歐華聯(lián)會(huì)的歐盟治理參與:路徑、實(shí)踐與趨勢(shì)

文 峰 朱凌峰 林 濤

(暨南大學(xué)華僑華人研究院 廣州510630;國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室 北京100037;暨南大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處 廣州510630)

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟研究中一直關(guān)注的是主權(quán)國(guó)家及超國(guó)家組織制度的研究，直到20世紀(jì)90年代中期以后，次國(guó)家治理的作用才得到關(guān)注。隨著知識(shí)社會(huì)、地區(qū)主義、公民社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，次國(guó)家治理的作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。次國(guó)家治理行為體一般是指國(guó)家內(nèi)部有一定行為能力的群體、組織和機(jī)構(gòu)等，在現(xiàn)代國(guó)家內(nèi)主要體現(xiàn)為存在于政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的地方政府、利益集團(tuán)、私人機(jī)構(gòu)、非政府組織等［1］。在歐盟的治理結(jié)構(gòu)中，也包括區(qū)域內(nèi)跨國(guó)非政府組織。歐洲華僑華人社團(tuán)聯(lián)合會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“歐華聯(lián)會(huì)”)就是因應(yīng)歐盟多層治理環(huán)境等因素而成立的非政府組織，今已發(fā)展成為歐洲華僑華人的“整體代表”，積極努力參與歐盟治理，并取得較大成就。但國(guó)內(nèi)外學(xué)界，無(wú)論是歐洲研究還是華僑華人研究對(duì)此關(guān)注卻相對(duì)較少?；诖耍疚脑噺臍W盟治理的視角來(lái)解析歐華聯(lián)會(huì)的歷史實(shí)踐，這對(duì)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和發(fā)揮歐華聯(lián)會(huì)在歐盟大環(huán)境中的治理角色和功能具有啟示意義。

一 歐盟治理的拓展與非政府行為體的參與路徑

全球化、區(qū)域化加速了治理的出現(xiàn)。與此同時(shí)，一個(gè)日益全球化的世界帶來(lái)的是文明的、社會(huì)的、種族的、地區(qū)的和個(gè)人自我意識(shí)的升溫［2］。非政府行為體廣泛而積極地參與解決全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，被認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展的代言人和捍衛(wèi)者，在實(shí)施全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方面發(fā)揮著不可或缺的建設(shè)性作用［3］。它適應(yīng)了全球化的需要，在國(guó)際社會(huì)的多個(gè)領(lǐng)域和全球治理的舞臺(tái)上扮演著多重角色。

治理是一個(gè)有意識(shí)地確定政治目標(biāo)并不斷改變社會(huì)現(xiàn)狀的持續(xù)過(guò)程，它所反映的價(jià)值取向、特別是非權(quán)力取向，正好符合歐洲一體化發(fā)展的需要［4］。20世紀(jì)80年代以后，隨著一體化的發(fā)展，歐共體成員國(guó)獨(dú)享治理權(quán)限的狀況逐步發(fā)展改變。首先是超國(guó)家主義有了較大發(fā)展，而后是次國(guó)家行為體的重要性逐步顯現(xiàn)。歐共體為了更好地制定和實(shí)施共同體政策，同時(shí)抗衡成員國(guó)政府對(duì)超國(guó)家治理的反對(duì)，積極鼓勵(lì)各行業(yè)組織、利益集團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)、地區(qū)和地方政府在歐洲治理中發(fā)揮更大的作用［5］，在《馬斯特里赫特條約》后成立了地區(qū)委員會(huì)，為次國(guó)家行為體專門(mén)開(kāi)辟了參與歐盟治理的路徑。同時(shí)，該條約還確立了輔助性原則，擴(kuò)大了次國(guó)家行為體的參與范圍與程度。90年代后，全球化與區(qū)域化的發(fā)展進(jìn)一步改變了歐盟的社會(huì)政治環(huán)境，即知識(shí)社會(huì)來(lái)臨、地區(qū)主義上升和公民社會(huì)迅速發(fā)展等。歐盟面臨的不僅是單純的民族國(guó)家資源整合和提高歐洲集體認(rèn)同這樣的任務(wù)，而且同時(shí)面臨著政治和社會(huì)資源多元化和分散化的新課題和新挑戰(zhàn)［6］。1993年歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)完成和歐盟建立后，歐盟職能涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、外交與安全等各個(gè)方面。歐盟構(gòu)建了由政府間主義、超國(guó)家主義、次國(guó)家主義三大支柱支撐的治理架構(gòu)。三大支柱的運(yùn)作機(jī)制和決策方式各不相同，每個(gè)支柱內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域同時(shí)存在，逐漸形成了一種復(fù)雜的多層治理體系。《阿姆斯特丹條約》改革后，治理各層次間的互動(dòng)方式并非是低層次政治單元依附于高層級(jí)政治單元的關(guān)系，而屬于一種互相聯(lián)系 (interconnectedness)的關(guān)系，不同層次交錯(cuò)影響。在這種關(guān)系中，國(guó)家并非是次國(guó)家與歐盟層次的唯一連結(jié)，次國(guó)家行為者在國(guó)家與歐盟層次上都可有所作為［7］。次國(guó)家團(tuán)體，例如經(jīng)濟(jì)或人權(quán)團(tuán)體超越國(guó)家層次直接向超國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行游說(shuō)，非政府組織也在歐盟共同移民政策中逐漸占有一席之地，尤其是在幫助第三國(guó)移民爭(zhēng)取政治及社會(huì)權(quán)利方面。2001年，歐盟委員會(huì)在《歐盟治理白皮書(shū)》中將“歐盟治理”定義為:“(在歐盟層面上)運(yùn)作以產(chǎn)生影響的規(guī)則、過(guò)程及行為之權(quán)力?！保?］歐盟治理將更多關(guān)注如何更好地解決問(wèn)題，使現(xiàn)存的歐盟制度更加完善，政策與法律的制定允許有更多的社會(huì)伙伴參與，國(guó)家政府的角色由行政命令的制定者與執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者和協(xié)調(diào)者。治理內(nèi)涵所體現(xiàn)的“去國(guó)家化”、“多主體性”恰好與歐盟多元決策主體、多層溝通協(xié)商體系相符合。

