生態(tài)補(bǔ)償范圍及其利益相關(guān)者辨析*

彭麗娟

(長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410004)

一、問(wèn)題的提出

生態(tài)補(bǔ)償范圍的明確界定，是確定生態(tài)補(bǔ)償主體、建立生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的關(guān)鍵。在生態(tài)補(bǔ)償法律制度制定、運(yùn)行和實(shí)施中，明確補(bǔ)償關(guān)系主體則是補(bǔ)償制度的核心。目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償范圍的研究，主要體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償概念、內(nèi)涵的界定和分類研究中。系統(tǒng)的、分層次、分方向的深入研究鮮見(jiàn)論述。

(一)生態(tài)補(bǔ)償概念對(duì)生態(tài)補(bǔ)償范圍的界定

不少學(xué)者在界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顣r(shí)，或從內(nèi)涵和外延，或從狹義或者廣義的角度，其表述不同程度的涉及生態(tài)補(bǔ)償范圍。代表性觀點(diǎn)見(jiàn)表1:

表1 生態(tài)補(bǔ)償概念中的補(bǔ)償范圍表述

〔1〕呂忠梅.超越與保守—可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新［M］.北京:法律出版社，2003.550.

〔2〕曹明德.對(duì)建立我國(guó)生態(tài)啊補(bǔ)償制度的思考［J］.法學(xué)，2004，(3):41.

〔3〕杜群.生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題.現(xiàn)代法學(xué)［J］.2005，(3):186.

〔4〕李愛(ài)年.生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2008.51.

從上述表述可以看出，學(xué)者們?cè)诖_定生態(tài)補(bǔ)償概念時(shí)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶恼J(rèn)識(shí)是有很大的差別的。有的認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)自然資源破壞和環(huán)境污染的補(bǔ)償，有的則認(rèn)為只是生態(tài)環(huán)境的受益人因生態(tài)環(huán)境保護(hù)受損(或喪失發(fā)展機(jī)會(huì))的補(bǔ)償，有的則認(rèn)為兩者都是生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?。很明顯，這些觀點(diǎn)不能清晰的界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，不能把生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶c環(huán)境保護(hù)已有的資源費(fèi)、排污費(fèi)、礦山生態(tài)補(bǔ)償保障金等相關(guān)制度從理論根源上加以區(qū)分。李愛(ài)年教授的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)性功能增進(jìn)的補(bǔ)償，區(qū)分了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的資源型價(jià)值和生態(tài)型價(jià)值，是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)認(rèn)識(shí)的飛躍，但是不足之處在于補(bǔ)償范圍局限在正外部性的補(bǔ)償。

(二)生態(tài)補(bǔ)償類型對(duì)補(bǔ)償范圍的表述

生態(tài)補(bǔ)償類型的研究，是環(huán)境管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境科學(xué)等各科學(xué)者研究的范疇。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋蛣澐诌€沒(méi)有統(tǒng)一的體系，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)和目的有若干劃分和表述〔5〕俞海，任勇.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償:概念、問(wèn)題類型與政策路徑選擇［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2008，(6):10.。詳見(jiàn)表2:

表2 生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕愋汀?〕此表引用于劉麗的博士論文，我國(guó)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究.青島大學(xué)博士論文，2010.19.

分類依據(jù) 主要類型內(nèi)涵政策實(shí)施的主動(dòng)性增益補(bǔ)償 政策主要是為直接刺激社會(huì)成員進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性抑損補(bǔ)償 政策主要是為抑制生態(tài)資源過(guò)快的受損而設(shè)計(jì)補(bǔ)償?shù)目臻g范圍國(guó)內(nèi)補(bǔ)償 國(guó)內(nèi)補(bǔ)償還可進(jìn)一步劃分為各級(jí)別區(qū)域之間的補(bǔ)償國(guó)家間補(bǔ)償 污染物通過(guò)水、大氣等介質(zhì)在國(guó)與國(guó)之間傳遞而發(fā)生的補(bǔ)償，或發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)歷史上的資源殖民掠奪進(jìn)行補(bǔ)償

不管用什么方法、從什么角度對(duì)所研究的對(duì)象進(jìn)行分類，都應(yīng)該是為了更全面地認(rèn)識(shí)、更準(zhǔn)確的定位所研究的問(wèn)題，并有助于針對(duì)性解決問(wèn)題，而絕不是為了分類而分類。以上各方位、各角度的分類，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶牧⒎ㄒ?guī)定提供了不同的視角。不足之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，這些分類，都是根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償所處的不同的條件下所形成的結(jié)果，拋開(kāi)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)和所要解決的主要問(wèn)題，因而使得這些分類不能聚焦生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋驹?，而各說(shuō)各話;第二，分類缺乏層次、方向和主線，導(dǎo)致分類零散，缺乏系統(tǒng)性;第三，從方法上看，分類方法都是從生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪┒吮憩F(xiàn)形式入手，只關(guān)注了生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋硐?，?nèi)涵的不確定導(dǎo)致補(bǔ)償范圍的泛化。

