主體功能區(qū)戰(zhàn)略與優(yōu)化國土空間開發(fā)格局*

文/樊 杰

中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

1 引言：優(yōu)化國土空間開發(fā)格局是生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)

“生態(tài)文明”是在科學(xué)發(fā)展觀理論建設(shè)與踐行過程中不斷完善、逐步形成的新要求和新任務(wù)。

黨的“十七大”就已將建設(shè)生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求。建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

黨的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)提升到了一個(gè)新高度。建設(shè)中國特色社會(huì)主義的總?cè)蝿?wù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，其總布局則是“五位一體”。所謂“五位一體”，就是把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，構(gòu)成“經(jīng)濟(jì)-政治-文化-社會(huì)-生態(tài)文明”“五位一體”的總體布局。

同時(shí)，“十八大”進(jìn)一步豐富了建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)涵和要求。在繼續(xù)突出尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念的前提下，首次把“國土”作為生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，把“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。在“十七大”報(bào)告提出“生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)是基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式”的基礎(chǔ)上，“十八大”報(bào)告提出“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”，增加了“空間格局”，并在黨中央和中央政府歷次重要文件和重大規(guī)劃中把“空間格局”放置在了前所未有的高度，優(yōu)化空間格局成為建設(shè)“美麗中國”的一個(gè)重點(diǎn)。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，就是“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)……。加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局?！ㄔO(shè)海洋強(qiáng)國”。其中，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對(duì)于貫徹落實(shí)“均衡、統(tǒng)一”原則，調(diào)整國家和區(qū)域?qū)用娴目臻g結(jié)構(gòu)，構(gòu)建國土空間開發(fā)與保護(hù)格局，促進(jìn)海陸統(tǒng)籌發(fā)展具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的意義。

2 主體功能區(qū)戰(zhàn)略的形成

2.1 研制和實(shí)施國土空間規(guī)劃是許多國家建設(shè)美好家園的共同選擇

從發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)歷了大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)化和城市化的發(fā)展階段之后依然能夠保持國土空間開發(fā)有序的效果和途徑上分析，無論是德、法、英、荷等老牌的工業(yè)化國家及后來居上的超級(jí)大國美國，還是日、韓、港、臺(tái)等被共認(rèn)為跳出中等收入陷阱的為數(shù)不多的新興工業(yè)化國家和地區(qū)，都把“空間規(guī)劃”作為政府科學(xué)管治國土開發(fā)、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要手段，這是非常值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)?？傮w看，國外的空間規(guī)劃具有以下幾個(gè)顯著共性：（1）空間規(guī)劃是度量政府執(zhí)政能力的一個(gè)重要方面；（2）空間規(guī)劃是規(guī)范政府、企業(yè)和個(gè)人空間行為的法律準(zhǔn)繩；（3）越是大發(fā)展大轉(zhuǎn)型的時(shí)期，空間規(guī)劃發(fā)揮的作用就越大；（4）空間規(guī)劃不僅要指導(dǎo)“哪里應(yīng)該干什么”，更注重約束“哪里不應(yīng)該干什么”；（5）民生、競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)發(fā)展成為各國空間規(guī)劃越來越趨同的目標(biāo)。

進(jìn)一步分析國外空間規(guī)劃的特征，一是對(duì)土地利用功能進(jìn)行管制是建構(gòu)有序空間結(jié)構(gòu)的有效方式和主體內(nèi)容，特別是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制容易忽視的自然保護(hù)區(qū)、開敞綠色空間、文化遺產(chǎn)地等大斑塊區(qū)域的嚴(yán)格管制更為重要。荷蘭國家級(jí)景觀“綠心”的保護(hù)在國土規(guī)劃的任何階段都不曾發(fā)生改變，美國把土地利用的功能性區(qū)劃作為空間管制的最核心內(nèi)容。二是高度關(guān)注區(qū)域之間相互依賴和相互作用產(chǎn)生的空間結(jié)構(gòu)的合理組織——點(diǎn)-軸系統(tǒng)的組織及不同區(qū)域用于生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間或土地的比例關(guān)系。如日本通過新辟都市圈、建設(shè)新干線等重塑國土空間。三是空間管制具有層次性，這不僅是由于不同空間尺度土地利用功能的不同，也是由于政府層級(jí)劃分后的事權(quán)分割。如德國空間規(guī)劃按照國家、聯(lián)邦、區(qū)域和地方4個(gè)層級(jí)，形成完整的空間規(guī)劃體系。四是隨著發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變以及發(fā)展問題越來越復(fù)雜，空間管制的目標(biāo)、手段也開始多樣化。英國在新一輪《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》中，通過確定一些特別發(fā)展地區(qū)，如機(jī)遇性增長地區(qū)、強(qiáng)化開發(fā)地區(qū)和復(fù)興地區(qū)，實(shí)施各有側(cè)重的發(fā)展策略。五是空間規(guī)劃具有的長期性和穩(wěn)定性成為提升國土空間規(guī)劃實(shí)施價(jià)值和效果的根本保障。