歐盟的多層級(jí)治理環(huán)境為歐洲華僑華人社團(tuán)的成立及治理參與提供了宏觀條件與路徑。同時(shí)，自20世紀(jì)70、80年代開(kāi)始，多元文化主義在歐洲逐步興起，少數(shù)族裔的權(quán)利意識(shí)得到強(qiáng)化并得到政府重視。而歐盟對(duì)散落于各國(guó)的華僑華人情況不太了解，也不太愿意與個(gè)體打交道，希望有一個(gè)可以代表整個(gè)歐洲華僑華人的角色出現(xiàn)。1992年5月8日，在一大批老僑領(lǐng)的不懈努力和中國(guó)政府的關(guān)心支持下，歐華聯(lián)會(huì)在荷蘭阿姆斯特丹正式成立。時(shí)至今日，歐華聯(lián)會(huì)成員已由初時(shí)11國(guó)22個(gè)華人社團(tuán)發(fā)展至24個(gè)國(guó)家200多個(gè)華人社團(tuán)，成為中國(guó)海外最大的，也是全球唯一的一個(gè)跨國(guó)洲際華人社團(tuán)組織。它是歐洲華人社團(tuán)中第一個(gè)試圖以“歐洲華人代表”身份與歐盟進(jìn)行對(duì)話并獲得成功的組織。成立20年來(lái)，歐華聯(lián)會(huì)在制度建設(shè)、政治參與、經(jīng)濟(jì)合作、公共外交、文化交流、次區(qū)域治理合作等方面積極參與歐盟及其成員國(guó)治理合作，對(duì)促進(jìn)歐洲華僑華人社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

二 歐華聯(lián)會(huì)的歐盟治理參與實(shí)踐及其成效

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和［9］。從治理的內(nèi)涵來(lái)思考?xì)W華聯(lián)會(huì)參與歐盟治理可以理解為，歐華聯(lián)會(huì)通過(guò)各種方式，加強(qiáng)與歐盟及其成員國(guó)多方面的交流與溝通，建構(gòu)良好關(guān)系，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，同時(shí)與歐盟一起共同維護(hù)華僑華人在歐正當(dāng)權(quán)益，更好地促進(jìn)華僑華人在歐洲的生存與發(fā)展。而這一價(jià)值理念也充分體現(xiàn)在歐華聯(lián)會(huì)的宗旨和實(shí)踐當(dāng)中。

