政府在整治地溝油行動中的監(jiān)管職能研究

魏銘

【摘 要】自從政府角色由“守夜人”轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣徒?jīng)濟發(fā)展進行管理之后，政府職能監(jiān)管一直是熱點論題。本文基于懲治地溝油活動對政府職能進行調(diào)查研究，主要圍繞著政府對地溝油監(jiān)管的現(xiàn)狀，具體分析了歸納在這個過程中管理缺位的表現(xiàn)，以及職能的缺位的影響，從而提高政府能力，深化政府職能。

【關(guān)鍵詞】政府職能；職能歸位；地溝油事件

食品安全問題直接關(guān)系國民的身體健康和社會穩(wěn)定，我國政府高度重視對食品安全的監(jiān)管。地溝油回流餐桌，嚴重威脅著國民的身體健康，侵害消費者的合法權(quán)益，政府由此出臺多項政策整治地溝油非法的利用。然而受巨額利潤的驅(qū)使，不少非法商販仍頂住壓力，利用政府各部門監(jiān)管職能的缺位，與各監(jiān)管部門打“游擊戰(zhàn)”，因此本文重點研究在這個運動中政府監(jiān)管職能的作用和失效。

一、我國政府地溝油的監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

（一）我國地溝油產(chǎn)銷現(xiàn)狀

地溝油屬于餐桌廢棄物的一種，是指將下水道中的油膩漂浮物或賓館、酒樓的剩飯剩菜（通稱泔水）經(jīng)過簡單加工而提煉出的油（潲水油）。受地溝油生產(chǎn)高利潤、低成本的驅(qū)使，在夾縫中生存的非法黑油生產(chǎn)廠家利用政府監(jiān)管的漏洞，或者通過與法律打擦邊球，或者通過“掛羊頭，賣狗肉”的方式，如打著生物制備油廠家的幌子，輾轉(zhuǎn)于各個“據(jù)點”進行違法生產(chǎn)。

（二）政府對地溝油的監(jiān)管現(xiàn)狀

目前我國對食品安全監(jiān)管的模式采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式，根據(jù)2004年，《 國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定 》（國發(fā)[2004]）將食品安全工作分為“種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲消費”四個環(huán)節(jié)，按照四個環(huán)節(jié)分段管理、一個部門監(jiān)管一個的原則，對地溝油的治理，主要集中在生產(chǎn)加工、市場流通和餐飲消費環(huán)節(jié)。其中，加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)是由質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)，對食用油的生產(chǎn)，嚴格跟蹤控制其制油原料的來源，防止地溝油乘虛而入；市場流通和餐飲消費則主要是有工商部門來負責(zé)，環(huán)保、城管、衛(wèi)生部門要聯(lián)合執(zhí)法。截至目前，對地溝油治理的完善的體系鏈條還沒有形成，部門各自為政，并存在部門利益化問題，給不法生產(chǎn)者提供了更多的可乘之機。

（三）監(jiān)管不利的原因分析

1.職能主體之間利益矛盾沖突，部門職責(zé)相互推諉。由于我國對食品安全監(jiān)管是以“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，在具體運作中，不同的環(huán)節(jié)由不同的職能部門來負責(zé)。農(nóng)業(yè)管理部門負責(zé)種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)生產(chǎn)加工安全環(huán)節(jié)，工商部門負責(zé)流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門主管餐飲消費領(lǐng)域，商務(wù)部門負責(zé)生豬定點屠宰的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門則是進行綜合監(jiān)督。然而，細化到地溝油整治地具體項目上，各部門的職能邊界則很難有清晰的界定。地溝油的原料來源、生產(chǎn)、銷售以及再循環(huán)利用上，質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等不同部門分別負責(zé)不同的階段，但對于具體的怎么管，卻缺乏一個明確的規(guī)范框架，即缺少一個關(guān)于部門職權(quán)邊界、行為方式、協(xié)調(diào)方式的說明。

2.信息不對稱，信息共享缺乏。首先是政府的各個相關(guān)監(jiān)管部門之間的執(zhí)法信息缺乏共享，且由于執(zhí)法所涉及的具體環(huán)節(jié)不一樣，導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法部門在查處和進行相應(yīng)的整治時由于信息不對稱，而中斷了某個打擊環(huán)節(jié)。其次，不同地區(qū)之間的監(jiān)督執(zhí)法部門信息缺乏共享。地溝油的黑加工點通常地處偏僻，多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部或者有的直接選址于深山之中，這些黑加工點的生產(chǎn)通常都是無證無牌照生產(chǎn)經(jīng)營，無論是工商行政管理局還是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局都難以觸及，是他們執(zhí)法的薄弱地帶，如果沒有當(dāng)?shù)鼐用竦募皶r舉報和當(dāng)?shù)亟值擂k等提供信息，很難會打擊到地溝油的生產(chǎn)加工。

3.條塊分割的行政管理體系，缺乏權(quán)威協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。在我國，工商部門、質(zhì)監(jiān)部門、食品藥品監(jiān)督部門實行的是省以下的垂直管理體系，省以下的這幾個部門直接對省局負責(zé)，無需對當(dāng)?shù)卣撠?zé)；而衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、食品安全辦公室等實行的是雙重垂直管理體制，即在省、市、縣的對口機構(gòu)直接受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，和上一級部門只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。這兩種體系的不同，必然會影響到部門之間的溝通協(xié)作，不利于問題及時處理。

