歐洲跨境經濟合作區(qū)的實踐分析及啟示

■ 楊榮海 昆明學院

在中國邊疆區(qū)域的對外開放中，跨境經濟合作是推動區(qū)域經濟發(fā)展、保證邊疆地區(qū)與周邊國家經濟和諧的一個重要內容?？缇辰洕献鲄^(qū)，指在區(qū)域范圍內實行貨物貿易、服務貿易和投資自由的開放政策，在邊境地區(qū)由兩國或多國政府間共同推動的享有出口加工區(qū)、保稅區(qū)、自由貿易區(qū)等優(yōu)惠政策的次區(qū)域經濟合作區(qū)。

2010年1月1日，中國-東盟自由貿易區(qū)正式啟動，成為擁有人口最多、由發(fā)展中國家南南合作組成的全球第三大自由貿易區(qū)，這對相互之間的經濟合作帶來了重大的影響。而作為面向東北亞、西亞和東盟開放前沿地帶的黑龍江、新疆和云南，開展跨境經濟合作的優(yōu)勢比較明顯，但是，與歐洲多年發(fā)展跨境合作區(qū)的經驗比較，有著明顯地差距，這意味著在中國的邊境地區(qū)迫切需要建立有效的對外開放體系，這也給本文的研究提供了思考的空間。

一、歐洲跨境經濟合作區(qū)的發(fā)展概況

20世紀50年代，在歐盟內部相鄰成員國之間出現(xiàn)了跨邊境合作。1958年，荷蘭-德國邊境出現(xiàn)了“Euregio”的模式（Perkmann，2003），即荷蘭-德國邊境的上萊茵河地區(qū)或康斯坦茨湖地區(qū)。事實證明，該模式對后來歐洲地區(qū)的跨境經濟合作起到了顯著地推動作用，是后來1970年歐洲出現(xiàn)大規(guī)模跨境經濟合作的一個范本。從1971年起，歐洲邊境地區(qū)協(xié)會（the Association of European Border Regions，AEBR） 開始致力于跨境合作的積極推廣，使得跨境經濟合作區(qū)在西歐大量出現(xiàn)，截止到上個世紀70年代末，歐盟出現(xiàn)了15個跨境經濟合作區(qū)。

1980-1990年，歐洲地區(qū)的很多機構均開始向跨境經濟合作提供立法和資金支持。一開始，很多合作的協(xié)議都是通過歐洲中央議會來制定的，譬如，1980年簽訂的《歐洲跨越邊界合作綱要》，很好地幫助了歐盟成員國加強和提升跨境經濟合作地成效。歐盟為了支持跨境經濟合作，在區(qū)域內部成立了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”（INTERREG），該計劃主要目的是給區(qū)域合作提供一個良好的籌資平臺，并為跨境旅游、運輸和金融等服務項目提供資金支持?！皻W盟共同體創(chuàng)新計劃”（INTERREG）制定的區(qū)域間合作方案，引導歐盟各成員國的空間政策制定，以及跨國層面的空間政策制定，是一個偏向于多年度的中期合作計劃，該計劃主要從四個層面入手，即對歐盟共同體層面實施、各成員國之間的跨國合作、跨境合作和區(qū)域間合作、成員國內部的實施。

歐盟的成立和擴大為成員國之間的邊境合作帶來了新的契機，跨境經濟合作區(qū)建設也由于受到歐盟委員會地高度重視而得到了明顯的發(fā)展。到了1990年，歐盟出現(xiàn)了30個跨境經濟合作區(qū)，到了2000年，這個數字上升到73個（Natal ie Chen，2004）。冷戰(zhàn)結束以后，隨著歐盟以及與非歐盟國之間邊境區(qū)合作的不斷深化和擴展，跨區(qū)域和跨境合作成為歐洲一體化進程的引擎，這種趨勢在歐盟最新一輪東擴后更顯突出。但是，由于歷史的原因，在原來的社會主義陣營中，中歐與東歐地區(qū)的跨境經濟交流一直比較有限，跨境經濟合作區(qū)推進并沒有像西歐地區(qū)那樣順利。例如，在二次世界大戰(zhàn)以后，匈牙利-羅馬尼亞的邊境一直都是爭議的地區(qū)，捷克斯洛伐克-德國的邊境，波蘭-原蘇聯(lián)的邊境一直都存在種族清理和人口遷移問題。