二、生態(tài)補(bǔ)償范圍內(nèi)涵分析

針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償所要解決的問(wèn)題及問(wèn)題產(chǎn)生的根源，在法律制度和政策機(jī)制層面上，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的界定已基本趨于一致。即生態(tài)補(bǔ)償法律制度的“實(shí)質(zhì)是通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制使利益相關(guān)者之間權(quán)利義務(wù)進(jìn)行重新分配，協(xié)調(diào)和平衡他們之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平和分配正義，在全社會(huì)形成資源有限、環(huán)境有價(jià)的理念，從而最終達(dá)到促進(jìn)自然資源、環(huán)境以及社會(huì)生產(chǎn)力協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)?！薄?〕程亞麗.生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建的基本理論問(wèn)題探析［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，(7):20.建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖呛馄较嚓P(guān)利益主體在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中導(dǎo)致的利益分配不公平問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的可持續(xù)供給和發(fā)展。導(dǎo)致這一過(guò)程中利益分配不公平的根源在于生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性和其消費(fèi)使用過(guò)程中不可避免的外部性。而現(xiàn)有的法律制度框架體系下，生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)無(wú)法明確，外部性不能內(nèi)化。

(一)生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)服務(wù)〔8〕本文將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)服務(wù)區(qū)分為兩個(gè)不同的概念，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)包括(資源型)供給型服務(wù)和生態(tài)型服務(wù)，生態(tài)服務(wù)即生態(tài)型服務(wù)。很多早期的研究沒(méi)有區(qū)分這兩個(gè)概念，但是近期的文獻(xiàn)中有明確區(qū)分。非市場(chǎng)化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

生態(tài)服務(wù)是建立生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的載體?！肚晟鷳B(tài)評(píng)估報(bào)告》(Millennium Ecosystem Assessment(2005)〔9〕冉濤等.生態(tài)服務(wù)定義及其分類體系的探討［J］.三峽環(huán)境與生態(tài)，2012，(9):29.關(guān)于生態(tài)服務(wù)的定義，實(shí)質(zhì)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)?！肚晟鷳B(tài)評(píng)估報(bào)告(MEA)認(rèn)為，人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲取的大量的利益和好處，包括食品、水、原木、文化享受等人類認(rèn)為有價(jià)值物品和服務(wù)，這些物品和服務(wù)均認(rèn)為是生態(tài)服務(wù)。并分為4種主要范疇，分別為“供給類服務(wù)”(例如支撐原木生產(chǎn)或漁業(yè)的服務(wù));“調(diào)控性服務(wù)”(即通過(guò)調(diào)節(jié)氣候和疾病而將環(huán)境維持在一定可容許的限值類);“文化類服務(wù)”(這類服務(wù)體現(xiàn)為無(wú)形服務(wù)但是非常真實(shí)的貢獻(xiàn)，如美麗的風(fēng)景地址和文化遺產(chǎn));還有“支撐類服務(wù)”(例如營(yíng)氧鹽的循環(huán)和土壤形成等，支撐類服務(wù)對(duì)上述所有3種生態(tài)服務(wù)均是不可缺少的)。但是，并不是所有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)都是為生態(tài)補(bǔ)償?shù)妮d體。

生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償，而且是生態(tài)服務(wù)非市場(chǎng)化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！肮┙o類服務(wù)”提供市場(chǎng)性商品(如魚(yú)類、原木)，“調(diào)節(jié)類服務(wù)”、“支撐類服務(wù)”和“文化類服務(wù)”不直接進(jìn)入市場(chǎng)(例如對(duì)潔凈空氣的供給、物種的棲息地)，造成對(duì)這些類型生態(tài)服務(wù)的長(zhǎng)期忽視和生態(tài)系統(tǒng)管理不善，結(jié)果削弱了自然資本和生物多樣性等供給能力。生態(tài)服務(wù)對(duì)人類的健康和福祉極其重要，然而這些服務(wù)是極其有限的，在較多情況下被視作自然界無(wú)償供給。

