基于快速城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃研究——以河南省淅川縣農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃為例

戚紅年

(南京大學(xué) 城市規(guī)劃設(shè)計研究院，江蘇 南京 210093)

黨的十七屆三中全會提出:“新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展，要把加快形成城鄉(xiāng)一體化新格局作為根本要求，建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合?！倍@一切的基礎(chǔ)是農(nóng)村村莊的規(guī)劃和發(fā)展。

淅川縣位于河南省西南邊陲，為南水北調(diào)中線工程主要水源地，集山區(qū)、庫區(qū)、邊緣區(qū)于一體，是全國移民大縣。2006年淅川縣城鎮(zhèn)化水平為25.60%，由于移民和撤村并點，2010年淅川城鎮(zhèn)化率達到43.2%，年均增長達11個百分點，在如此快速的城鎮(zhèn)化背景下，村莊布局規(guī)劃對統(tǒng)籌淅川城鄉(xiāng)健康發(fā)展、指導(dǎo)村莊建設(shè)等工作具有非常重要的意義。

1 淅川縣域村莊分布特點

淅川全縣戶籍總?cè)丝?4.6萬人，共有2個街道、11個鎮(zhèn)和4個鄉(xiāng)，9個街道社區(qū)、12個城鄉(xiāng)結(jié)合部鎮(zhèn)社區(qū)、502個村委會，3112個自然村。據(jù)調(diào)查縣域城鎮(zhèn)人口合計23.16萬人，2009年城鎮(zhèn)化水平是31.0%。

(1)各城鎮(zhèn)內(nèi)包含了大量的村莊和鄉(xiāng)村人口，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量較低

據(jù)調(diào)查，在統(tǒng)計的23.16萬城鎮(zhèn)人口中包含有大量的鄉(xiāng)村人口。據(jù)統(tǒng)計年鑒2009年末數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)村人口數(shù)多達65.86萬人，占總?cè)丝诘?8.6%，按此數(shù)字，城鎮(zhèn)人口中有高達13.11萬人同時也是鄉(xiāng)村人口，占到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0%之多。這一方面說明城鎮(zhèn)內(nèi)有較多的農(nóng)村人口在務(wù)工經(jīng)商，但更多的是縣城和各建制鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)有大量的村莊及村民，許多城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)被作為城鎮(zhèn)建成區(qū)統(tǒng)計，實際上是超前城鎮(zhèn)化了，即現(xiàn)狀統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化水平是有水分的。

(2)村莊數(shù)量很多，規(guī)模偏小

全縣人口密度為265人/平方公里，作為“七山一水二分田”地區(qū)，人口密度不低。扣除丹江口水庫水面361平方公里，人口密度為304人/平方公里。多山，造成了淅川縣村莊多、小、散的特點。全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個有207個村莊，514個行政村(社區(qū))平均每個有6個村莊，平均每個自然村只有217人。全縣自然村中許多山區(qū)村莊是散村，實際的村落更多，規(guī)模更小。

(3)村莊基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施嚴重不足，山區(qū)農(nóng)村有大量的貧困戶

全縣所有行政村都已通汽車路、通電、通電話，但自來水受益村只占58%。如果統(tǒng)計到自然村，在山區(qū)有20～30%左右的村莊尚未通汽車路，一部分村莊不通電話，絕大部分村莊是沒有自來水供應(yīng)的。大部分村莊的小學(xué)、教學(xué)點條件艱苦、設(shè)施簡陋;衛(wèi)生保健設(shè)施也是如此，初級醫(yī)療衛(wèi)生保健網(wǎng)尚未普及。山區(qū)，尤其是深山區(qū)的農(nóng)民，靠耕種幾畝山坡地最多只能維持溫飽生活，遇到天災(zāi)人禍必然成為貧困戶。

(4)水庫移民村莊眾多

南水北調(diào)中線工程丹江口水庫大壩由162米加高到176.6米，蓄水水位由157米提高到170米(風(fēng)浪線172米)，凈增13米，將淹沒湖北、河南兩省的5縣市16個城鎮(zhèn)。

南水北調(diào)中線工程淹沒淅川縣的土地達41.6萬畝，涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的174個行政村，根據(jù)《南水北調(diào)工程中線工程淅川縣水庫移民工作資料匯編》，截至2013年，規(guī)劃搬遷人口達15.65萬人(表1)，占庫區(qū)總動遷人口的52.6%。

表1 淅川縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民規(guī)劃搬遷人口匯總表

鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱 村數(shù) 行政村名規(guī)劃搬遷安置人口(人)香花鎮(zhèn) 21白龍溝、北王營、柴溝、杜寨、蒿溪、胡崗、槐道溝、雷莊、劉樓、南陳崗、南王營、阮營、宋溝、土門、吳田、西崗、新黃莊、楊河、張寨、周溝、張義崗23419 156462小計174

