旱災(zāi)發(fā)生狀況、政策支持及農(nóng)戶適應(yīng)性措施的采用

陳 煌，王金霞，黃季焜

(中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心，北京 100101)

應(yīng)對日益嚴(yán)重的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，積極采取適應(yīng)性措施已在政府、學(xué)術(shù)界及民眾中達(dá)成了廣泛的共識。國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中明確指出要增強(qiáng)應(yīng)對極端氣候事件的適應(yīng)能力，提高農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水資源等重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)水平［1］。國外研究表明，提早或推遲作物播種日期是農(nóng)戶做出的重要適應(yīng)性反應(yīng)［2］;購買由政府、NGOs或銀行提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也已經(jīng)成為非洲農(nóng)戶應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)的措施選項(xiàng)之一［3］。還有研究發(fā)現(xiàn)，為了應(yīng)對極端氣候事件的影響，一些國家的地方政府會(huì)通過一些政策支持手段(如提供相關(guān)的預(yù)警信息)來提供民眾的抗旱能力［4］。國內(nèi)也有學(xué)者開始對農(nóng)戶的適應(yīng)性反應(yīng)行為開展研究。例如，通過對中國南方四個(gè)村的案例調(diào)研，劉洋等［5］指出基層農(nóng)田水利設(shè)施的投資與管理需要在制度設(shè)計(jì)時(shí)就考慮干旱的風(fēng)險(xiǎn)。孫芳等［6］對寧夏的研究結(jié)果表明，農(nóng)戶傾向于種植耐旱、穩(wěn)產(chǎn)的作物品種(如玉米、薯類和向日葵等)來提高抗旱能力。盡管這些研究為理解農(nóng)戶適應(yīng)性反應(yīng)提供了一定實(shí)證依據(jù)，但很多研究都是基于案例調(diào)研，而且對農(nóng)戶的適應(yīng)性反應(yīng)都側(cè)重于某一方面。

為了提高應(yīng)對旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力，不僅需要基于大規(guī)模實(shí)地調(diào)研對農(nóng)戶的適應(yīng)性反應(yīng)開展深入系統(tǒng)的分析;而且有必要了解當(dāng)?shù)卣趹?yīng)對旱災(zāi)中的政策支持狀況;從而為國家決策提供更豐富、更有效的決策信息。為此，筆者急需回答如下幾方面問題:最近幾年旱災(zāi)的發(fā)生狀況如何?當(dāng)?shù)卣欠駷樯鐓^(qū)和農(nóng)戶提高抗旱能力提供了一些資金、物質(zhì)或技術(shù)等方面的政策支持?當(dāng)?shù)卣咴诳购殿A(yù)警信息提供方面的現(xiàn)狀如何?有多少農(nóng)戶在面臨旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)做出了適應(yīng)性反應(yīng)?農(nóng)戶做出的適應(yīng)性反應(yīng)行為或采取的適應(yīng)性措施有哪些?本文的研究目的就是回答以上問題，通過在全國開展的大規(guī)模社區(qū)與農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研，深入系統(tǒng)了解我國農(nóng)村的旱災(zāi)發(fā)生狀況、政策支持現(xiàn)狀及農(nóng)戶的適應(yīng)性反應(yīng)行為。

1 數(shù)據(jù)說明

研究所用數(shù)據(jù)來源于筆者2010年在我國6個(gè)省開展的大規(guī)模實(shí)地調(diào)查。這6個(gè)省包括河北省、吉林省、安徽省、四川省、云南省和浙江省。這些省份的選取不僅反映了南北方地域的差異，而且也反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面的差異。筆者在每個(gè)省隨機(jī)選取了3個(gè)縣，每個(gè)縣隨機(jī)選取了2個(gè)鄉(xiāng)、每個(gè)鄉(xiāng)隨機(jī)選取了3個(gè)村開展調(diào)研;另外，每個(gè)村內(nèi)又隨機(jī)選取了10個(gè)農(nóng)戶作為調(diào)查戶。調(diào)查樣本最終包括6個(gè)省中的18個(gè)縣、36個(gè)鄉(xiāng)、108個(gè)村、1080戶農(nóng)戶。