生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)生態(tài)服務(wù)中不能通過(guò)制度設(shè)計(jì)或者還沒(méi)有通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化價(jià)值轉(zhuǎn)化的那部分價(jià)值而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。這一本質(zhì)內(nèi)涵，一方面將生態(tài)系統(tǒng)的“供給類”服務(wù)的補(bǔ)償排除在生態(tài)補(bǔ)償之外，比如水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源費(fèi);另一方面，將那些通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定后，通過(guò)市場(chǎng)途徑實(shí)現(xiàn)了其價(jià)值轉(zhuǎn)換的某些生態(tài)服務(wù)也排除在生態(tài)補(bǔ)償之外，比如排污權(quán)交易，水權(quán)交易、旅游收費(fèi)等。同時(shí)也將排污收費(fèi)排除在補(bǔ)償之外。因?yàn)楹戏ǖ呐盼坌袨榭梢钥醋鍪桥盼壅甙循h(huán)境介質(zhì)當(dāng)做一種資源在使用，環(huán)境介質(zhì)的納污能力即環(huán)境容量可以看做是資源型(供給類)服務(wù)功能〔10〕李愛(ài)年，胡春冬.排污權(quán)初始分配的有償性研究［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2003，(5):17-21.。

綜上所述，生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)具有非排他性的公共物品供給和使用過(guò)程中非市場(chǎng)化價(jià)值的補(bǔ)償，包括純公共物品和具有競(jìng)爭(zhēng)性同時(shí)具有一定程度的非排他性的準(zhǔn)公共物品(也稱共有資源)。生態(tài)服務(wù)非市場(chǎng)化價(jià)值存在是由其公共物品屬性決定的，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是公共物品的兩個(gè)顯著特征。根據(jù)這兩個(gè)屬性的有無(wú)及其程度，公共物品可以分為四類(見(jiàn)表3)。

表3 生態(tài)服務(wù)公共物品屬性及價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑

(二)生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)消費(fèi)外部性的內(nèi)化

從補(bǔ)償?shù)男袨榻缍?，生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)消費(fèi)外部性的內(nèi)化。外部性是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來(lái)的非市場(chǎng)性的影響。這種影響可能是有益的，也可能是有害的。有益的影響稱為外部經(jīng)濟(jì)性，或正外部性;有害的影響稱為外部不經(jīng)濟(jì)性，或負(fù)外部性〔11〕錢易，唐孝炎.環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:高等教育出版社，2000.。環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)生的根本原因在于生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)無(wú)法界定、或者界定不明晰造成產(chǎn)權(quán)執(zhí)行缺位，或者界定不當(dāng)造成執(zhí)行越位，從而產(chǎn)生外部性。

無(wú)論是純公共物品，還是準(zhǔn)公共物品，其在供給和消費(fèi)的過(guò)程中都會(huì)產(chǎn)生外部性，這是生態(tài)補(bǔ)償要解決的核心問(wèn)題。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的足額供給，不僅需要使用者在消費(fèi)過(guò)程中的“節(jié)流”，更需要供給者做出努力為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給“開(kāi)源”。傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)強(qiáng)調(diào)減少環(huán)境的負(fù)外部性，力圖通過(guò)管制和激勵(lì)，減輕人們對(duì)環(huán)境的破壞和污染造成生態(tài)服務(wù)減損，缺乏促使人們主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度安排。生態(tài)補(bǔ)償制度強(qiáng)調(diào)增加生態(tài)環(huán)境的正外部性，通過(guò)讓環(huán)境保護(hù)者受益為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給“開(kāi)源”。

生態(tài)補(bǔ)償是讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給者因?yàn)檎獠啃运龅呐?作出犧牲)而獲益(彌補(bǔ))。通常，生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中獲得的收益要小于替代土地利用方式中獲得的收益，社會(huì)或者其他人從其保護(hù)活動(dòng)中免費(fèi)受益。相反地，如果選擇替代土地利用方式而產(chǎn)生的負(fù)外部性，他不會(huì)因?yàn)樗男袨槎鹌渌嘶蛘呱鐣?huì)的活動(dòng)成本的增加而付費(fèi)。因此，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)因更多的“搭便車”者而導(dǎo)致供給不足，因而在使用過(guò)程中因過(guò)度消費(fèi)而產(chǎn)生“公有地悲劇”。如果生態(tài)系統(tǒng)的使用者支付一定的費(fèi)用給生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者，讓生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者在生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中所獲得的收益加上使用者的付費(fèi)，超過(guò)替代土地利用方式中獲得的收益，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者的付費(fèi)少于生態(tài)系統(tǒng)的管理者選擇替代土地利用方式所產(chǎn)生的負(fù)外部性帶來(lái)的損失。這樣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的保護(hù)者和使用者才能達(dá)到雙贏，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給才能持續(xù)。

