān)法條主要散見于《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》、《擔(dān)保法》等法律文件中。因此，在前期行政命令主導(dǎo)下所進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上，及時(shí)權(quán)衡得失、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并以此為依據(jù)制定專門針對農(nóng)業(yè)信貸的法案，以規(guī)范和深化我國農(nóng)業(yè)信貸的體系構(gòu)架、利益關(guān)系、目標(biāo)導(dǎo)向等。這有利于保證改革政策的長期性和穩(wěn)定性，并且對整個“二元信貸體系”的建立以及整個農(nóng)業(yè)信貸體系改革的成功具有決定性的意義。

4.3 從長期來看，應(yīng)注意對資本、保險(xiǎn)等其他相關(guān)金融市場的培育

經(jīng)濟(jì)社會是一個各部分相互關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng)，金融體系更是如此。較之于美國，我國金融市場，特別是資本市場起步晚、發(fā)展滯后、體系不健全。這在很大程度造成了我國金融機(jī)構(gòu)投融資手段和工具比較單一。另外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展在我國仍然處于萌芽狀態(tài)，不能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及其風(fēng)險(xiǎn)控制提供有利的支持。實(shí)際上這些金融市場的發(fā)育對于農(nóng)業(yè)信貸能否獲取一個良好的“生存環(huán)境”十分重要。因此，從長期來看，改革在關(guān)注農(nóng)業(yè)信貸本身的同時(shí)，也應(yīng)該注重資本、保險(xiǎn)、土地等市場的培育和發(fā)展。

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