調(diào)查收集了村和農(nóng)戶兩個(gè)層面的數(shù)據(jù)，都是以面對面訪談形式進(jìn)行調(diào)研，本文主要以戶級數(shù)據(jù)為主進(jìn)行分析。調(diào)查收集了農(nóng)戶在2006—2010年這5年中的受旱情況，只要農(nóng)戶在這5年中的生活或者生產(chǎn)遭受到旱災(zāi)的影響，則定義為受災(zāi)戶。調(diào)研結(jié)果表明，在2006—2010年中，有53%(91個(gè)村的569個(gè)農(nóng)戶)的農(nóng)戶遭受了旱災(zāi)的影響。調(diào)查內(nèi)容包括農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu)，農(nóng)作物受旱減產(chǎn)情況，生產(chǎn)資料投入情況，農(nóng)戶為應(yīng)對旱災(zāi)采取了哪些適應(yīng)性措施等方面的內(nèi)容。

2 旱災(zāi)的發(fā)生狀況

調(diào)研結(jié)果表明，在2006—2010年這5年內(nèi)，大約有一半的農(nóng)戶因旱災(zāi)導(dǎo)致了減產(chǎn)(表1)。總的來看，在各地區(qū)發(fā)生最嚴(yán)重旱災(zāi)的情況下，農(nóng)戶不減產(chǎn)的比例為47%，即有53%的農(nóng)戶發(fā)生了不同程度的減產(chǎn)，約占總體的一半;其次，減產(chǎn)比例為1% ～25%的輕度減產(chǎn)農(nóng)戶占到總體的19%，減產(chǎn)比例為25%～50%的中度減產(chǎn)農(nóng)戶占到總體的20%，減產(chǎn)最嚴(yán)重的農(nóng)戶(減產(chǎn)比例為50% ～100%)占到了總體的14%，調(diào)查數(shù)據(jù)基本符合受災(zāi)減產(chǎn)程度越重，農(nóng)戶所占比例越低的一般規(guī)律。

表1 2006—2010年最嚴(yán)重旱災(zāi)導(dǎo)致的農(nóng)作物減產(chǎn)情況 %

分區(qū)域來看，不同地區(qū)的受旱減產(chǎn)程度差異較大。首先，從不減產(chǎn)的農(nóng)戶比例來看，河北和云南受旱災(zāi)影響區(qū)域較廣。河北的不減產(chǎn)比例僅為1%，云南為8%，也就是說絕大多數(shù)的河北、云南農(nóng)戶受旱減產(chǎn)了(表1)。吉林大約也有一半的農(nóng)戶受旱減產(chǎn)(不減產(chǎn)比例為50%)，四川和安徽大約有30%～40%的農(nóng)戶受旱減產(chǎn)，受旱災(zāi)影響最小的是浙江，不減產(chǎn)農(nóng)戶比例達(dá)到90%。在減產(chǎn)農(nóng)戶中，也是河北和云南的減產(chǎn)程度較重。河北的嚴(yán)重減產(chǎn)比例達(dá)到32%，且中度減產(chǎn)比例為47%，云南的嚴(yán)重減產(chǎn)比例為41%，這幾項(xiàng)指標(biāo)都遠(yuǎn)超其余省份。云南由于2010年遭遇了百年一遇的大旱，因此調(diào)研的結(jié)果顯示其受最嚴(yán)重的一次旱災(zāi)的影響程度較大;而河北是傳統(tǒng)的北方缺水省份，歷年來長期受到干旱的影響。其余省份的農(nóng)戶減產(chǎn)主要屬于輕度減產(chǎn)和中度減產(chǎn)。