2004年以后，歐盟的邊境問題也越來越受到重視，在新加入歐元區(qū)的12個新成員國中，邊境地區(qū)面積占其國土總面積的66%，人口占其人口總數的58%，表1中給出了1958年以來歐盟區(qū)域典型跨境合作區(qū)的發(fā)展概況。

到2012年底，在歐盟區(qū)域內有超過70個跨境合作區(qū)，他們的運行通常被稱為‘Euroregions’、‘Euregios’，或是‘Working Com-munities’。

表1 歐盟區(qū)域內跨境合作區(qū)統(tǒng)計簡表

現(xiàn)在，在歐盟區(qū)域內部各個國家的邊境，幾乎都被跨境經濟合作區(qū)覆蓋了，譬如，歐盟內部的荷蘭-德國區(qū)域、橫跨英吉利海峽的區(qū)域以及法國和西班牙的邊境區(qū)域等等。當然，在這一時期，歐盟也積極推出了一套旨在促進邊境和落后地區(qū)經濟發(fā)展的歐盟區(qū)域發(fā)展基金項目，其中凝聚基金（Cohesion Fund）的三類促進項目之一就是跨區(qū)域（境）合作項目建設。當然，在歐盟援助和“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的刺激下，歐盟區(qū)域內部各個國家都在積極開展形式多樣、富有成效的跨境經濟合作，這也在很大程度上促進了不同國家和區(qū)域間人員、商品、資本、生產要素的自由流動和融合，達到了優(yōu)勢互補、互利雙贏，提高區(qū)域競爭力的目的。

二、上萊茵跨境合作區(qū)建設的做法和特點

(一)發(fā)展歷程

在歐盟所有邊境合作區(qū)中，毗鄰德國、法國和瑞士的上萊茵地區(qū)跨境合作被視為歐洲區(qū)最成功的案例。上萊茵河地區(qū)涉及德國、法國和瑞士三個國家，包括德國的萊法州、巴登府州，法國的阿爾薩斯地區(qū)（上萊茵省和下萊茵省）和瑞士的巴塞爾等5個州。該區(qū)域范圍內現(xiàn)居人口600多萬，2008年實現(xiàn)地區(qū)生產總值1750億歐元，人均GDP達到2.9萬歐元。上萊茵地區(qū)的跨境合作始于1963年，最初是由企業(yè)發(fā)起的非官方合作，直到1975年德國、法國、瑞士三國政府簽署了《波恩協(xié)議》，成立了德法瑞三國政府委員會，才開始轉為官方層面的合作。2000年9月，上萊茵聯(lián)席會議成立。2001年1月，在法國舉行的萊茵河流域國家部長會議上，批準實施以萊茵河未來環(huán)境保護政策為核心的“Rhine2020-萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計劃”。

（二）實質性合作內容

上萊茵跨境合作區(qū)跨境經濟合作分兩大類：針對合作中出現(xiàn)的問題協(xié)商討論，提出對策予以解決；發(fā)展性問題制定共同發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過跨境項目促進區(qū)域合作發(fā)展?；趯ε弴倚姓嗔蜎Q策的不對稱性考慮，上萊茵將跨境區(qū)合作性組織機構建設作為合作的中心任務，跨境合作發(fā)展戰(zhàn)略由組織機構組織實施，保證了跨境合作的順利運行。