2.2 我國一直缺失勾畫國土空間開發(fā)遠(yuǎn)景格局的規(guī)劃藍(lán)圖

國外在國家執(zhí)政黨不斷更替、中央政府和地方政府執(zhí)政黨常常不統(tǒng)一的政治條件下，在市場(chǎng)機(jī)制作用和企業(yè)、個(gè)人權(quán)利非常強(qiáng)勁的社會(huì)背景下，能夠確保國土空間規(guī)劃在打造美麗家園、建設(shè)品質(zhì)國土中發(fā)揮應(yīng)有的作用，突出規(guī)劃的“科學(xué)性”與“法律地位”的基本性質(zhì)，采用“指導(dǎo)性或彈性”與“約束性或剛性”相結(jié)合的規(guī)劃方式，堅(jiān)持“長期”、“穩(wěn)定”的規(guī)劃要求，成為政府公共管理、社會(huì)運(yùn)行秩序、企業(yè)民眾素質(zhì)具有一定現(xiàn)代化水準(zhǔn)的主要舉措。

我國擁有960萬平方公里的陸域國土，自然地理環(huán)境和資源基礎(chǔ)的區(qū)域差異很大，區(qū)位條件和區(qū)域間相互關(guān)系極其復(fù)雜，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和基本特征也具有鮮明的地方特色，非常需要“因地制宜”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“長遠(yuǎn)部署”。但事實(shí)上，即使是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國在政府進(jìn)行履行宏觀調(diào)控和公共管理的職能中，一方面高度重視以產(chǎn)品與項(xiàng)目、行業(yè)和部門在時(shí)間序列上的安排為主體內(nèi)容的發(fā)展規(guī)劃，重視供-需平衡，農(nóng)-輕-重比例關(guān)系協(xié)調(diào)；非常輕視和極端弱化以人口和經(jīng)濟(jì)布局、不同類型區(qū)域發(fā)展模式為重點(diǎn)內(nèi)容的空間布局類的規(guī)劃。另一方面更為嚴(yán)重的是，我國一直缺失指導(dǎo)國土空間開發(fā)的長遠(yuǎn)規(guī)劃藍(lán)圖（圖1）。我國長遠(yuǎn)國土開發(fā)的總體部署是什么？區(qū)域發(fā)展的合理格局應(yīng)該是什么形態(tài)？哪些區(qū)域?qū)⒖赡艹蔀槲磥砣丝?、產(chǎn)業(yè)和城市的集聚區(qū)？哪些區(qū)域應(yīng)當(dāng)采取保護(hù)和整治為主的措施？確定長遠(yuǎn)和整體部署，可避免導(dǎo)致任何一個(gè)階段的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略——特別是當(dāng)政府換屆就時(shí)常引發(fā)區(qū)域戰(zhàn)略多變的情形下——都可能產(chǎn)生嚴(yán)重的決策失誤。而戰(zhàn)略決策失誤的破壞性和損失往往是根本性的、巨大的。

事實(shí)證明，改革開放以來在我國經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力顯著提升的同時(shí)，國土開發(fā)無序、區(qū)域發(fā)展失衡成為影響我國持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的主要問題。除了發(fā)展觀和政績(jī)觀的偏差導(dǎo)致各地忽視自身?xiàng)l件而盲目追求GDP和城市化率、從而出現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全受到威脅、發(fā)達(dá)的東部核心地區(qū)長期無法擺脫以資源環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展方式而開發(fā)強(qiáng)度過大等一系列問題之外，我國在國土空間規(guī)劃方面的缺失和薄弱也是產(chǎn)生這些問題的重要因素。

圖1 我國現(xiàn)狀國土開發(fā)強(qiáng)度（2008年）

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國一直在努力探索新時(shí)期國土空間管制的途徑。一方面，逐步形成了“區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，東部率先、西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起的“四大板塊”布局構(gòu)成區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，先后被列入國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃。另一方面，近百項(xiàng)重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)意見出臺(tái)，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，由國家編制區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃成為地方政府熱衷追求的一種新資源。此外，各部門不同類型的空間布局規(guī)劃不斷創(chuàng)新、涌現(xiàn)。過去10年，國土空間布局類規(guī)劃受到了中央、部門和地方政府的重視，并發(fā)揮了越來越大的作用，這也成為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀取得輝煌成就的一個(gè)重要方面。