從受到旱災(zāi)影響的作物來看，三大主要糧食作物的因旱減產(chǎn)程度明顯大于其他糧食作物;經(jīng)濟(jì)作物的減產(chǎn)情況也較為嚴(yán)重。在569戶受災(zāi)戶中，報(bào)告玉米受災(zāi)減產(chǎn)最為嚴(yán)重的有278戶，其中有45%達(dá)到中度減產(chǎn)(表2);報(bào)告水稻受災(zāi)最嚴(yán)重的有72戶，其中47%為中度減產(chǎn);而報(bào)告小麥?zhǔn)転?zāi)嚴(yán)重的農(nóng)戶雖然只有58戶，但是這58戶中一半的農(nóng)戶減產(chǎn)比例達(dá)到50%以上。相比之下，其他糧食作物的減產(chǎn)程度則相對較低，超過一般的農(nóng)戶(55%)為輕度減產(chǎn)。值得注意的是，旱災(zāi)發(fā)生時(shí)，經(jīng)濟(jì)作物受到的影響也比較大，有96戶農(nóng)戶反映所種植的經(jīng)濟(jì)作物受旱減產(chǎn)最為明顯，其中58%為嚴(yán)重減產(chǎn)。

表2 不同作物受旱災(zāi)導(dǎo)致減產(chǎn)情況

3 政策支持現(xiàn)狀

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了抵御旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣饕扇×藘深惔胧﹣硖岣咿r(nóng)戶的抗旱能力:一是提供抗旱預(yù)警和防治信息;二是提供技術(shù)、物質(zhì)或資金等方面的政策支持。由表3可知，在91個(gè)樣本村中，有57%的村獲得了抗旱預(yù)警和防治信息。其中，只有災(zāi)前獲得信息的村占分析樣本的15%，高于只有災(zāi)后獲得信息的村比例(9%)，而大多數(shù)村能夠同時(shí)獲得災(zāi)前和災(zāi)后信息(33%)。這說明抗旱預(yù)警和防治信息以災(zāi)前提供為主?？购殿A(yù)警的內(nèi)容主要包括發(fā)布可能要發(fā)生的旱災(zāi)持續(xù)期及嚴(yán)重程度，并提醒農(nóng)戶如何采取一些相關(guān)的適應(yīng)性措施(如蓄水準(zhǔn)備或調(diào)整種植方式等)來減緩造成的損失?？购捣乐涡畔⒊烁嬖V農(nóng)戶這次災(zāi)害的特點(diǎn)和等級外，主要是提供事后補(bǔ)救措施的信息(如可能開發(fā)利用的水源、在生產(chǎn)投入和種植方面可做出的一些調(diào)整等)。

進(jìn)一步分析各類信息的來源，可以發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)(或村)主要通過政府部門獲得抗旱預(yù)警和防治信息;新聞媒體和農(nóng)技員在信息提供方面也發(fā)揮了一定作用。在所有信息來源中，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府獲取信息的村的比例達(dá)到63%，高于另外兩種渠道的比例;另外兩種渠道的比例分別為37%(電視臺、廣播等新聞媒體)和23%(農(nóng)技員)。另外，災(zāi)后的信息來源渠道多樣性明顯高于災(zāi)前的信息來源渠道。例如，對于只有災(zāi)前獲得信息的14個(gè)村中，有29%的信息由媒體來提供，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府提供的信息比例僅為86%，而技術(shù)員提供的信息沒有服務(wù)于災(zāi)前的。而在只有災(zāi)中或?yàn)?zāi)害后提供信息的8個(gè)村中，三類信息來源的渠道所占比例都明顯提高;分別達(dá)到88%(政府部門)、50%(媒體)和38%(農(nóng)技員)。

表3 抗旱預(yù)警和防治信息提供情況

相對于抗旱預(yù)警和防治信息，技術(shù)、物質(zhì)或資金方面的政策支持提供的力度則很低。調(diào)研結(jié)果表明，目前僅有5%的村在抗旱方面提供了政策支持。具體而言，有農(nóng)技員、農(nóng)學(xué)專家等下到田間地頭給農(nóng)戶現(xiàn)場提供指導(dǎo)的村只有4%;獲得種子、化肥、水管等抗旱物資的村只有3%;另外，還有2%的村獲得了抗旱資金補(bǔ)貼。值得引起注意的是，絕大多數(shù)的受災(zāi)戶所在村沒有被政策覆蓋(95%)，主要是依靠農(nóng)戶自有的人力、物力和財(cái)力來采取適應(yīng)性措施。