三、奧瑞桑德跨境合作區(qū)建設的做法和特點

（一）發(fā)展歷程

“奧瑞桑德區(qū)域”（Oresund Region）是丹麥與瑞典兩國的跨境區(qū)域，截止2012年七月末，區(qū)域總面積為20869平方公里，人口379.47萬，范圍包括斯堪的納維亞半島南部沿岸的瑞典區(qū)域（占跨境區(qū)域的三分之一），以及奧瑞桑德大橋連接的對岸的丹麥區(qū)域（占跨境區(qū)域的三分之二）。在這個區(qū)域中集中了相關產業(yè)的許多公司以及研究機構和大學，雙方在制藥、食品加工、軟件設計、環(huán)境技術、IT產業(yè)、電信、以及生化技術方面實現(xiàn)了優(yōu)勢資源互補。經過幾年的建設，奧瑞桑德跨境區(qū)域已經成為斯堪的納維亞的那維亞中心和波羅的海出?？冢瑓^(qū)域內部流通和旅游業(yè)發(fā)展迅速，文化和醫(yī)療合作交流密切，為商業(yè)貿易創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

（二）實質性合作內容

自1993年丹麥與瑞典兩國開展跨區(qū)域合作以來，奧瑞桑德區(qū)域合作取得了巨大的成功，引入和創(chuàng)建了很多公司，斯堪的納維亞成為在國內引領全球競爭力和吸引外國投資的領頭羊。其成功的關鍵因素在于有一整套健全的制度安排模式：（1）由丹麥與瑞典兩國各派12名政府官員組成“斯堪的納維亞國家部長理事會”和“奧瑞桑德發(fā)展委員會”，在國家層次加強政治合作。（2）由雙方政府工作人員組成“奧瑞桑德區(qū)域委員會”，負責區(qū)域合作的行政執(zhí)行工作，以促進經濟發(fā)展、日常整合和區(qū)域聯(lián)合。該委員會具有三個作用，即維護和加強政治對話論壇的角色、跨境利益的集合和提升框架條件和發(fā)展?jié)摿Φ慕巧?。?）委員會經費由參與地方政府提供，兩國的官方機構，如丹麥的經貿部、環(huán)境部、大哥本哈根當局與瑞典的外交部、斯堪的納維亞縣政當局加強緊密合作，平等協(xié)商，甚至為共同利益和未來發(fā)展，達成了新的關稅協(xié)議，設立了特別的稅收辦公室。奧瑞桑德區(qū)域合作的所有活動，從一開始就表現(xiàn)為基于地區(qū)、區(qū)域和國家層次的緊密對話。

（三）保障措施與服務機構

“奧瑞桑德區(qū)域”內共有13個行政單位，包括5個縣、3個城市、2個自治市、1個區(qū)域市政局、一個地區(qū)和一個鎮(zhèn)?！皧W瑞桑德區(qū)域委員會”是決策機構，人員由丹麥和瑞典參與跨境合作的13個單位選出來的36位政治家組成，丹麥和瑞典分別為18位。該委員會每年至少召開2次會議，討論決定關于“奧瑞桑德區(qū)域”的重大事項。

理事會也是決策機構，由丹麥和瑞典選出的12名政治家組成，丹麥和瑞典分別為6位，每年召開4次會議，負責處理區(qū)域合作的一般事項。

秘書處負責執(zhí)行委員會和理事會做出的重大決策。“奧瑞桑德區(qū)域”的秘書處設在丹麥首都哥本哈根，是政治決策的執(zhí)行機構，其主要任務是服務于委員會各組成部分之間通過政治合作做出的決定。

四、波蘭-德國跨境合作區(qū)建設的做法和特點

（一）發(fā)展歷程

波蘭-德國的邊境地區(qū)在歐洲歷史上曾經是一個有較多爭議的地區(qū)，然而這一地區(qū)在1991年就率先在中歐和東歐地區(qū)建立了邊境開放免簽證旅行業(yè)務。1994-1999年，這一地區(qū)的跨境經濟合作由于得到了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的資金支持而得到了大力的推進。當然，隨著波蘭于2004年正式加入歐盟，波蘭-德國的邊境地區(qū)也正式得到了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的資金支持。