但以下問題依然沒有得到根本解決、并產(chǎn)生了新的問題。（1）仍未刻畫國土空間開發(fā)總體格局的規(guī)劃藍(lán)圖。從規(guī)劃體系而言，自上而下的指導(dǎo)作用是確保下層位規(guī)劃準(zhǔn)確性、合理性所不可或缺的。沒有全國國土空間開發(fā)總體格局的部署，任何區(qū)域發(fā)展定位和空間結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都具有一定的盲目性；（2）規(guī)劃突出了鮮明的時(shí)代特征，而缺失長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性部署?？梢岳斫猓魱|北老工業(yè)基地振興的主要任務(wù)在3—4個(gè)“五年計(jì)劃”中實(shí)現(xiàn)了，4大板塊的區(qū)域戰(zhàn)略就有可能過時(shí)。沒有長遠(yuǎn)穩(wěn)定的綱領(lǐng)性、具有法律效應(yīng)的規(guī)劃作為指引，階段性的規(guī)劃也往往難以避免重短期效益和忽略長遠(yuǎn)利益的傾向；（3）政策板塊或規(guī)劃對(duì)象區(qū)域的劃分比較隨意，部門規(guī)劃多樣的同時(shí)各類型規(guī)劃之間的職能界限不清，如首都圈、京津冀都市圈、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域范圍重疊但規(guī)劃任務(wù)又無明確分工，針對(duì)同一個(gè)地區(qū)編制土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃等名稱似乎不一、但內(nèi)涵交織沖突嚴(yán)重，從而導(dǎo)致新問題的出現(xiàn)。過去是沒有國土空間規(guī)劃而導(dǎo)致開發(fā)保護(hù)失控，現(xiàn)在是國土空間規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)而導(dǎo)致調(diào)控?zé)o力乃至無序。此外，有些區(qū)域規(guī)劃重戰(zhàn)略而因沒有足夠的“落地”內(nèi)容致使喪失了布局規(guī)劃應(yīng)有的價(jià)值，有些空間規(guī)劃重空間形態(tài)的構(gòu)圖而因缺失區(qū)域發(fā)展規(guī)律內(nèi)涵的把握也使布局規(guī)劃的合理性大打折扣。產(chǎn)生這些問題的緣由是，不同層級(jí)和類型的空間布局規(guī)劃在規(guī)劃范疇上未進(jìn)行界定與區(qū)別。規(guī)劃在縱向的上下層級(jí)之間以及橫向的不同部門之間必須形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制并保持成果高度一致性，即成為一個(gè)規(guī)劃體系，這一點(diǎn)在我國還有極大差距。

因此，我國亟需這樣的一個(gè)規(guī)劃或戰(zhàn)略，規(guī)劃目標(biāo)是在空間尺度上解決總體布局問題、在時(shí)間序列上解決長遠(yuǎn)部署問題，規(guī)劃性質(zhì)是具有戰(zhàn)略指導(dǎo)性、又不失控制約束力度，規(guī)劃要求充分兼顧科學(xué)性和可操作性。其核心是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性，主體功能區(qū)規(guī)劃和主體功能區(qū)戰(zhàn)略就承擔(dān)了這樣的功能。

2.3 主體功能區(qū)規(guī)劃是具有創(chuàng)新高度和面向現(xiàn)實(shí)需求的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求。2011年，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，把主體功能區(qū)提升到戰(zhàn)略高度?！皩?shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局”。

主體功能區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新高度集中體現(xiàn)在開發(fā)理念上，符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，也是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的全新理性闡釋。（1）突出尊重自然、順應(yīng)自然的開發(fā)理念，這標(biāo)志著我國規(guī)劃理念的重大轉(zhuǎn)變。把自然條件適宜性作為開發(fā)基礎(chǔ)，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容；把資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)作為開發(fā)的原則，根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定可承載的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（2）區(qū)分不同區(qū)域具備合理的主體功能的開發(fā)理念，根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，從而改變了我國各地忽視自身?xiàng)l件、盲目追求GDP和工業(yè)化等統(tǒng)一目標(biāo)的發(fā)展指向，引導(dǎo)各地步入因地制宜確定具有區(qū)域特色的現(xiàn)代化發(fā)展模式的正確軌道上來。（3）控制開發(fā)強(qiáng)度和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)的理念，充分體現(xiàn)了國土空間布局規(guī)劃的核心抓手和操作途徑。一方面，在尊重自然條件分異規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間組織規(guī)律的基礎(chǔ)上，確定不同區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間比例關(guān)系，制定點(diǎn)-軸-面的空間形態(tài)布局方案；另一方面，各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā)，保持適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強(qiáng)度，做到生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間自然秀美。（4）創(chuàng)新了生態(tài)產(chǎn)品的理念，從理論上端正了發(fā)展的價(jià)值觀和認(rèn)識(shí)論。保護(hù)和擴(kuò)大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也是創(chuàng)造價(jià)值的過程，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動(dòng)也是建設(shè)生態(tài)文明。因此，應(yīng)把提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重要內(nèi)容，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力必然是國土空間開發(fā)的重要任務(wù)。