4 農(nóng)戶采取的適應(yīng)性措施

適應(yīng)性措施根據(jù)研究角度不同，可以有多種分類方式［7-8］。根據(jù)實(shí)地調(diào)查的情況，筆者將農(nóng)戶層面的適應(yīng)性措施歸為工程和非工程類兩大類。其中工程措施主要是以建筑物的形式來表現(xiàn)，例如投資新建或維護(hù)機(jī)井、水窖、水泵、灌溉渠系等水利基礎(chǔ)設(shè)施。調(diào)查表明，非工程類措施主要包括兩大類，分別為農(nóng)田管理和風(fēng)險(xiǎn)管理。農(nóng)田管理包括農(nóng)戶采取的調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入、改變生產(chǎn)日期和加強(qiáng)田間管理等;風(fēng)險(xiǎn)管理則主要指購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

實(shí)地調(diào)查表明，為了應(yīng)對旱災(zāi)產(chǎn)生的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)面影響，在受到旱災(zāi)影響的農(nóng)戶中，大部分農(nóng)戶都采取了積極的適應(yīng)性措施，占所調(diào)查的569個(gè)受災(zāi)農(nóng)戶中的86%，只有14%的農(nóng)戶未采取任何措施應(yīng)對旱災(zāi)(表4)。在采取適應(yīng)性措施的農(nóng)戶中，只有12%的農(nóng)戶采取了工程類措施，而全部的農(nóng)戶都有采取費(fèi)工程類措施。說明了由于采取工程類措施的成本較高，現(xiàn)階段中國農(nóng)民主要以采取非工程的、管理類的措施較多。

表4 適應(yīng)性措施的采取情況

針對農(nóng)戶采用的措施，進(jìn)行進(jìn)一步分析表明，發(fā)生旱災(zāi)時(shí)，農(nóng)戶采用的工程類措施主要以開源節(jié)流為目的。具體而言，開源的工程類措施主要有打井和水泵調(diào)水，分別占到總的工程類措施的33%和16%(圖1);節(jié)流的工程類措施有修水窖蓄水以避免水分蒸發(fā)，這類的比例達(dá)到24%;修灌溉渠系即能引入新水源又能減少運(yùn)輸過程中的水流斷流或蒸發(fā)導(dǎo)致的水資源浪費(fèi)，因此兼具開源與節(jié)流的功效，它占總的工程類措施的比例分別為16%。但總體而言，采用工程類措施的農(nóng)戶比例較低(55戶，表4)。盡管工程類措施對減緩旱災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)十分重要，但可能由于資金和技術(shù)等方面的原因，農(nóng)戶采用工程類措施的比例較低也是筆者所能預(yù)期的。

圖1 農(nóng)戶主要工程類抗旱適應(yīng)性措施采用現(xiàn)狀

考察農(nóng)戶非工程類適應(yīng)性措施中的調(diào)整生產(chǎn)要素投入的采用現(xiàn)狀。由圖2可知，農(nóng)戶進(jìn)行最多的行為是增加農(nóng)藥投入量，占到39%;其次增加灌溉強(qiáng)度，包括灌溉頻率增加(32%)，每次灌溉用水量增加(36%);此外，有大約1/4的農(nóng)戶調(diào)整種子投入量或者更換更加抗旱的品種;還有21%的農(nóng)戶通過增加化肥投入量來期望減少災(zāi)害損失。

除調(diào)整生產(chǎn)要素投入之外，還有農(nóng)戶選擇改變生產(chǎn)日期以及加強(qiáng)田間管理來降低損失。有7%的農(nóng)戶會(huì)在獲得旱災(zāi)預(yù)報(bào)后選擇提早播種來避免作物出苗期遭遇嚴(yán)重干旱的情況，即搶播;更多的農(nóng)戶(18%)則選擇等待旱情緩解后再播種;對于收獲而言，也是更多的農(nóng)戶(29%)選擇推遲收獲日期，通過延長作物生長期來增加產(chǎn)量;但也有部分農(nóng)戶(15%)根據(jù)旱情的嚴(yán)重程度選擇了提早收獲。另一方面，在作物生產(chǎn)的初期，如果發(fā)生嚴(yán)重干旱，有25%的農(nóng)戶有機(jī)會(huì)等來突如其來的一場大雨，從而可以進(jìn)行補(bǔ)種或者扶苗、定苗、洗苗等田間操作。