波蘭-德國跨境經濟合作的方案起步較晚，正式開始起草是在2009年，新的法律標準方案花了很長時間直到2009年末才保證了首輪合作資金的到位。同樣，由于合作雙方對未來合作都抱有不確定的態(tài)度，2009年，另外兩個跨境經濟合作的執(zhí)行文件也沒有得到順利推廣，都被嚴重延遲。對于合作沒有得到順利推進的原因，波蘭和德國都認為兩國之間的文化差異、缺乏有效地溝通和不同的行政管理體制是主要的因素。

（二）實質性合作內容

2000-2006年，德國梅克倫堡-波蘭前波莫瑞州西濱海是波蘭-德國跨境經濟合作的典型代表區(qū)域。從歷史沉淀的因素而言，德國東部區(qū)域比波蘭西部區(qū)域要富裕得多，但是，在雙方跨境經濟合作方面，波蘭方面的發(fā)展前景卻要好地多，而東德自1990年以來，由于經濟發(fā)展態(tài)勢的衰落，支持跨境經濟合作的基礎設施非常有限，特別是跨境區(qū)域的公路與橋梁由于較高的成本而沒有得到及時地修建。2000-2006年期間，該跨境區(qū)域共投入了1.11億歐元用于430個項目的建設，但是，波蘭是在2004年才加入歐盟區(qū)域的，這也意味著波蘭為了推廣與德國的跨境區(qū)域經濟合作而沒有受到“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的充分支持。不過，2007-2013年期間，德國-波蘭之間的跨境合作的范圍會從最初的經濟合作，擴展到科學、旅游、交通、環(huán)境保護和區(qū)域規(guī)劃等方面。

（三）企業(yè)投資基金的建立

二次世界大戰(zhàn)以后，在波蘭-德國的邊境地區(qū)，并沒有出現(xiàn)西歐跨境經濟合作區(qū)的繁榮景象，跨境區(qū)域的居民沒有共同的文化傳統(tǒng)、語言、風俗習慣和經濟網絡，甚至他們之間還充滿了敵意，這也成為了波蘭-德國跨境經濟合作區(qū)建立的最大障礙。為了有效促進波蘭-德國跨境經濟合作區(qū)的建設，雙方于1995年共同出資2百萬歐元建立了企業(yè)投資基金。盡管現(xiàn)在企業(yè)投資基金的效果還沒有真正呈現(xiàn)出來，但是，這個項目注定會取得巨大的成功。2000-2006年，超過2700個企業(yè)投資項目在波蘭-德國跨境經濟合作區(qū)內開工建設，為這一區(qū)域眾多的波蘭居民和德國居民帶來了就業(yè)機會。

五、歐洲跨境經濟合作區(qū)實踐帶來的啟示

基于以上的文獻可以看出，歐洲關于跨境經濟合作區(qū)建設的模式、途徑和效應、原則、目標等方面已經有了一個清晰的闡釋。本文通過以上對歐洲跨境經濟合作的簡述，可以得到以下幾個方面的結論及啟示：

（一）歐洲內部的跨境經濟合作有著明確的目標

跨境合作不單純是為了區(qū)域經濟的發(fā)展，也是跨境區(qū)域雙方對未來的經濟合作有一個共同定位的機會，也有利于促進兩國相互信任，增加公司、商業(yè)機構之間的往來，更好地激發(fā)了該地區(qū)的潛能，使不同政治體制、經濟上有差距的地區(qū)在經濟、環(huán)境、規(guī)劃、文化、科研、教育等方面達到耦合，從而實現(xiàn)跨境經濟合作的真正目的。