第一，在組織制度方面，歐華聯(lián)會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，不斷加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與制度建設(shè)。首先，歐華聯(lián)會(huì)多次修訂章程，進(jìn)一步明確了宗旨，確定了目標(biāo)。聯(lián)會(huì)致力于推進(jìn)華僑華人積極參政、融入當(dāng)?shù)刂髁魃鐣?huì)，為所在國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn);促進(jìn)歐洲各國(guó)華僑華人社團(tuán)之間的了解與合作，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)與會(huì)員社團(tuán)所在國(guó)政府和歐盟的對(duì)話、溝通和了解，爭(zhēng)取和維護(hù)華僑華人的合法權(quán)益;提高華僑華人的文化素質(zhì)，保持中華文化的傳承;促進(jìn)和發(fā)展歐洲各國(guó)與中國(guó)的友好關(guān)系，努力構(gòu)建和諧華社;為實(shí)現(xiàn)中國(guó)的和平統(tǒng)一與世界的和平進(jìn)步，為促進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)做出努力［10］。其次，定期召開(kāi)社團(tuán)大會(huì)，強(qiáng)化社團(tuán)組織建設(shè)，增強(qiáng)凝聚力和影響力。歐華聯(lián)會(huì)在成立后15年里每年召開(kāi)一次年會(huì)，2007年后改為每?jī)赡暌淮?，每次確定一個(gè)主題，在不同國(guó)家輪流召開(kāi)，共商歐洲華僑華人發(fā)展大計(jì)。歷屆年會(huì)規(guī)模不斷壯大，由第一屆的10國(guó)58名代表擴(kuò)大至第十六屆的20多國(guó)800多名代表，影響力日益提升，體現(xiàn)了歐華聯(lián)會(huì)的治理能力大大增強(qiáng)。再次，設(shè)立了常設(shè)機(jī)構(gòu) (常務(wù)理事會(huì))，明確了各部門(mén)規(guī)則、職責(zé)與經(jīng)費(fèi)來(lái)源，推動(dòng)了大會(huì)決議的執(zhí)行和歐盟治理參與工作的開(kāi)展。

第二，在政治參與上，積極創(chuàng)設(shè)對(duì)話平臺(tái)，加強(qiáng)與歐盟交流，增進(jìn)相互了解。歐華聯(lián)會(huì)與歐盟發(fā)展關(guān)系是極富戰(zhàn)略眼光的舉動(dòng)，為其在新世紀(jì)的發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。1996年12月8日，歐華聯(lián)會(huì)第五屆常務(wù)理事會(huì)通過(guò)了給歐盟主席的信，希望代表歐洲華人與歐盟建立聯(lián)系、加強(qiáng)合作，得到歐盟積極回應(yīng)。之后，歐華聯(lián)會(huì)又主動(dòng)表示愿意就歐洲華人現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并向歐盟提交報(bào)告，得到歐盟歡迎。1998年7月6日，歐盟副主席雷恩·布里坦 (Leon Brittan)邀請(qǐng)歐華聯(lián)會(huì)代表團(tuán)拜訪歐盟總部，被認(rèn)為是歐盟國(guó)家華僑華人與歐盟的聯(lián)系與合作掀開(kāi)了新的一頁(yè)。7月17日，歐華聯(lián)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)張曼新先生致函歐盟秘書(shū)長(zhǎng)圖姆普先生，邀請(qǐng)其參加即將舉行的歐華聯(lián)會(huì)第六屆大會(huì)。這并不是一封簡(jiǎn)單的邀請(qǐng)函，它所傳遞和表達(dá)的實(shí)際上是歐華聯(lián)會(huì)在歐洲政治中的發(fā)展信息和發(fā)展?jié)摿Α：斜硎?“……分布在歐洲各國(guó)的華僑華人已融入或正在融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，成為所在國(guó)不可分割的組成部分，并越來(lái)越多地在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)建設(shè)發(fā)展及溝通歐洲與中國(guó)交往上起著重要作用?！?，這是我們努力工作的結(jié)果，也符合當(dāng)前歐洲新格局的大趨勢(shì)?！诤推降哪甏?，社團(tuán)組織最能代表民族和人民的聲音，愿我們的工作也能為這個(gè)偉大的事業(yè)增添一點(diǎn)光彩?！保?1］7月25日，歐華聯(lián)會(huì)收到歐盟秘書(shū)長(zhǎng)助理莫格瑞特·切妮的回信，她代表歐盟秘書(shū)長(zhǎng)預(yù)祝歐華聯(lián)會(huì)第六屆大會(huì)圓滿成功。之后不久，歐華聯(lián)會(huì)在歐盟總部議會(huì)大樓召開(kāi)常務(wù)理事會(huì)議，擴(kuò)大社會(huì)影響。2008年以后，歐華聯(lián)會(huì)幾乎每年都與歐盟會(huì)晤 (參見(jiàn)表1)。這不僅僅是一個(gè)形式，而是作為旅居歐洲的250萬(wàn)華僑華人的代表機(jī)構(gòu)，把保持與歐盟的聯(lián)系視為一種努力融入歐洲主流社會(huì)的手段和正確引導(dǎo)華裔居民健康發(fā)展的重要路徑。在第十四屆歐華聯(lián)會(huì)大會(huì)上，輪值主席林德標(biāo)強(qiáng)調(diào)聯(lián)會(huì)要做華商與歐盟的溝通橋梁，促進(jìn)華人的融入和事業(yè)發(fā)展，搭建中國(guó)與歐盟聯(lián)系的紐帶和橋梁，為中國(guó)與歐盟世界的和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)［12］。第十五屆聯(lián)會(huì)大會(huì)也號(hào)召在歐僑胞發(fā)揚(yáng)“我是中國(guó)人，也是歐洲人”的主人翁精神，積極融入主流社會(huì)，參加政治活動(dòng)，努力提高華僑華人的政治經(jīng)濟(jì)地位、參政議政的能力以及對(duì)促進(jìn)中歐關(guān)系和諧發(fā)展的重要意義和作用［13］。