2 村莊空間分布現(xiàn)狀

(1)按地形劃分的村莊空間分布現(xiàn)狀

按照自然村分布在平畈地、丘陵崗地、山區(qū)溝地三種類型劃分。分布在平畈地和山區(qū)溝地的自然村數(shù)量大體上各占26%，而分布在丘陵崗地的最多，占了48%，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況有較大差異。按照地形分布的村莊人口，仍是丘陵崗地最多，占45%，平均自然村的人口數(shù)為204人;平畈地占36%，遠高于其村莊數(shù)的比重，平均自然村的人口規(guī)模為303人，規(guī)模較大;而山區(qū)溝地只占18.6%，平均自然村的人口規(guī)模僅為157人，且多為散村。

按照分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然村分布密度，丘陵崗地的村莊密度最高，其次是平畈地，山區(qū)溝地較低，全縣村莊平均密度為1.26，密度最高是馬蹬鎮(zhèn)，為1.74，最低的是西簧鄉(xiāng)，僅為0.90。這樣的村莊分布是很不適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要的。

(2)按與城鎮(zhèn)空間關(guān)系劃分的村莊空間分布現(xiàn)狀

按與城鎮(zhèn)空間關(guān)系劃分的村莊空間分布類型有城(鎮(zhèn))中村，城鎮(zhèn)邊緣村，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊，一般村莊等4種類型。

城(鎮(zhèn))中村。除縣城外，其他建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)均以村委會形式管理鎮(zhèn)區(qū)，所以各建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)不存在城(鎮(zhèn))中村?？h城兩個街道面積10.8平方公里，建成區(qū)內(nèi)約有30個左右自然村。這些村莊隨著縣城的各項建設(shè)被拆遷安置，但從未對整村進行成片拆遷改造。因此，即便在縣城中心的街坊內(nèi)的也可看到一些經(jīng)過自發(fā)改造的小片村宅，這些村莊已經(jīng)與城市各類建筑融為一體;也有若干有一定規(guī)模的成片村宅，但都己經(jīng)過改造成密度很高的兩三層的小樓房。

城鎮(zhèn)邊緣村。商圣、龍城兩個街道外圍，上集鎮(zhèn)的9個社區(qū)和金河鎮(zhèn)的3個社區(qū)的2.24萬人已作為縣城建成區(qū)的組成部分。但這些社區(qū)內(nèi)的78個自然村絕大多數(shù)都完整的存在，少數(shù)因建設(shè)需要被部分拆遷安置。這些村莊也沒有進行過整村拆遷改造安置?？h城外的9個鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)有38個行政村的184個自然村共6.66萬人，占9個鎮(zhèn)區(qū)常住人口的64.4%。這些自然村中有少數(shù)村莊因鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展部分被拆遷安置，部分與鎮(zhèn)區(qū)的其他建筑融為一體，多數(shù)村莊都在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)或鎮(zhèn)區(qū)邊緣完整的存在。

城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊?？h城規(guī)劃建設(shè)用地外、規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)有上集、金河、毛堂3個鎮(zhèn)鄉(xiāng)的19個行政村105個自然村。9個建制鎮(zhèn)制鎮(zhèn)區(qū)只有厚坡、紫荊關(guān)、盛灣、老城有新的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)要開發(fā)建設(shè)，4個鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)外、規(guī)劃區(qū)內(nèi)涉及31個行政村的185個自然村。

一般鄉(xiāng)村的村莊。除上述類型以外的其他村莊。

(3)按村莊人口規(guī)模分類的村莊現(xiàn)狀

自然村平均規(guī)模僅為218人，自然村個數(shù)呈現(xiàn)中間多，兩頭少的特點，人口規(guī)模在100～199人之間的自然村個數(shù)和人數(shù)最多，占村莊總數(shù)的37.3%，占村莊人數(shù)的23.0%;自然村個數(shù)占總數(shù)10%以上的還有50－99人、200－299人、300－499人三個分級區(qū)間;自然村人數(shù)占總數(shù)10%以上的還有200－299人、300－499人、500－999人三個分級區(qū)間。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊人口規(guī)模相差很大，平原地區(qū)的厚坡鎮(zhèn)和九重鎮(zhèn)自然村平均人口規(guī)模有386人和345人，沿丹江口水庫有較多沖積平原地的滔河鄉(xiāng)自然村平均人口規(guī)模也有355人，這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口超過500人的自然村有119個，占全縣同等規(guī)模自然村數(shù)的一半。而山區(qū)面積大的毛堂、西簧、倉房等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及丘陵山地面積大的香花鎮(zhèn)自然村平均人口規(guī)模都在200人以下，山區(qū)超過500人規(guī)模的較大村莊極少。