歐盟跨境經濟合作的發(fā)展，已經有力地促進邊境地區(qū)資源開發(fā)、環(huán)境保護、基礎設施建設和企業(yè)發(fā)展等等，明顯地抑制了歐洲內部的“邊境效應”。同時，歐盟地區(qū)內部的跨境經濟合作帶來了金融穩(wěn)定效應、貿易創(chuàng)造效應、經濟增長效應和風險分擔效應，促進了地區(qū)經濟發(fā)展和經濟結構的改善，使歐盟地區(qū)經濟發(fā)展的參與者能夠有統(tǒng)一的市場來分擔風險。

（二）歐洲跨境經濟合作有著明確的合作模式

內部跨境經濟合作不是指一個國家發(fā)起行動，臨近國家參與合作，而更多指的是所有日常活動和共同項目的開發(fā)，包括社會組織、政府機構等方面的跨境經濟合作。

（三）歐洲內部跨境經濟合作的區(qū)域大部分既建立了永久性的工作機構

永久性機構的作用主要是為了增強合作組織之間協(xié)調能力的培養(yǎng)，讓跨境經濟合作區(qū)域成為了一個緊密地系統(tǒng)，這在很大程度上提升了跨境經濟合作的效果。其組織機構包括以下幾個方面：（1）管理委員會。為了加強歐盟區(qū)域內部跨境經濟合作的效果，各個典型的跨境經濟合作區(qū)均建立管理委員會，如奧瑞桑德委員會、上萊茵河委員會等等。（2）理事會。理事會為決策機構，由跨境雙方共同組建的人員組成，負責處理區(qū)域內部的一般合作事項。（3）秘書處。秘書處為永久性、常態(tài)性工作機構，其人員由委員會共同聘請的人員組成，其主要的職責是：籌建跨境合作委員會大會，負責對跨境合作委員會大會的執(zhí)行情況監(jiān)督并向大會報告工作，負責管理跨境合作基金的管理、分配和使用。

（四）歐洲內部跨境經濟合作大都獲得有效地基金支持

歐盟為了有效地支持區(qū)域內部跨境經濟合作區(qū)的項目和基礎設施建設，成立了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”（INTERREG），目的在于提高歐盟區(qū)域內部跨境經濟合作的計劃，目標是促進歐盟區(qū)域內部的經濟社會協(xié)調發(fā)展，在跨邊界地區(qū)、國家之間、區(qū)域之間建立了眾多地關于基礎設施建設、共同勞動力市場開發(fā)、中小企業(yè)扶持、科技、文化與教育協(xié)調發(fā)展的眾多計劃。

對歐洲跨境經濟合作區(qū)建設模式、機制、和動力方面的做法經驗，特別是在體制上的建設是值得借鑒與學習的。中國應該通過構建跨境經濟區(qū)，積極參與周邊國家的經濟合作，并通過發(fā)展區(qū)域經濟合作的新興模式，帶來多個跨境經濟合作區(qū)建立的“多米諾效應”。這樣，才能增強中國邊疆地區(qū)的區(qū)域競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)跨境合作的最終目的。

[1]Perkmann，M.2003，“Cross-border regions in Europe:Significance and Drivers of Regional Crossborder co-operation”[J]，European Urban and Regional Studies，10（2）pp153-171.

[2]Natalie Chen.2004.“Intra-national versus international trade in the European Union:why do national bordersmatter?”[J].Journal of International Economics,63（1），pp93-118.

[3]Yoder,J.A.2003.“Bridging the European Union and Eastern Europe: Cross-border Cooperation and the Euroregions”[J].Regional& Federal Studies, 13 （3），pp90-106.

[4]甑穎.探析歐盟跨境合作的治理機制[D].石家莊：河北師范大學碩士學位論文，2007.

[5]陳瑞蓮.2006.歐盟國家的區(qū)域協(xié)調發(fā)展：經驗與啟示[J].政治學研究，（6）：118-128.in a New Europe”[J].Regional Studies，33（7），pp631-641.