圖2 農(nóng)戶非工程類措施采用現(xiàn)狀:調(diào)整生產(chǎn)要素投入

調(diào)查還表明，農(nóng)戶已經(jīng)逐漸建立起了風(fēng)險(xiǎn)意識。在一些提供農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)的地方，農(nóng)戶會(huì)購買作物保險(xiǎn)來減少災(zāi)害發(fā)生時(shí)造成的經(jīng)濟(jì)損失，目前已有18%的農(nóng)戶購買了作物保險(xiǎn)。作物保險(xiǎn)主要覆蓋玉米、水稻和小麥等主要糧食作物，經(jīng)濟(jì)作物投保的幾乎沒有。此外，在有投保的農(nóng)戶中，災(zāi)害發(fā)生前就已經(jīng)投保的占77%，災(zāi)害發(fā)生后投保的有36%，部分農(nóng)戶災(zāi)前災(zāi)后都投保了。但是根據(jù)農(nóng)戶的反饋情況來看，作物保險(xiǎn)在參保的政策制定方面及災(zāi)后的理賠操作方面都還存在著一些不足，這在一定程度上影響著農(nóng)戶的參與意愿。

5 結(jié)論與政策建議

基于我國6省大規(guī)模的農(nóng)業(yè)入戶調(diào)研，系統(tǒng)了解和分析2006—2010年旱災(zāi)的發(fā)生情況以及社區(qū)和農(nóng)戶在應(yīng)對旱災(zāi)時(shí)采取適應(yīng)性措施的現(xiàn)狀及特點(diǎn)。結(jié)果表明，在這5年中，有一半左右的農(nóng)戶遭受旱災(zāi)影響，其中河北和云南的受災(zāi)情況最為嚴(yán)重;86%的受災(zāi)農(nóng)戶都采取了抗旱的適應(yīng)性措施;目前社區(qū)層面采取的抗旱適應(yīng)性措施主要有提供抗旱預(yù)警和防治信息，信息主要經(jīng)過村委會(huì)來提供;只有少部分的社區(qū)會(huì)提供包括技術(shù)、物質(zhì)和資金方面的政策支持;農(nóng)戶層面主要的抗旱適應(yīng)性措施主要以非工程類措施為主，工程類措施的比例相當(dāng)?shù)?。主要的工程類措施有打井、修水窖、修灌溉渠系?主要的非工程類措施主要有調(diào)整生產(chǎn)資料投入、加強(qiáng)灌溉強(qiáng)度以及變更播種和收獲日期等農(nóng)田管理措施，以及購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

基于以上的調(diào)研結(jié)論，筆者提出如下三點(diǎn)政策建議:①加大對旱情的監(jiān)測力度。從調(diào)研中可以看出我國旱災(zāi)的發(fā)生頻率還是比較高的，對農(nóng)業(yè)的影響程度也比較大，加大災(zāi)情監(jiān)測力度有利于政府和農(nóng)戶及時(shí)做出反應(yīng)，減小災(zāi)害損失。②加大政府發(fā)布抗旱信息的力度，加強(qiáng)對農(nóng)戶采取工程類措施的扶持力度。以開源節(jié)流為目的的工程類措施往往對緩解農(nóng)業(yè)旱情有明顯作用，但是目前中國農(nóng)戶采取的這類工程措施比例較低，根據(jù)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)所知，主要受措施成本高的因素所限制，因此有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)扶持來提高采用比例，保證糧食生產(chǎn)。③提供有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗災(zāi)技術(shù)信息。由于非工程類抗旱措施的采用門檻較低，大多數(shù)農(nóng)戶都能采用，但是如何操作才能使措施效果最大化，則取決于農(nóng)戶獲得的生產(chǎn)技術(shù)信息的質(zhì)量好壞，因此有針對性地提供抗旱信息能夠有效降低農(nóng)戶因?yàn)?zāi)損失情況，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)起到積極作用。

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