同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償是讓生態(tài)服務(wù)的消費(fèi)者為因使用生態(tài)服務(wù)而付費(fèi)。人們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的消費(fèi)分為資源型服務(wù)消費(fèi)和生態(tài)型服務(wù)消費(fèi)。資源型消費(fèi)是指使用者直接利用生態(tài)系統(tǒng)提供的有形的服務(wù)，包括水、森林等自然資源和水、空氣等環(huán)境容量。相關(guān)的自然資源法和污染防治法對(duì)這些資源開(kāi)發(fā)利用的管制性規(guī)定，是沒(méi)有考慮這些資源所承載的生態(tài)價(jià)值的。盡管這些資源在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中因產(chǎn)權(quán)界定模糊也不可避免的產(chǎn)生負(fù)外部性，但是這一部分負(fù)外部性不應(yīng)納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牐鴳?yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)制度設(shè)計(jì)，將這部分外部性內(nèi)部化。關(guān)于生態(tài)型服務(wù)消費(fèi)的負(fù)外部性，才是生態(tài)補(bǔ)償調(diào)整的范疇。生態(tài)型服務(wù)消費(fèi)的負(fù)外部性包括兩種形式:一種是由于排污行為造成區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降而導(dǎo)致生態(tài)功能減損，一種是資源破壞行為導(dǎo)致資源所承載的主體生態(tài)調(diào)節(jié)功能減損或者喪失。其與資源型外部性的界限是可以區(qū)分的，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也不同。其比較見(jiàn)表4。

表4 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)類型及內(nèi)化方式

(三)生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中對(duì)確定的利益相關(guān)者之間權(quán)利義務(wù)的重新調(diào)整

從補(bǔ)償?shù)闹黧w界定，生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中對(duì)確定的利益相關(guān)者之間權(quán)利義務(wù)的重新分配。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品屬性和其生產(chǎn)消費(fèi)中的外部性原理，解釋了為什么需要補(bǔ)償，揭示了什么利益需要得到補(bǔ)償。那么，哪部分人的利益需要得到補(bǔ)償呢?這是生態(tài)保護(hù)利益主體確定和如何確定所要回答的問(wèn)題。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)利義務(wù)的初始分配是確定生態(tài)補(bǔ)償利益主體的出發(fā)點(diǎn)。不管這種初始分配是來(lái)自于法律法規(guī)，還是來(lái)自于國(guó)家政策的強(qiáng)制力。生態(tài)補(bǔ)償制度，不是對(duì)已有的相關(guān)法律制度的否定和拋棄，而是和現(xiàn)有的法律制度體系形成統(tǒng)一的有機(jī)整體。目前的環(huán)境保護(hù)權(quán)利義務(wù)初始分配體系下，新的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題催生新的環(huán)境保護(hù)政策，導(dǎo)致環(huán)境利益及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者和受益者之間不公平分配，受益者無(wú)償占有環(huán)境利益、保護(hù)者得不到應(yīng)有經(jīng)濟(jì)回報(bào)，直接影響到生態(tài)服務(wù)的持續(xù)足額供給。

首先，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)合法行為產(chǎn)生的分配不公的利益衡平。不管是實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的非市場(chǎng)化價(jià)值，還是內(nèi)化生態(tài)保護(hù)的外部性，都以合法的行為為前提。非法的行為不應(yīng)該納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎＿@是因?yàn)?，第一，非法行為產(chǎn)生的行為后果與負(fù)外部性是有區(qū)別的。按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，違法者應(yīng)該為其違法行為承擔(dān)法律責(zé)任，而負(fù)外部性則是在現(xiàn)有的法律框架下不需要為其行為施加給他人的不利影響付費(fèi)。生態(tài)補(bǔ)償正是對(duì)這種負(fù)外部性的矯正。不認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，將造成生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體認(rèn)定上的混亂。很多研究者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償要解決的是“受益者無(wú)償占有環(huán)境利益、保護(hù)者得不到應(yīng)有經(jīng)濟(jì)回報(bào)、破壞者不承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本、受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償，責(zé)任人喪失保護(hù)的經(jīng)濟(jì)壓力等一系列問(wèn)題。”這一說(shuō)法是不妥的。第二，污染者和破壞者的違法成本和生態(tài)補(bǔ)償在性質(zhì)上是完全不同的。不管是民事賠償，還是行政罰款或者其他法律責(zé)任帶來(lái)的不利后果，都是對(duì)違法者因其過(guò)錯(cuò)對(duì)受損者或者國(guó)家未盡義務(wù)而應(yīng)受的懲罰。而生態(tài)補(bǔ)償顯然不具有這樣的懲罰性，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生的不公平，不是因?yàn)樾袨槿说倪^(guò)錯(cuò)而產(chǎn)生，而是由于技術(shù)上或者體制上的原因?qū)е碌?。比如，區(qū)域內(nèi)所有排污者合法排污，但是環(huán)境質(zhì)量依然下降，環(huán)境的調(diào)節(jié)性功能依然減損，這很大程度上是與排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境容量的確定在技術(shù)上的設(shè)置和評(píng)估有關(guān)。

