“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”辨析

□周口市國(guó)土資源局局長(zhǎng) 余紀(jì)云

最近一個(gè)時(shí)期，“國(guó)務(wù)院修改征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可能至少提高10倍”的傳言廣為流傳，從國(guó)務(wù)院到基層政府，從主流媒體（如人民網(wǎng)、新華網(wǎng)）到地方小報(bào)，從知名專家到普通百姓，各方議論紛紛，大有“三人成虎”之勢(shì)。對(duì)此傳言的態(tài)度也各不相同，有的確信無(wú)疑，有的半信半疑，有的憂心忡忡。各種猜測(cè)已經(jīng)在社會(huì)上形成了一定的混亂，如不及時(shí)引導(dǎo)和匡正，勢(shì)必會(huì)引起更大的誤解，影響國(guó)家現(xiàn)行征地制度的實(shí)施，甚至?xí)?dǎo)致一些不和諧的事件。

一、“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”出處何在

“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”的傳言最早見(jiàn)諸于一些主流網(wǎng)絡(luò)和部分報(bào)刊。2012年11月29日，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)絡(luò)媒體幾乎同時(shí)刊登來(lái)源于《京華時(shí)報(bào)》的一則題為“國(guó)務(wù)院修改征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可能至少提高10倍”的消息。

該消息說(shuō)：“在昨天召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（簡(jiǎn)稱《草案》），對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會(huì)議決定將《草案》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。雖然目前具體修改條款還未可知，但有業(yè)內(nèi)專家推測(cè)，此次修改，主要內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍?！?/p>

根據(jù)該報(bào)道，有專家對(duì)國(guó)務(wù)院通過(guò)《草案》進(jìn)行了解讀。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安推測(cè)：修正案草案對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，應(yīng)該是修改了土地管理法中的第四十七條。姜明安教授表示，目前還不知道修改細(xì)節(jié)，但征收補(bǔ)償應(yīng)該會(huì)提高到現(xiàn)在補(bǔ)償值的至少10倍。按照目前的土地管理法，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說(shuō)，一畝地一般征收補(bǔ)償不超過(guò)6萬(wàn)元，折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢(qián)。姜明安舉例說(shuō)，政府以一畝地6萬(wàn)元的價(jià)格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過(guò)招拍掛賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，價(jià)值600萬(wàn)元，巨大的價(jià)差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中，如果將征收補(bǔ)償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬(wàn)的征收補(bǔ)償。

此后一段時(shí)期，“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”的傳言在各大網(wǎng)絡(luò)、各個(gè)媒體、各級(jí)官員和廣大群眾之間迅速傳開(kāi)，引起廣泛熱議。

二、“征地標(biāo)準(zhǔn)提高10倍”的傳言是對(duì)征地制度改革的誤讀

筆者以為，這個(gè)傳言是對(duì)征地制度改革的一種誤讀，實(shí)際上是某些非土地專家的個(gè)人分析評(píng)判甚至估計(jì)推測(cè)，結(jié)果，人云亦云，以訛傳訛。理由如下：

其一，傳言本身就不確定。媒體傳播該消息時(shí)用了很多不確定的詞語(yǔ)，諸如推測(cè)、可能、至少等等。從這些詞語(yǔ)看，這個(gè)結(jié)論實(shí)際上是專家對(duì)國(guó)家征地制度改革的個(gè)人看法，基本上是推測(cè)和想象。新聞媒體將這種不確定的推斷拿出來(lái)當(dāng)顯眼的標(biāo)題，難免會(huì)造成讀者誤解和錯(cuò)覺(jué)。

其二，做出這種推測(cè)的專家并非土地專家。比如，姜明安教授是北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、憲法與行政法研究中心主任，在法學(xué)界堪稱權(quán)威，但不是土地方面的專家，更不是征地補(bǔ)償方面的專家，所以對(duì)征地補(bǔ)償方面具體問(wèn)題的看法不一定全對(duì)。

其三，所謂“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”的計(jì)算方法有誤。拿報(bào)道中的例子來(lái)說(shuō)，假設(shè)說(shuō)某地塊前3年平均年產(chǎn)值為2000元，如果按不超過(guò)年產(chǎn)值30倍的老規(guī)定計(jì)算，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為6萬(wàn)元/畝；“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是2000×（30+10）=8萬(wàn)元/畝，實(shí)際提高幅度為30%。但是，按照姜明安教授的推算，同樣的情況，按以前的最高30倍計(jì)算是6萬(wàn)元/畝，而提高10倍至少應(yīng)該是6×10=60萬(wàn)元/畝，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是土地被征收前3年平均產(chǎn)值的300倍。所以，對(duì)“提高10倍”的理解不同導(dǎo)致了結(jié)論的大相徑庭。

其四，權(quán)威人士并沒(méi)有說(shuō)將整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍。國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說(shuō)明時(shí)說(shuō)：“從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，30倍上限規(guī)定過(guò)死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和各地不同情況。為此，在本次提交審議的草案第四十七條第一款中，明確修改為：征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開(kāi)的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償?！笨磥?lái)，修訂的主要內(nèi)容是突破“最高30倍年產(chǎn)值”的羈絆，決非將整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍。