主體功能區(qū)規(guī)劃針對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，高度體現(xiàn)了規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性等屬性?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》的副標(biāo)題是“構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”。主體功能區(qū)規(guī)劃確定了我國城市化戰(zhàn)略格局、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，成為我國國土空間開發(fā)格局的戰(zhàn)略部署和總體方案。主體功能區(qū)規(guī)劃基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜或如何進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)劃分了優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，成為一切部門規(guī)劃和地方規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺(tái)。主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)強(qiáng)度的控制及其指標(biāo)的逐級(jí)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了國家上層位規(guī)劃的約束功能（圖2）。

圖2 主體功能區(qū)分類及其功能

主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實(shí)施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)和政策；按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行差別化的評(píng)價(jià)考核；發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，到2020年我國基本形成主體功能區(qū)布局，其目標(biāo)是：空間開發(fā)格局清晰，空間結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，空間利用效率提高，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)，可持續(xù)發(fā)展能力提升（表1）。

表1 全國陸地國土空間開發(fā)的規(guī)劃指標(biāo)

3 主體功能區(qū)戰(zhàn)略指引下的國土空間開發(fā)格局優(yōu)化

主體功能區(qū)戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃將深刻影響我國國土空間開發(fā)格局變化走勢(shì)。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局可歸納為“1、2、3、4”戰(zhàn)略任務(wù)，“1”是建設(shè)一個(gè)美好家園，“2”是促進(jìn)陸地與海洋兩大國土空間的統(tǒng)籌發(fā)展，“3”是構(gòu)建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”，“4”是形成我國4類主體功能區(qū)域。

3.1 建設(shè)一個(gè)美好家園

國土空間是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。全國主體功能區(qū)布局形成之時(shí)，我們的家園將呈現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效，生活空間舒適宜居，生態(tài)空間山青水碧，人口-經(jīng)濟(jì)-資源-環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)-生態(tài)-社會(huì)效益相統(tǒng)一的美好情景。人口和經(jīng)濟(jì)在國土空間的分布集中均衡，城鄉(xiāng)區(qū)域間公共服務(wù)和生活條件的差距顯著縮小，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)初步形成，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和國土開發(fā)品質(zhì)明顯改善，國土空間管理科學(xué)合理。

3.2 促進(jìn)陸地與海洋兩大國土空間的統(tǒng)籌發(fā)展

鑒于海洋國土空間在全國主體功能區(qū)中的特殊性，國家海洋局根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》編制了全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，用于指導(dǎo)海洋主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局，規(guī)范海洋資源有序開發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)合理發(fā)展和海洋環(huán)境嚴(yán)格保護(hù)。更為重要的是，通過陸地和海洋兩大國土空間功能協(xié)調(diào)，按照陸地國土空間與海洋國土空間的統(tǒng)一性以及海洋系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，構(gòu)建從發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)等全面整合、無縫對(duì)接的統(tǒng)籌發(fā)展格局。以沿海地區(qū)和海岸帶為統(tǒng)籌發(fā)展重點(diǎn)，促進(jìn)近岸、近海、深遠(yuǎn)海和海島有序開發(fā)，提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國。

3.3 構(gòu)建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”

形成“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局①“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局是指：以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局，全國主要城市化地區(qū)集中了全國大部分人口和經(jīng)濟(jì)總量；形成“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局②“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局是指：以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，農(nóng)產(chǎn)品供給安全得到切實(shí)保障；形成“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局③“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局是指：以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原－川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，生態(tài)安全性得到顯著提升（圖3）。

3.4 形成我國4類主體功能區(qū)域

圖3 我國國土空間開發(fā)戰(zhàn)略格局示意圖（左：城市化戰(zhàn)略格局，中：農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，右：生態(tài)安全戰(zhàn)略格局）

根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿Γ允欠襁m宜或如何進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，按照優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止4種類型以及國家和省級(jí)兩個(gè)層面，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局（表2）。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應(yīng)優(yōu)化進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的功能定位是：提升國家競(jìng)爭(zhēng)力的重要區(qū)域，帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭，全國重要的創(chuàng)新區(qū)域，我國在更高層次上參與國際分工及有全球影響力的經(jīng)濟(jì)區(qū)，全國重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟(jì)的條件較好，從而應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的功能定位是：支撐全國經(jīng)濟(jì)增長的重要增長極，落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，全國重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。

限制開發(fā)區(qū)域分為兩類：一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，必須把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；國家層面農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的功能定位是：保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。另一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要、資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位是：保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域，人與自然和諧相處的示范區(qū)。