其次，生態(tài)補(bǔ)償是以有確定的利益相關(guān)者為前提的。這些利益相關(guān)者以明確定義的生態(tài)服務(wù)為紐帶，相互認(rèn)可一方為生態(tài)服務(wù)的供給者，一方為生態(tài)系統(tǒng)的購(gòu)買者，而且假設(shè)供給者能夠保障生態(tài)服務(wù)的有效供給。生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中，哪些群體是利益相關(guān)者，他們?cè)谏鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)中的角色、地位和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益又是什么呢?美國(guó)學(xué)者米歇爾提出了一種“評(píng)分法”以界定利益相關(guān)者(Mitchelandwood，1997)〔12〕姜宏瑤.中國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究.北京林業(yè)大學(xué)博士論文，2011.。按照其理論的三個(gè)屬性即合法性、權(quán)力性和緊迫性分析，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)確定的利益相關(guān)者主要包括三方利益主體，即政府、資源與環(huán)境的開(kāi)發(fā)者和利用者、生活在某生態(tài)功能區(qū)域的居民。根據(jù)生態(tài)利益取向和需求的不同，三者的角色和地位也不同，各自承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)也不一樣。

另外，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者有益的保護(hù)行為的利益補(bǔ)償。生活在特定功能區(qū)的居民，只有以作為的方式保護(hù)生態(tài)環(huán)境而做出努力增進(jìn)生態(tài)服務(wù)，或者因?yàn)閲?guó)家的限制性規(guī)劃和政策以不作為的方式而放棄或者喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，才能成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。這是因?yàn)閲?guó)家生態(tài)服務(wù)的所有者，當(dāng)人類沒(méi)有對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行“超自然”的干擾時(shí)，生態(tài)系統(tǒng)自身也會(huì)產(chǎn)生生態(tài)效益。生活在特定功能區(qū)的居民，盡管有使用國(guó)家公共服務(wù)的權(quán)利，但是同時(shí)也有遵守法律、法規(guī)和國(guó)家政策的義務(wù)。當(dāng)國(guó)家的規(guī)劃和政策確定某一區(qū)域?yàn)樘囟ㄉ鷳B(tài)功能的供給區(qū)域，生活在該區(qū)域的居民面臨三個(gè)選擇，一是將自己作為該區(qū)域的一個(gè)生態(tài)因子，國(guó)家對(duì)其以“自然人”的生活方式生存不加限制，也不給予補(bǔ)償;二是犧牲發(fā)展權(quán)，以作為的方式為增進(jìn)該區(qū)域生態(tài)服務(wù)做貢獻(xiàn)，或者以不作為的方式移民異地，這種行為，政府鼓勵(lì)并且補(bǔ)償;三是選擇發(fā)展權(quán)，但是履行法定義務(wù)。即在滿足標(biāo)準(zhǔn)和遵守法律法規(guī)以及不減損生態(tài)服務(wù)自然供給的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如果出現(xiàn)資源與環(huán)境質(zhì)量下降，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)性服務(wù)功能減損或者喪失，則應(yīng)當(dāng)為此支付補(bǔ)償費(fèi)。

三、生態(tài)補(bǔ)償范圍外延的界定

事物的本質(zhì)確定了事物的核心和范圍，事物所處的條件形成外在結(jié)果。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是針對(duì)生態(tài)服務(wù)非市場(chǎng)化的那部分價(jià)值，通過(guò)制度設(shè)計(jì)將生態(tài)保護(hù)的外部性內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)相關(guān)行為者或者利益主體的利益衡平。從“源頭”“順流而下”，這樣才能更為全面地認(rèn)識(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫纫约跋鄳?yīng)的技術(shù)支持，才能在我們當(dāng)前生態(tài)利益初始權(quán)分配政策制度下準(zhǔn)確的定位生態(tài)補(bǔ)償，界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋印?/p>

(一)基于生態(tài)服務(wù)公共物品屬性界定外延

如前所述，生態(tài)服務(wù)根據(jù)其公共物品屬性，包括兩種類型，一種類型是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，一種類型是具有一定競(jìng)爭(zhēng)性而具有非排他性的共有資源。另外兩種類型——俱樂(lè)部產(chǎn)品類型和私人物品類型，因?yàn)楝F(xiàn)有法律制度已經(jīng)或者可以通過(guò)排他性的制度設(shè)計(jì)，改變其公共物品屬性(或者程度)，來(lái)實(shí)現(xiàn)減少對(duì)環(huán)境資源的過(guò)度利用，所以不納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

對(duì)于環(huán)境資源，我們可以通過(guò)界定產(chǎn)權(quán)和其他排他性制度設(shè)計(jì)，來(lái)減少資源低效使用和控制資源的過(guò)度利用。對(duì)作為社會(huì)公共服務(wù)之一的生態(tài)服務(wù)，是每個(gè)社會(huì)成員應(yīng)該享受的福利，因此其足額供給是政府應(yīng)盡的職責(zé)。