這樣的村莊人口規(guī)模顯然是不能夠配套完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，不可能也不必要村村(組組)通路、通水、通電話，更不可能都辦學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生室、文體活動室、老人活動室等。按照規(guī)劃循序漸進建設(shè)新農(nóng)村對淅川來說確實很有必要。

3 淅川農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃研究

(1)關(guān)于村莊規(guī)模分級

在規(guī)劃的中心社區(qū)和基層社區(qū)人口規(guī)模的預(yù)測中，作者認為一個村莊規(guī)劃期末的確定人口數(shù)是很難的，不確定因素太多。因此選擇了村莊人口規(guī)模的區(qū)間預(yù)測，具體分為7個等級。最少的村莊人口規(guī)模到規(guī)劃期末為100～200人，這個等級的基層社區(qū)有142個，一般平原崗地不設(shè)置這樣小規(guī)模的村莊，但山區(qū)村莊還需要這樣規(guī)模的基層社區(qū)存在。200－300人、300－500人這兩個規(guī)模等級的村莊最多。中心社區(qū)的人口規(guī)模都在500人以上，其中1000人以上的占將近一半。之所以沒有把中心社區(qū)人口規(guī)模起點定得更高，主要是基于實際考慮，許多山地丘陵地區(qū)村莊規(guī)模偏小，即便要達到規(guī)劃的最低規(guī)模也要做出極大的努力。并且，在城鎮(zhèn)化進程中，無論是規(guī)劃的中心社區(qū)還是基層社區(qū)，其人口數(shù)量都是要逐步減少的，而受制于各方面條件的制約，撤并村的人口搬遷到規(guī)劃社區(qū)來居住也不會很多。淅川縣的大村莊不多，故規(guī)劃期末最大的兩個中心社區(qū)有2000－2500人，1500－2000人的中心社區(qū)也只有4個。

(2)關(guān)于城鎮(zhèn)區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃社區(qū)

按照淅川縣各城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢和規(guī)模，將來部分城鎮(zhèn)區(qū)仍會保留若干村莊，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的保留村莊會更多。經(jīng)預(yù)測，在縣城內(nèi)上集、金河兩鎮(zhèn)的12個社區(qū)的78個村莊在近期內(nèi)全部改造完畢，其他鎮(zhèn)區(qū)200多個村莊也要拆遷安置改造，剩下鎮(zhèn)區(qū)邊緣改造不到的則要撤并重組，成為新農(nóng)村建設(shè)的示范村。規(guī)劃期末在城鎮(zhèn)區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村社區(qū)有66個，約7.12萬人，作為城鎮(zhèn)人口而不是鄉(xiāng)村人口統(tǒng)計，在社區(qū)建設(shè)方面也要有新的舉措。

(3)關(guān)于中心社區(qū)

中心社區(qū)的選擇要點:首先，具有一定規(guī)模，根據(jù)現(xiàn)狀，規(guī)劃中心社區(qū)的人口規(guī)模一般平原區(qū)在1500～2000人左右，丘陵區(qū)在1000～1500人左右，山區(qū)可在500～1000人左右;其次，要有良好的區(qū)位交通條件，位置適中，與周邊村莊聯(lián)系較方便，起著鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)中心的作用，有一定的發(fā)展用地條件;第三，要有一定的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，如商業(yè)網(wǎng)點、小學(xué)等;第四，選址不宜靠近鎮(zhèn)區(qū);第五，數(shù)量要因地制宜，選擇不宜多。

確定要撤并217個自然村、集聚5.62萬人，建設(shè)38個中心社區(qū)。按照現(xiàn)狀人口統(tǒng)計，平均每個中心社區(qū)要集聚1479人，按照規(guī)劃人口統(tǒng)計，平均每個中心社區(qū)規(guī)劃期末有1100人。中心社區(qū)所在的行政村在撤村并點方面力度要大些，在完善基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施要大量資金，要縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予一定的投入扶持，規(guī)劃的中心社區(qū)應(yīng)當率先作為新農(nóng)村建設(shè)的重點進行規(guī)劃建設(shè)。

(4)基層社區(qū)

基層社區(qū)是保留的規(guī)模較大的自然村，一般現(xiàn)狀人口規(guī)模大于200人(包括散村遷并在一起超過200人)，并考慮合理的耕作半徑和交通條件來設(shè)置，是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民集中居住地。一般以農(nóng)民從住宅到耕作農(nóng)田單次出行在半小時左右。以淅川縣發(fā)展的客觀條件和趨勢看，基層社區(qū)將長期存在?；鶎由鐓^(qū)的選擇在平原崗地規(guī)模可大些，山地丘陵規(guī)模可小些。規(guī)劃淅川縣設(shè)置600～700個基層社區(qū)，規(guī)劃期末基層社區(qū)人口約有23.62萬人，占縣域總?cè)丝诘?5.0%，平均每個基層社區(qū)366人(按照現(xiàn)狀人口統(tǒng)計，每個基層社區(qū)平均要吸納4.1個自然村，820多人)。