表2 國家層面主體功能區(qū)規(guī)劃方案匯總表

禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。國家禁止開發(fā)區(qū)域的功能定位是：我國保護(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動(dòng)植物基因資源保護(hù)地（圖4）。

圖4 主體功能區(qū)規(guī)劃圖選（左：優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，右：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）

4 中科院在主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略形成中的科技支撐作用

2003年至今，通過國家發(fā)改委重大課題、國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目、國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目、中科院創(chuàng)新工程方向性項(xiàng)目、中科院院士咨詢項(xiàng)目的共同支持，中科院研究團(tuán)隊(duì)一直圍繞主體功能區(qū)政策建議、區(qū)劃方案、理論基礎(chǔ)和技術(shù)方法開展系統(tǒng)研究，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略形成和主體功能區(qū)規(guī)劃研制中，提出了主體功能區(qū)指標(biāo)體系及算法，進(jìn)行了國土空間功能適宜性評(píng)價(jià)，研制了主體功能區(qū)（草案），完成了省級(jí)主體功能區(qū)研制技術(shù)規(guī)程。其中，技術(shù)規(guī)程得到全國及各省區(qū)采用，主體功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果成為主體功能區(qū)規(guī)劃的重要依據(jù)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的方案被國家規(guī)劃采納，在我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略出臺(tái)和實(shí)施中發(fā)揮了重要的科技支撐作用。

4.1 前期研究和咨詢建議階段

2003—2004年，針對(duì)中國區(qū)域發(fā)展所面臨的國土空間開發(fā)失控的問題，借鑒國際上已有規(guī)劃理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，依托地理科學(xué)基礎(chǔ)理論和研究積累，采用主導(dǎo)因素定量評(píng)價(jià)與綜合定性分析相結(jié)合的方式（表3），中科院研究團(tuán)隊(duì)向中央政府提交了“全國功能區(qū)的劃分及其發(fā)展的支撐條件”咨詢報(bào)告，研制了第一個(gè)中國功能區(qū)劃分的方案，建議按照4類功能區(qū)組織中國地域開發(fā)格局。此后，受國家“十一五”規(guī)劃編制起草組的委托，專題研

究并形成了重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)區(qū)域名錄和功能定位的基本表達(dá)，被《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》直接采納。

4.2 國家層面主體功能區(qū)劃的研制階段

“十一五”時(shí)期，在國家開展主體功能區(qū)規(guī)劃研制的5個(gè)階段工作中（圖5），按照國務(wù)院工作部署，第1、2、5項(xiàng)以科學(xué)研究為基礎(chǔ)的工作主要由中科院團(tuán)隊(duì)承擔(dān)。該團(tuán)隊(duì)由160多位人文-經(jīng)濟(jì)地理、自然地理、遙感和GIS、資源、生態(tài)、環(huán)境、地質(zhì)、災(zāi)害等地球科學(xué)的學(xué)者組成。

4.2.1 地域功能理論與主體功能識(shí)別指標(biāo)體系研究

在修正了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡模型基礎(chǔ)上，提出了區(qū)域綜合發(fā)展均衡模型：即任何承擔(dān)不同功能的區(qū)域（i、j）綜合發(fā)展?fàn)顟B(tài)的人均水平值（Di和Dj）趨于相等。綜合發(fā)展?fàn)顟B(tài)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展類（Di1）、社會(huì)發(fā)展類（Di2）、生態(tài)環(huán)境類(Di3)等發(fā)展?fàn)顟B(tài)綜合構(gòu)成。在滿足必要的前提條件下，形成的主體功能區(qū)就有利于各地區(qū)綜合發(fā)展?fàn)顟B(tài)的人均水平值差距趨于縮小，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展空間均衡的正向過程。主體功能區(qū)就是在識(shí)別不同區(qū)域所承擔(dān)的功能的基礎(chǔ)上，尋求綜合收益（∑E）的最大化。綜合收益不僅同功能區(qū)如何劃分（R）有關(guān)，而且與時(shí)間（T）有關(guān)。因此，主體功能區(qū)的區(qū)域劃分就是求得較優(yōu)解的空間組織方案。

表3 2004年版中國功能區(qū)劃的劃分依據(jù)