純公共物品和共有資源的非排他性屬性是相對(duì)的。如果某生態(tài)服務(wù)面向全國(guó)或者更大尺度范圍內(nèi)供給，則具有純公共物品屬性。相對(duì)于此范圍內(nèi)的某特定區(qū)域或者某特定服務(wù)類型的生態(tài)服務(wù)，因在一定地理區(qū)域范圍內(nèi)將其他消費(fèi)者排除在外而具有排他性，則屬于共有資源。相應(yīng)的，如果生態(tài)服務(wù)面向特定區(qū)域或者地方供給，則在上述大尺度范圍內(nèi)屬于共有資源的生態(tài)服務(wù)，在本區(qū)域或者本地方則屬于純公共物品。所以，我們?cè)诖_定生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性時(shí)，一定是相對(duì)于特定的區(qū)域而言的。

2008年，全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃發(fā)布，明確了對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域，劃定對(duì)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全起關(guān)鍵作用的重要生態(tài)功能區(qū)域。指出生態(tài)調(diào)節(jié)功能主要是指水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等維持生態(tài)平衡、保障全國(guó)或區(qū)域生態(tài)安全等方面的功能。這些原則性的規(guī)定，不僅為在國(guó)家層面上和特定生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)的公共物品類型外延的界定提供依據(jù)，也是各級(jí)中小尺度地理區(qū)域和行政區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)功能區(qū)劃的依據(jù)。同時(shí)，為各級(jí)責(zé)任政府和部門確定應(yīng)該以哪種類型的生態(tài)服務(wù)為載體建立補(bǔ)償關(guān)系，以及在什么范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償確定了界限。

終上所述，若生態(tài)服務(wù)在一定區(qū)域內(nèi)具有全局性的地位和作用，則是屬于純公共物品，比如各級(jí)地理尺度的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和特定自然景觀、重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域，所供給的生態(tài)服務(wù)往往具有整體性、生態(tài)調(diào)解功能的多樣性。作為社會(huì)公共服務(wù)的供給，具有典型的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，在其對(duì)應(yīng)的區(qū)域范圍的就屬于純公共物品。特定區(qū)域(流域)或者特定生態(tài)服務(wù)類型，由于一定水平上的供給不足和消費(fèi)過(guò)度具有競(jìng)爭(zhēng)性從而具有共有資源屬性，比如各級(jí)水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等特別的生態(tài)服務(wù)類型。

(二)基于行為的外部性界定外延

公共物品的過(guò)度消費(fèi)則是非排他性的后果，供給不足，是產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)性的根源。一項(xiàng)有效的保護(hù)行為，應(yīng)該是正面激勵(lì)和負(fù)面控制雙管齊下的。對(duì)一項(xiàng)生態(tài)服務(wù)的足額提供也應(yīng)該如此，只是根據(jù)產(chǎn)品提供的稀缺性，兩方面的手段有所側(cè)重而已。

純公共物品屬性的生態(tài)服務(wù)供給行為產(chǎn)生正外部性。供給區(qū)的保護(hù)者為保護(hù)、改善生態(tài)服務(wù)功能的完整性和持續(xù)性，或者要做出積極地行為和特別的努力，或者要作出特別的犧牲放棄發(fā)展機(jī)會(huì)。這種增益性行為的受益者是全區(qū)居民。各級(jí)生態(tài)功能區(qū)劃的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、土壤保持生態(tài)功能區(qū)、防風(fēng)固沙生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)生態(tài)功能區(qū)、洪水調(diào)蓄生態(tài)功能區(qū)等調(diào)節(jié)性重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，也就是全國(guó)主體生態(tài)功能區(qū)劃中的限制開(kāi)發(fā)區(qū)，均屬于生態(tài)服務(wù)純公共物品供給區(qū)。

準(zhǔn)公共物品屬性的共有資源的消費(fèi)行為產(chǎn)生負(fù)外部性。共有資源因?yàn)橄M(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，導(dǎo)致環(huán)境資源的過(guò)度使用而引起生態(tài)服務(wù)效益的減損。資源環(huán)境的消費(fèi)使用者由于過(guò)度使用(合法的開(kāi)發(fā)利用和排污行為)，影響其他消費(fèi)者對(duì)生態(tài)服務(wù)的使用效益或者其他使用者要付出額外的代價(jià)，而不用承擔(dān)任何費(fèi)用。這種負(fù)外部性主要發(fā)生在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)等主體功能區(qū)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)中。