(5)撤并村

淅川縣自然村數(shù)量多達3100多個，許多山區(qū)村莊交通不便，上學(xué)難、看病難、買賣難;多數(shù)山村人均只有幾畝貧瘠的山坡地，以此謀生僅能維持溫飽，許多自然村的消亡是必然的。

確定撤并村一般在200人以下，但在平原區(qū)根據(jù)需要部分撤并村可大于200人，而在山區(qū)少數(shù)200人以下的自然村也可以保留為基層社區(qū)。據(jù)此，經(jīng)過對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然村的逐一分析判斷，確定淅川縣的撤并村多達2400多個，占全縣自然村總數(shù)的78%。

淅川縣現(xiàn)狀自然村數(shù)達3112個，規(guī)劃這些村有8種空間變化，分述如下。

①因丹江口水庫工程建設(shè)需要外遷的村莊。涉及到174個行政村的517個自然村，15.6萬人，其中外遷縣外13.3萬人，縣內(nèi)自安3.3萬人。自安移民主要遷入九重、厚坡、馬蹬、香花4鎮(zhèn)，必須遷入鎮(zhèn)區(qū)或者規(guī)劃的中心社區(qū)或基層社區(qū)。

②需要撤并的城鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)村莊。歷史上已經(jīng)遺留下來大量的城(鎮(zhèn))中村，多數(shù)仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或兼業(yè)為主，城鎮(zhèn)建成區(qū)也是農(nóng)民住宅為主體。在今后的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程中必須大量消化鎮(zhèn)區(qū)的農(nóng)業(yè)人口，大量的城(鎮(zhèn))中村必須遂年進行拆遷改造。并且，在今后的城鎮(zhèn)發(fā)展中盡量不要再出現(xiàn)新的城(鎮(zhèn))中村。這是一項難度很大的工作，但卻是提高城鎮(zhèn)品位、完善投資環(huán)境、增強城鎮(zhèn)吸引力、邁向現(xiàn)代化必須要做的工作。確定規(guī)劃期應(yīng)撤并的城(鎮(zhèn))中村有266個之多，涉及9萬多村民，主要在縣城和幾個重點鎮(zhèn)。

③中心社區(qū)的遷并力度是比較大的，需要并入相鄰的48個村莊，還要遷入相鄰的158個村莊，這也是一項十分艱巨的任務(wù)，需要一個一個村莊去落實。

④規(guī)劃的基社區(qū)有646個，分為三種類型，一類是在緊鄰鎮(zhèn)區(qū)邊上不作為城(鎮(zhèn))中村的自然村，大約有40多個，需要撤并為14個規(guī)劃社區(qū);另一類是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的180多個自然村，規(guī)劃撤并為52個基層社區(qū);第三類是面廣量大的普通農(nóng)村，1200多個自然村規(guī)劃為580個基層社區(qū)。

4 結(jié)語

將分散的自然村落逐步進行撤并是推進城鎮(zhèn)化、建設(shè)新農(nóng)村、解決三農(nóng)問題的重要舉措，也是河南省“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。撤并自然村，加強中心社區(qū)和基層社區(qū)建設(shè)，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的集中配套建設(shè)，節(jié)約寶貴的土地資源。應(yīng)看到，撤村并點既是一項利國利民的工作，也是一項比較艱巨的任務(wù)，既不能急于求成，不能強拆強搬，但也不能無所作為，任其自然。需要創(chuàng)造條件、因勢利導(dǎo)。必須與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會增強，城鎮(zhèn)化進程推進、農(nóng)民教育文化水平提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⒓s化水平提高、戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)機制建立以及社會保障制度完善等一系列措施相配合。這需要一代人至兩代人的努力和時間，需要長遠規(guī)劃、分期實施，逐步推進。

[1]李兵弟.中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實踐探索[M].中國建筑工業(yè)出版社，2011.

[2]葛丹東.中國村莊規(guī)劃的體系與模式[M].東南大學(xué)出版社，2010.

[3]方明.農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃與住宅設(shè)計[M].中國社會出版社，2006.

[4]金兆森.農(nóng)村規(guī)劃與村莊整治[M].中國建筑工業(yè)出版社，2011.

[5]石憶邵.國內(nèi)外村鎮(zhèn)體系研究述要[J].國際城市規(guī)劃，2007，4..

[6]劉繼斌等.經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制研究[J].經(jīng)濟地理，2011，10