圖5 主體功能區(qū)規(guī)劃的工作框架簡(jiǎn)略圖

在國家確定的4種主體功能區(qū)類型中，禁止開發(fā)區(qū)是國家法規(guī)已確定的自然和文化保護(hù)區(qū)域，不需要進(jìn)行重新劃分。確定指標(biāo)體系主要是劃分限制開發(fā)區(qū)（生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域）以及優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。按照創(chuàng)新的開發(fā)理念和開發(fā)原則，一是尊重自然規(guī)律，選擇生態(tài)重要性、生態(tài)脆弱性作為指標(biāo)，重點(diǎn)用于確定限制開發(fā)區(qū)域的位置和范圍；二是重視國土開發(fā)形成的基礎(chǔ)，選擇人口集聚度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為指標(biāo)，主要用來分析未來大規(guī)模城市化和工業(yè)化的對(duì)象區(qū)域；三是依托資源環(huán)境承載能力，選擇水和土地資源條件、環(huán)境容量、自然災(zāi)害危險(xiǎn)性為指標(biāo)，調(diào)整國土空間開發(fā)格局；四是兼顧國土開發(fā)條件變化所帶來的發(fā)展機(jī)遇，選擇交通優(yōu)勢(shì)度、國家戰(zhàn)略兩項(xiàng)指標(biāo)?？梢姡?0項(xiàng)指標(biāo)中有6項(xiàng)資源環(huán)境類指標(biāo)，突出了自然環(huán)境在地域功能評(píng)價(jià)中的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更加尊重自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；10項(xiàng)指標(biāo)中有9項(xiàng)是定量指標(biāo)，旨在強(qiáng)化主體功能區(qū)劃分的客觀性，增強(qiáng)政府重大決策的科學(xué)性。用于識(shí)別主體功能區(qū)的指標(biāo)體系由10個(gè)指標(biāo)項(xiàng)、28個(gè)因子、共計(jì)近100個(gè)變量構(gòu)成（表4）。

4.2.2 國土空間功能適宜性的單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)與綜合評(píng)價(jià)

用指標(biāo)體系對(duì)全國國土空間地域功能適宜性評(píng)價(jià)是進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作。評(píng)價(jià)工作分為兩個(gè)部分，一是按照統(tǒng)一的技術(shù)流程與要求、分別由不同專業(yè)的學(xué)者對(duì)各自的專項(xiàng)指標(biāo)開展單項(xiàng)評(píng)價(jià)；二是結(jié)合主體功能區(qū)類型的要求、開展多項(xiàng)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)。

單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)盡可能是在自然地域單元上進(jìn)行，如可利用土地資源指標(biāo)項(xiàng)的評(píng)價(jià)就是在30m×30m的網(wǎng)格上對(duì)每個(gè)地塊進(jìn)行識(shí)別與評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)不僅給出我國2020年國土開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)控制在3.91%左右（目前是3.48%）的結(jié)論，而且給出了空間分布。根據(jù)主體功能區(qū)的目標(biāo)要求，原理上，對(duì)于生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的劃分，只需要綜合生態(tài)脆弱性和生態(tài)重要性的最高等級(jí)即可；優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域涉及到更多指標(biāo)項(xiàng)的綜合。由于不同單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果的分布序列是極端復(fù)雜的，除了生態(tài)脆弱性與重要性的分布相對(duì)一致、人口集聚程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)一致以及這兩組指標(biāo)成負(fù)相關(guān)之外，其他指標(biāo)項(xiàng)的評(píng)價(jià)結(jié)果是無序、混亂的，這給綜合評(píng)價(jià)帶來了很大難度，這恰恰是中國國土空間和區(qū)域發(fā)展復(fù)雜性的真實(shí)寫照。因此，綜合評(píng)價(jià)就必須是多種方法的綜合。

表4 主體功能區(qū)規(guī)劃指標(biāo)項(xiàng)及指標(biāo)因子

我們采用了GIS空間聚類方法、城市夜間燈光等遙感圖像解析法、主導(dǎo)因素評(píng)判法、國土空間開發(fā)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)等多種技術(shù)路線，開展綜合評(píng)價(jià)。其中，創(chuàng)新性地把“國家戰(zhàn)略選擇”定性指標(biāo)通過不同區(qū)域權(quán)重矩陣的不同予以定量化的反映。綜合以上評(píng)價(jià)方法，將全國國土空間地域功能適宜性劃分為兩大類（開發(fā)類和保護(hù)類）共8級(jí)（圖6）。這個(gè)評(píng)價(jià)結(jié)果首先是國家層面主體功能區(qū)劃的依據(jù)（國家層面主體功能區(qū)約占國土總面積的2/5），同時(shí)還可用于對(duì)省級(jí)主體功能區(qū)劃分的指導(dǎo)以及中央與省級(jí)主體功能區(qū)劃分博弈的依據(jù)，特別是在開發(fā)強(qiáng)度的自上而下的管制方面能夠發(fā)揮很好的作用。