(三)基于確定利益相關(guān)者界定的外延

如前所述，生態(tài)補(bǔ)償確定的利益相關(guān)者包括三方利益主體。在純公共物品屬性的生態(tài)服務(wù)供給關(guān)系中，足額公共生態(tài)服務(wù)，保障所管轄區(qū)域的生態(tài)安全，是當(dāng)級(jí)政府的職責(zé)，因此是生態(tài)服務(wù)的供給責(zé)任主體。由于政府不能直接生產(chǎn)這種生態(tài)服務(wù)，只能向處于特定生態(tài)功能區(qū)位的居民或者居民利益的代表——政府或者相關(guān)部門購(gòu)買生態(tài)服務(wù)。因此，處于特定生態(tài)功能區(qū)位的居民或者居民利益的代表——政府或者相關(guān)部門是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體。區(qū)域內(nèi)的全體居民是政府公共服務(wù)的受益者。如上所述，因?yàn)樵搮^(qū)域是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)或者限制開(kāi)發(fā)區(qū)，不允許存在影響主體功能的開(kāi)發(fā)活動(dòng)存在，因此，資源與環(huán)境的開(kāi)發(fā)者和利用者也只是享受公共福利的的受益者。

在共有資源的生態(tài)服務(wù)供給關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)初始分配來(lái)看，國(guó)家作為生態(tài)服務(wù)的代理人，對(duì)生態(tài)服務(wù)擁有所有權(quán)，是轄區(qū)內(nèi)所有居民的權(quán)利代言人，是權(quán)利主體。資源的開(kāi)發(fā)利用者使用生態(tài)服務(wù)，必須遵守相應(yīng)的法律法律法規(guī)，是責(zé)任主體。在此類生態(tài)補(bǔ)償中，存在兩種補(bǔ)償關(guān)系:

一種是開(kāi)發(fā)利用者(或者下級(jí)政府)補(bǔ)償給上級(jí)政府。從區(qū)域全局來(lái)看，如果生態(tài)服務(wù)在一定的時(shí)空范圍內(nèi)整體減損，那么區(qū)域內(nèi)的影響生態(tài)服務(wù)的所有開(kāi)發(fā)利用者或者責(zé)任代理人——當(dāng)級(jí)政府，是相對(duì)于上級(jí)政府的責(zé)任主體。上級(jí)作為全區(qū)生態(tài)服務(wù)權(quán)利代理人，在受償后應(yīng)該選擇不同的途徑，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，保障全區(qū)居民生態(tài)福利。

一種是轄區(qū)內(nèi)相關(guān)區(qū)域或流域之間不同利益者之間的補(bǔ)償。共有資源的非競(jìng)爭(zhēng)性，賦予不同區(qū)位的開(kāi)發(fā)利用者平等的開(kāi)發(fā)利用權(quán)。在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，賦予不同的生態(tài)區(qū)位的開(kāi)發(fā)利用者不同的生態(tài)保護(hù)義務(wù)。比如對(duì)上游的開(kāi)發(fā)利用者實(shí)施更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)上游政府實(shí)施更為嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如果對(duì)上游過(guò)度使用生態(tài)服務(wù)，則成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體，下游由于上游消費(fèi)者的過(guò)度消費(fèi)影響其生態(tài)服務(wù)消費(fèi)的效用，成為補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體。如果上游區(qū)域采取措施或者放棄發(fā)展權(quán)利，增進(jìn)生態(tài)服務(wù)，那么，兩者的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。上游政府或者開(kāi)發(fā)利用者成為補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體，下游的政府或者開(kāi)發(fā)利用者成為補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體。

(四)現(xiàn)有相關(guān)補(bǔ)償政策的評(píng)析

從內(nèi)涵和外延上界定了生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的范圍之后，我們有必要對(duì)我國(guó)已有的相關(guān)補(bǔ)償政策進(jìn)行分析，以對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶懈用鞔_的認(rèn)識(shí)。

1.生態(tài)補(bǔ)償與污染防治(生態(tài)保護(hù))。生態(tài)補(bǔ)償和污染防治(生態(tài)保護(hù))的區(qū)別是明顯的。如前所述，在污染防治(生態(tài)保護(hù))領(lǐng)域，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)政策體系，通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定或者排他性的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)環(huán)境資源有價(jià)消費(fèi)的理念，實(shí)現(xiàn)了外部性內(nèi)部化。排污費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)等。生態(tài)補(bǔ)償是和它相補(bǔ)充，填補(bǔ)污染防治(生態(tài)保護(hù))領(lǐng)域外部性尚未內(nèi)化或者不能內(nèi)化的法律法規(guī)政策之空白。