其五，一下子將整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍也不現(xiàn)實(shí)。征地制度改革既要考慮保護(hù)被征地群眾的利益，又要考慮土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障和地方政府的承受能力。正如國(guó)務(wù)院法制辦宋大涵主任所說(shuō)，征地制度改革要遵循三條原則：正確處理工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、保護(hù)耕地的關(guān)系，更加突出保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益；正確處理政府依法征地和農(nóng)民參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)的關(guān)系，更加嚴(yán)格地約束政府征地行為；正確處理統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系，充分考慮地區(qū)差異。

其六，假如整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)真的一次性提高10倍，會(huì)引起很多社會(huì)問(wèn)題。一是地方政府的承受能力問(wèn)題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等用地成本將大幅度增加；二是會(huì)引起一些反彈，引發(fā)群眾對(duì)以前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的追溯訴求；三是加劇征地矛盾，使征地難、補(bǔ)償難、安置難的問(wèn)題更加突出；四是會(huì)對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控造成消極影響，進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)并被房地產(chǎn)商將成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上；五是會(huì)導(dǎo)致新的不公平現(xiàn)象，在城市周邊很可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)因?yàn)檎鞯乇└坏摹氨└蝗Α薄?/p>

因此，“整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至少10倍”在短期內(nèi)是不可能的，也是行不通的。而比較現(xiàn)實(shí)的情況是盡快改進(jìn)征地補(bǔ)償方式，不斷規(guī)范征地程序，逐步提高被征地群眾的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三、現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度及其主要弊端

1986年《土地管理法》的頒布，將土地征用制度帶入法制化軌道。之后，《土地管理法》歷經(jīng)了1988年第一次修正、1998年8月全面修訂和2004年8月第三次修正。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是根據(jù)2004年修正的《土地管理法》規(guī)定補(bǔ)償?shù)?，其中第四十七條規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄耙勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?/p>

應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)行補(bǔ)償制度在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，但也暴露出越來(lái)越多的弊端：第一，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置制度仍然帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求；第二，以年產(chǎn)值的若干倍計(jì)算征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的辦法，沒(méi)有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障；第三，30倍上限規(guī)定過(guò)死，標(biāo)準(zhǔn)偏低，和被征地群眾的期望差距過(guò)大；第四，征地程序不完善，被征地群眾權(quán)益維護(hù)和保障困難。因此，改革現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置辦法，建立健全公正合理的征地制度已經(jīng)刻不容緩。

四、征地制度改革出路何在

改革現(xiàn)行征地制度，最關(guān)鍵的有兩條，一是出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，二是修正《土地管理法》第四十七條。

2012年3月14日，溫家寶總理在全國(guó)兩會(huì)閉幕會(huì)上提出，制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》是2012年的主要工作任務(wù)之一。這個(gè)條例的出臺(tái)前提是先要對(duì)上位法《土地管理法》進(jìn)行修改。12月24日，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議《草案》，而12月28日閉幕的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議沒(méi)有表決這個(gè)草案。這意味著關(guān)于征地補(bǔ)償制度的修法進(jìn)程將延續(xù)到下一次審議，同時(shí)也說(shuō)明目前關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定仍存在不同意見(jiàn)。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任闞珂的說(shuō)法，這次修正主要是刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條中按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵在對(duì)《草案》作說(shuō)明時(shí)說(shuō)：“分兩步走，先集中精力對(duì)第四十七條進(jìn)行修改，待土地管理法修正案通過(guò)后，由國(guó)務(wù)院制定條例?！?/p>

那么，到底征地制度改革應(yīng)何去何從？依筆者拙見(jiàn)，改革征地制度，應(yīng)該從以下六個(gè)方面入手：第一，推行公開(kāi)、公正、簡(jiǎn)潔、高效的征地程序，落實(shí)好征地告知、公告、聽(tīng)證制度，保障被征地群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；第二，改革補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，用征地區(qū)片綜合地價(jià)取代按年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用的辦法，綜合考慮一定區(qū)片范圍內(nèi)土地類型、產(chǎn)值、土地區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素，測(cè)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第三，逐步提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從河南省的情況看，每2到3年調(diào)整一次區(qū)片價(jià)，每次調(diào)整幅度掌握在15%～30%是可行的；第四，多渠道安置被征地群眾，以確保被征地群眾“生活水平有提升、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”為原則，采用以社會(huì)保障為核心、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑安置辦法，嘗試貨幣安置、入股安置、留地安置等多種安置方式，解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)期生產(chǎn)生活問(wèn)題；第五，建立土地出讓收益分配機(jī)制，合理確定土地收益在政府和被征地群眾之間的分配比例，逐步增加土地出讓收益分配返還到農(nóng)村的比例，探索利用土地出讓收益建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系；第六，建立征地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)仲裁和法律救濟(jì)機(jī)制，拓寬征地補(bǔ)償監(jiān)督渠道，妥善解決征地過(guò)程中的糾紛，實(shí)行規(guī)范的仲裁和救濟(jì)程序，確保一旦被征地群眾利益受損，有一個(gè)糾正、挽回的機(jī)會(huì)。只有這樣，才能保證征地制度改革沿著健康的軌道進(jìn)展，確保依法、和諧征地。