另外，歐盟除了與歐華聯(lián)會(huì)展開(kāi)對(duì)話外，還與聯(lián)會(huì)成員社團(tuán)及其它華社接觸。2009年7月5日至8日，應(yīng)歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)正式邀請(qǐng)，奧地利奧中國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易促進(jìn)會(huì)組團(tuán)代表歐洲華僑華人前往布魯塞爾，得到歐洲議會(huì)高級(jí)官員保羅·呂比希博士、歐盟對(duì)外關(guān)系和周邊事務(wù)委員會(huì)委員貝妮塔·費(fèi)雷羅－瓦爾德妠博士等高官會(huì)見(jiàn)［14］。2011年6月15日，意大利意中廣角發(fā)展聯(lián)合會(huì)副主席楊正昭率團(tuán)應(yīng)邀訪問(wèn)歐盟總部，就旅歐華人的現(xiàn)狀以及華人在歐洲經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的作用等問(wèn)題與歐盟官員交談，開(kāi)啟了歐洲華人社團(tuán)與歐盟對(duì)華關(guān)系部門(mén)聯(lián)系的新渠道［15］。

表1 2008年以來(lái)歐華聯(lián)會(huì)與歐盟對(duì)話主要情況

第三，在經(jīng)濟(jì)合作上，歐華聯(lián)會(huì)支持歐盟一體化，協(xié)助歐盟治理經(jīng)濟(jì)犯罪，維護(hù)華僑華人合法權(quán)益，做中歐經(jīng)濟(jì)的潤(rùn)滑劑。從歐洲一體化進(jìn)程和歐洲華僑華人發(fā)展史來(lái)看，廣大華僑華人抓住了“中國(guó)國(guó)際化”與“歐洲內(nèi)外兩個(gè)一體化”的市場(chǎng)機(jī)遇，既成為歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的受益者，也是歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)者。歐華聯(lián)會(huì)支持歐盟及其一體化發(fā)展，同時(shí)也探索新的可持續(xù)發(fā)展的路子，以實(shí)現(xiàn)華人經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。由于國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多重因素，部分華人經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定程度的“灰色經(jīng)濟(jì)”模式，缺乏規(guī)范經(jīng)營(yíng)。近年來(lái)，歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣，對(duì)移民經(jīng)濟(jì)的寬容度不斷縮小，華商的生存環(huán)境惡化，居住國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退過(guò)程中暴露出的許多社會(huì)矛盾被轉(zhuǎn)移至華人等外來(lái)移民身上，由此帶來(lái)的結(jié)果是歐洲多國(guó)對(duì)華商頻繁展開(kāi)大規(guī)模檢查。歐華聯(lián)會(huì)認(rèn)為，需要理性地看待這個(gè)問(wèn)題。確實(shí)有少數(shù)華人從事法律所不允許的行為，甚至有些是性質(zhì)嚴(yán)重的犯罪行為。對(duì)于整治華人犯罪行為，作為民間社團(tuán)的歐華聯(lián)會(huì)很樂(lè)意并且積極配合司法部門(mén)的執(zhí)法行為，但是，歐華聯(lián)會(huì)反對(duì)某些國(guó)家搞簡(jiǎn)單的種族株連，甚至動(dòng)用防暴軍警對(duì)華人商鋪實(shí)施暴力搜查，強(qiáng)行拆除。這些過(guò)于簡(jiǎn)單的粗暴行為與歐洲政府的開(kāi)明形象是不相符的。歐華聯(lián)會(huì)建議各國(guó)政府在執(zhí)法中就事論事，不要以種族歸類，要更加文明地執(zhí)法。歐華聯(lián)會(huì)也十分愿意積極配合各國(guó)政府打擊華人社區(qū)的違法犯罪活動(dòng)［16］。2010年10月17日歐洲華僑華人社團(tuán)聯(lián)合會(huì)第十六屆大會(huì)通過(guò)了“關(guān)于加強(qiáng)維護(hù)歐洲華僑華人權(quán)益的決議”，提倡歐洲華僑華人與所在國(guó)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)合作，通過(guò)正當(dāng)途徑維權(quán);重視歐洲各國(guó)華文媒體的獨(dú)特作用，建立華文媒體協(xié)調(diào)機(jī)制;建議中國(guó)使館，建立中國(guó)駐歐各國(guó)的領(lǐng)事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，等等。