圖6 全國地域功能適宜性綜合評(píng)價(jià)圖

4.2.3 國家層面的主體功能區(qū)劃草案

以地域功能適宜性綜合評(píng)價(jià)為依據(jù)進(jìn)行主體功能區(qū)劃工作主要包括：（1）數(shù)量分析劃分主體功能區(qū)的界線，主要是采用計(jì)算機(jī)對(duì)主要地理特征線的模擬、城市吸引范圍和區(qū)域相互作用斷裂點(diǎn)模型分析、生態(tài)最小阻力值分析等方法；（2）通過與地方政府的博弈——在扶持發(fā)展限制開發(fā)區(qū)政策不明朗的時(shí)期，更愿意多劃為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、不大愿意劃分為限制開發(fā)區(qū)域就成為地方政府的主要取向——更加準(zhǔn)確地反映實(shí)際情況；（3）結(jié)合數(shù)量分析和圖上作業(yè)，開展大規(guī)模的實(shí)地考察，對(duì)綜合評(píng)價(jià)模糊的區(qū)域以及近年來變化大而基礎(chǔ)數(shù)據(jù)未能相應(yīng)更新的區(qū)域以及具有典型意義的不同類型區(qū)域等進(jìn)行考察，以修正劃分原則和劃分方案；（4）依照生態(tài)系統(tǒng)、城市化等理論，并借鑒國外進(jìn)行空間管制的做法，綜合考慮“優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、保障生態(tài)和糧食安全、集約高效建設(shè)城市群”的要求，在國家財(cái)政能力的總約束前提下，測(cè)算生態(tài)安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化等多項(xiàng)前景指標(biāo)，確定多個(gè)主體功能區(qū)劃備選方案，供決策層進(jìn)入不同政府部門之間、中央和地方政府之間的協(xié)調(diào)程序。

國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的“國家級(jí)主體功能區(qū)劃方案”以及在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》被確定為“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的規(guī)劃方案，同我們?cè)u(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的區(qū)劃草案基本是一致的。重視科學(xué)性評(píng)價(jià)、以研究方案為基礎(chǔ)制定國家重塑國土開發(fā)空間格局的方案，這在中國歷史上是不多見的。

4.3 省級(jí)層面主體功能區(qū)劃的研制階段

為了正確指導(dǎo)各省編制本省域的主體功能區(qū)規(guī)劃，我們研究完成了《省級(jí)主體功能區(qū)域劃分技術(shù)規(guī)程》，該規(guī)程給出了劃分的技術(shù)路線、標(biāo)準(zhǔn)和基本要求。其中，在指標(biāo)體系一致的前提下，根據(jù)各省情況給出在指標(biāo)因子選擇的彈性和閾值確定的彈性范圍，并依據(jù)全國國土地域功能適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，匡算出各省開發(fā)類區(qū)域面積占全省土地面積比重最大取值標(biāo)準(zhǔn)以及各省保護(hù)類區(qū)域面積占全省土地面積比重最小取值標(biāo)準(zhǔn)，可作為中央政府對(duì)各省主體功能區(qū)規(guī)劃中國土開發(fā)強(qiáng)度控制的參考依據(jù)。

重視學(xué)科交叉、單位合作、院地協(xié)作的組織方式，中科院組織地理資源所、遙感所和生態(tài)中心3個(gè)骨干單位，帶動(dòng)新疆地理所、南京地理所、長春地理所、成都山地所等參與省級(jí)主體功能區(qū)試點(diǎn)工作，并聯(lián)合國家和地方多個(gè)科研院校，與國家發(fā)改委和各級(jí)地方發(fā)改委一道，共同研制國家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃。

4.4 未來監(jiān)測(cè)評(píng)估和方案修訂階段

按照主體功能區(qū)規(guī)劃工作部署的第5項(xiàng)內(nèi)容，未來將繼續(xù)對(duì)全國主體功能區(qū)的建設(shè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在建立監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，采取遙感技術(shù)數(shù)據(jù)采集、全國土地和環(huán)境等部門實(shí)地檢測(cè)數(shù)據(jù)、國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)區(qū)劃邊界的實(shí)地調(diào)研等方法，建立服務(wù)主體功能區(qū)規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫——該項(xiàng)工作已納入全國資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫建設(shè)工程中，構(gòu)建以評(píng)價(jià)模型庫為主要內(nèi)容的中國區(qū)域發(fā)展分析與模擬平臺(tái)——該項(xiàng)工作已納入中科院知識(shí)創(chuàng)新工程的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，針對(duì)主體功能定位、主體功能區(qū)范圍以及變化的原因和效果，開展評(píng)價(jià)主體功能區(qū)動(dòng)態(tài)變化綜合評(píng)估,提交主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告，提出完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略的咨詢建議。