二、我國整治地溝油非法產(chǎn)銷的完善對策

1.發(fā)達國家對我國打擊地溝油的啟示與借鑒。（1）英國在食品的安全監(jiān)測方面做的很完善，在英國的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、食品部門（即MAFF）的專項食品安全監(jiān)管工程中，以食品咨詢委員會、食品化學(xué)成分檢驗方面的食品安全指導(dǎo)小組和安全委員會的相關(guān)部門為中心，由十幾個細分的工作小組分別做好與自己相關(guān)的工作，并定期向食品咨詢委員會、食品化學(xué)成分檢驗方面的食品安全指導(dǎo)小組和安全委員會來匯報，遞交的工作結(jié)果經(jīng)整理后在食品監(jiān)管論文上聯(lián)合發(fā)表。（2）德國的每一桶泔水都有“身份證”，從產(chǎn)出、回收到利用都有跟蹤記錄，因此任何一個環(huán)節(jié)出問題，都很快能夠查明，餐館開張前就必須購置油水分離設(shè)備，并嚴格和政府簽訂“泔水回收合同”。

2.對我國政府地溝油無縫隙治理模式的提出。目前，我國食品安全管理體制形成了四個層次的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，即國務(wù)院——食品藥品安全協(xié)調(diào)委員會——食品藥品監(jiān)督管理部門——相關(guān)職能部門。這種橫向?qū)挿取⒖v向多層級的格局不僅不利于監(jiān)管職能的落實，降低了管理效率，而且相關(guān)職能部門之間受部門利益化的影響，和責(zé)任落實不明確，政府在治理中存在縫隙。2010年國務(wù)院食品安全委員會設(shè)立，作為高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌、指導(dǎo)食品安全工作，督促食品安全事故中各部門責(zé)任的落實。然而盡管建立了兩年多，協(xié)調(diào)效果仍不顯著。因此我們可以模仿英國模式，可以由食品安全委員會打造一個網(wǎng)絡(luò)信息平臺，使各部門能夠信息共享。具體設(shè)計如下：（1）針對源頭廢油：構(gòu)建信息可追溯制度，形成食品安全信用檔案。一是工商部門在審核通過餐館等餐飲部門以及有廢油產(chǎn)出的工廠安裝有廢油處理設(shè)備之后，才給頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，有違規(guī)者，營業(yè)執(zhí)照食品一律吊銷，同時國家給餐館在這方面進行減稅補貼；二是健全舉報獎懲體系，并由各個層級的食品安全委員會建立一個信息共享平臺，在這個平臺上，工商部、質(zhì)監(jiān)部、農(nóng)業(yè)部、城管部等執(zhí)法信息均分開及時上傳，以給其他環(huán)節(jié)和地區(qū)執(zhí)法提供信息共享和參考。（2）針對回收加工階段：構(gòu)建信息可追溯制度，形成食品安全信用檔案。一是政府各部門在整個地溝油的非法產(chǎn)銷鏈條中，職能缺位的一個重要方面在于地溝油黑窩點很多采取“掛羊頭，賣狗肉”的形式。因此，各部門在信息平臺搭建好的前提下，通過信息資源整合、目標整合，利用全方位的信息，來協(xié)調(diào)好各職能部門所需做的工作。二是提高生物柴油等制油行業(yè)的準入門檻，嚴格把關(guān)制油原料的提供、加工過程、制作、運輸、貯藏，以及包裝經(jīng)營。同時，通過立法嚴格禁止有制造地溝油“前科”的生產(chǎn)者從事該行業(yè)，嚴格考核產(chǎn)油行業(yè)的法定代表人。并將相關(guān)載入個人在銀行的誠信記錄，限制從事過地溝油生產(chǎn)和銷售的不法分子進行銀行貸款。（3）針對流通環(huán)節(jié)：完善食用油的市場準入機制，做好日常督查。第一，對已有營業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可證的餐館、食堂等餐飲部門，衛(wèi)生質(zhì)監(jiān)部門要做好食用油的檢查，通過各種高科技手段鑒別地溝油；一旦查出餐館使用的是地溝油，衛(wèi)生部、質(zhì)監(jiān)部將信息錄入地溝油整治專項的信息平臺上，同時通知工商部門及時吊銷其執(zhí)照；公安部門介入調(diào)查，查明地溝油的來源，對于觸犯刑法的，提交檢察院依法處理。第二，對于城市、鄉(xiāng)村街頭的食品流動攤販的監(jiān)管，由于城管只管交易行為，側(cè)重于對市容的糾正，而不具體管食品的質(zhì)量，對于是否使用地溝油更不會問津，且流動攤販通常沒有正規(guī)的經(jīng)營執(zhí)照，因而這一環(huán)節(jié)是政府監(jiān)管的空檔，政府應(yīng)該在這方面立法，明文規(guī)定各監(jiān)管部門的具體職責(zé)。（4）綜合協(xié)調(diào)，網(wǎng)狀執(zhí)法。一是從橫向方面，根據(jù)地溝油的生產(chǎn)銷售以及回流的鏈條，各部門應(yīng)該在食品安全委員會的綜合協(xié)調(diào)下來更好地進行分工合作，依法履行好各自的職能，并積極與非政府機構(gòu)以及企業(yè)、媒體等進行多元合作。二是從縱向方面，上下級執(zhí)法部門要做好銜接工作，不同地域也要積極配合，協(xié)同打擊地溝油的產(chǎn)銷網(wǎng)絡(luò)。

參 考 文 獻

[1]李臣，周洪星，石駿，林向陽.地溝油的特點及其危害[J].農(nóng)產(chǎn)品加工.2010（6）

[2]陳云進.地溝油等餐廚廢棄物污染綜合治理對策研究[G].中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會學(xué)年優(yōu)秀論文集.2011