2.生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)建設(shè)有本質(zhì)的區(qū)別〔13〕俞海等.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償:概念、問(wèn)題類型與政策路徑選擇［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2008，(6):9.。首先，生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中形成的社會(huì)關(guān)系，是相關(guān)利益者之間的利益衡平。補(bǔ)償直接作用于人，直接調(diào)整人與人之間的關(guān)系。而生態(tài)建設(shè)直接作用于相關(guān)的生態(tài)要素，這種生態(tài)補(bǔ)償屬于生態(tài)學(xué)意義上的補(bǔ)償，屬于自然科學(xué)技術(shù)的范疇。其次，兩者也是有聯(lián)系的。在實(shí)踐中，兩者往往結(jié)合在一起使用。生態(tài)建設(shè)常常被政府作為提高和改善生態(tài)服務(wù)的供給手段，為生態(tài)補(bǔ)償提供可供消費(fèi)的生態(tài)福利?，F(xiàn)有的生態(tài)建設(shè)主要有三江源保護(hù)工程、流域治理與水土保持等。耕地占補(bǔ)平衡和礦山開(kāi)發(fā)保證金制度也可以歸為此類。

3.生態(tài)環(huán)境(效益)補(bǔ)償費(fèi)(基金)。生態(tài)環(huán)境(效益)補(bǔ)償費(fèi)(基金)政策是20世紀(jì)90年代在生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)時(shí)實(shí)行的政策。其初衷是最接近生態(tài)補(bǔ)償制度的，但是由于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、范圍和補(bǔ)償費(fèi)的使用途徑等基本問(wèn)題的探討處于探索階段，理論上的困境和實(shí)踐上的不清晰，導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)在國(guó)家清理整頓行政收費(fèi)時(shí)被取消。

4.“退耕還林(草)”、生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策、天然林保護(hù)工程、“退牧還草”政策。該政策是林業(yè)行政主管部門制定的規(guī)劃。體現(xiàn)了對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的優(yōu)先保護(hù)。對(duì)地方政府因退耕還林(草)”減少的財(cái)政收入，國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。但是政策執(zhí)行過(guò)程中，因缺乏延續(xù)性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、農(nóng)民收入減少〔14〕馮東方等.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策評(píng)述［J］.環(huán)境保護(hù)，2006，(10A):39-40.、補(bǔ)償缺乏內(nèi)生力，因此，生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立可以在總結(jié)這些領(lǐng)域政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合近期的國(guó)家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)主體生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)妮d體和范圍，破解上述矛盾，讓生態(tài)補(bǔ)償立法提供實(shí)踐支持。

從上述評(píng)析可以看出，在現(xiàn)有的實(shí)踐政策中，我國(guó)還沒(méi)有真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。其中，缺乏利益相關(guān)者的充分參與和利益實(shí)現(xiàn)途徑是生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施過(guò)程中的重要障礙〔15〕馮東方等.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策評(píng)述［J］.環(huán)境保護(hù)，2006，(10A):39-40.。這實(shí)際上是一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償范圍不明確的結(jié)果。

五、生態(tài)補(bǔ)償范圍及分類體系構(gòu)建(見(jiàn)表5)

科學(xué)的分類，是研究和解決問(wèn)題的基礎(chǔ)。我們對(duì)事物的觀察，認(rèn)知，理解，實(shí)踐，均離不開(kāi)分類。而不恰當(dāng)?shù)姆诸惪赡軐?dǎo)致我們的視野出現(xiàn)偏狹，從而導(dǎo)致我們?cè)谟^念、思維、理論和方法上的片面性、失真性和不恰當(dāng)性，甚至可能導(dǎo)致問(wèn)題被錯(cuò)誤地理解，并采取錯(cuò)誤的方式去解決。因此，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行科學(xué)的分類，能幫助明確界定補(bǔ)償范圍、確認(rèn)相關(guān)利益主體法律關(guān)系。

(一)生態(tài)補(bǔ)償分類體系的構(gòu)建，應(yīng)該從生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)出發(fā)

從本質(zhì)出發(fā)構(gòu)建分類體系，能使我們不偏離生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋驹?，?duì)生態(tài)補(bǔ)償做到準(zhǔn)確定位，合理確定其外延，并為補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償模式選擇提供依據(jù)。

(二)生態(tài)補(bǔ)償分類體系的構(gòu)建，應(yīng)該以區(qū)域生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃為前提

生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)內(nèi)涵確定補(bǔ)償范圍的內(nèi)在需求，但是其外延的確定，必須由地方的生態(tài)功能和生態(tài)區(qū)位來(lái)確定，否則將導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^(guò)于狹窄和單一而缺乏內(nèi)生力，或者補(bǔ)償范圍過(guò)于泛化而無(wú)法實(shí)施。

(三)生態(tài)補(bǔ)償分類體系的構(gòu)建，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程

人對(duì)事物的認(rèn)識(shí)是不斷深入和升華的，國(guó)家的政策體系也是不斷改進(jìn)和完善的，所以，分類系統(tǒng)的建設(shè)也是一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。

表5 生態(tài)補(bǔ)償范圍及分類體系