5 結(jié)語

由于受到發(fā)展觀和體制機(jī)制的制約，生態(tài)文明建設(shè)和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施都需要一個(gè)漫長而艱苦的過程。盡管“十二五”規(guī)劃明確了主體功能區(qū)戰(zhàn)略在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中的作用，但地方政府追求GDP的動(dòng)力仍強(qiáng)于主動(dòng)落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的意識(shí)。中央明確提出將GDP年均增速控制在7%以內(nèi)，但是，地方政府（共31個(gè)省、市、自治區(qū)）確定的經(jīng)濟(jì)增長速度均高于中央政府的要求。其中，16個(gè)省、市、自治區(qū)高出50%以上。此外，隨著生態(tài)文明建設(shè)的開展，中央政府盡管明確了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重點(diǎn)任務(wù)，“均衡和統(tǒng)一的原則、三大格局和主體功能定位、控制開發(fā)強(qiáng)度和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”等，但客觀地說，理論方法的現(xiàn)狀同以上的任務(wù)要求還有很大的落差，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)國家戰(zhàn)略需求的有力支撐。即使是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也還有很大差距，尚未形成門類齊全、精細(xì)度高、更新及時(shí)、使用便利的主體功能區(qū)規(guī)劃和國土空間開發(fā)格局?jǐn)?shù)據(jù)庫系統(tǒng)，尚未建立覆蓋全國、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、更新及時(shí)、反應(yīng)迅速、功能完善的國土空間格局變化和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，也還缺乏理論修養(yǎng)高、技術(shù)水平過硬、實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)豐富、梯隊(duì)結(jié)構(gòu)合理的國土空間規(guī)劃技術(shù)隊(duì)伍和專業(yè)人才。

隨著我國科學(xué)發(fā)展觀的貫徹實(shí)施和生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，越來越重視國土空間規(guī)劃將是必然的趨勢(shì)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中的作用和效果將越來越得到凸顯。目前我國在突出主體功能的空間管制及生態(tài)產(chǎn)品的發(fā)展理念、重視資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)作為空間規(guī)劃基礎(chǔ)等方面所取得的成就，得到國外決策者和學(xué)者的普遍肯定。汶川、玉樹、舟曲災(zāi)后重建規(guī)劃的編制水準(zhǔn)和實(shí)施效果得到舉世認(rèn)同。這說明中國在國土空間規(guī)劃的能力和實(shí)施條件方面是完全可以走在世界前列的。因此，有理由相信，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，我國國土空間開發(fā)格局能夠按照生態(tài)文明建設(shè)的要求不斷完善和優(yōu)化。

1 陸大道，樊杰，劉衛(wèi)東等著.中國地域空間、功能及其發(fā)展.北京:中國大地出版社，2011.

2 馬凱主編.十一五規(guī)劃戰(zhàn)略研究.北京:北京科學(xué)技術(shù)出版社，2005.

3張平主編.十二五規(guī)劃戰(zhàn)略研究.北京:人民出版社，2011.

4 楊偉民.規(guī)劃體制改革的理論探索.北京：中國物價(jià)出版社，2003.

5 世界銀行.2009年世界發(fā)展報(bào)告——重塑世界經(jīng)濟(jì)地理.北京:清華大學(xué)出版社，2009.

6 樊杰，孫威，陳東.“十一五”期間地域空間規(guī)劃的科技創(chuàng)新及對(duì)“十二五”規(guī)劃的政策建議.中國科學(xué)院院刊，2009,24(6):601-609.

7 樊杰.解析我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素，探究全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要作用.中國科學(xué)院院刊,2007,22(3):194-207.

8 Fan Jie,Sun Wei,Yang Zhenshan et al.Focusing on the Major Function Oriented Zone—a new spatial planning approach and practice in China and its 12th Five-Year Plan.Asia Pacific Viewpoint,2012,53(1):86-96.

9 Fan Jie,TaoAnjun and Ren Qing.On the historical background,scientific intentions,goal orientation,and policy framework of Major Function-Oriented Zone Planning in China.Journal of Resources and Ecology,2010，1(4):289-299.

10 樊杰.國外國土空間規(guī)劃的理念與啟示——國家行政干部管理學(xué)院省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班講稿.北京:國家行政干部管理學(xué)院出版社，2012.

11 顧林生.國外國土規(guī)劃的特點(diǎn)和新動(dòng)向.世界地理研究,2003,12(1):60-70.

12 ValkAv d.The Dutch planning experience.Landscape and Urban Planning,2002，58(2-4):201-210.

13 Ziegler Edward H Jr，周雪.城市分區(qū)與土地規(guī)劃:打造美國的大型都市.國外城市規(guī)劃,2005(3):60-63.

14 Sinz M.Spatial planning on a national level in Germany.Presentation to the commission on the future of England London,2004.

15 Petra T,Robert Y.America 2050:an infrastructure vision for 21st centuryAmerica.Journal of Urban and Regional Planning,2009,2(3):18-38.

16 The Great LondonAuthority.The London Plan:Spatial development Strategy for Greater London,2009.www.london.gov.uk