第四，在文化交流上，歐華聯(lián)會(huì)支持歐盟文化多元化發(fā)展，推動(dòng)歐盟重視與扶持中歐文化的民間交流，做中歐文化互動(dòng)的傳聲筒。歐洲的多元文化主義對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展起了積極作用，但近來(lái)隨著移民群體壯大以及權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)等因素的影響，移民問(wèn)題日益凸顯，多元文化主義政策開(kāi)始受到質(zhì)疑。英、法、德等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人公開(kāi)發(fā)表言論，認(rèn)為多元文化主義政策已經(jīng)失敗，必須強(qiáng)化移民的國(guó)家認(rèn)同。部分國(guó)家民族主義勢(shì)力崛起，右翼政黨支持率大幅提升，針對(duì)外來(lái)移民的攻擊增強(qiáng)。部分國(guó)家過(guò)去支持移民文化發(fā)展的項(xiàng)目基金也被取消。目前的中歐文化交流仍然主要以政府為主導(dǎo)，這一現(xiàn)象不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。歐華聯(lián)會(huì)認(rèn)為，居住在歐洲的250萬(wàn)華僑及華裔居民也像大多數(shù)歐洲居民一樣，將面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在國(guó)際社會(huì)全球化發(fā)展日益加深的今天，歐洲的每一點(diǎn)變革與進(jìn)步，都是與華僑華人個(gè)人的生活、族群的生存休戚相關(guān)的。作為一個(gè)生活在歐洲的華人族群文化與利益代表的民間機(jī)構(gòu)，與歐盟各級(jí)政府間加強(qiáng)信息溝通與相互了解，成為歐華聯(lián)會(huì)越來(lái)越重要的工作之一，同樣這對(duì)維護(hù)歐洲各民族及文化的和諧相處也是十分必要的［17］。聯(lián)會(huì)希望借助各種平臺(tái)和契機(jī)，與歐盟各國(guó)拓展更廣闊的文化合作空間，開(kāi)發(fā)一些符合中歐文化特性的項(xiàng)目，希望歐盟能夠給予一些物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上的支持。第十五屆聯(lián)會(huì)大會(huì)強(qiáng)調(diào)歐洲華胞融入主流，并不是簡(jiǎn)單地將自己同化為當(dāng)?shù)鼐用瘢且獙⒅袊?guó)優(yōu)秀的文化基因在歐洲的主流社會(huì)中轉(zhuǎn)化為全新的生命力。因此歐洲華胞不僅要繼續(xù)努力通曉歐洲語(yǔ)言文字，還要不斷地繼續(xù)努力在世界范圍內(nèi)保護(hù)與推廣漢語(yǔ)［18］。與此同時(shí)，歐華聯(lián)會(huì)還邀請(qǐng)歐盟官員到中國(guó)訪問(wèn)，了解中華文化，為促進(jìn)中歐文化交流，推動(dòng)歐洲多元文化主義發(fā)揮積極作用。

第五，在公共外交上，歐華聯(lián)會(huì)成為中歐關(guān)系發(fā)展的橋梁和紐帶，積極參與歐盟及其成員國(guó)與中國(guó)的多邊關(guān)系互動(dòng)，推動(dòng)其健康發(fā)展。外交是歐盟治理三大支柱之一，占有重要地位。近年來(lái)，中歐關(guān)系總體平穩(wěn)，其中華僑華人在推動(dòng)中歐公共外交上發(fā)揮了積極作用。歐華聯(lián)會(huì)曾多次組建歐盟官員代表團(tuán)赴中國(guó)考察，了解實(shí)情。2008年歐華年會(huì)上，歐洲議會(huì)議員保羅·呂比希在賀信中就贊揚(yáng)歐洲華僑華人社團(tuán)多年來(lái)積極促進(jìn)中國(guó)和歐盟成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)合作與文化交流，對(duì)其取得的重要成就表示感謝和肯定［19］。大會(huì)也強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)與所在國(guó)政府、歐盟組織、歐洲民間團(tuán)體和廣大民眾的溝通，為實(shí)現(xiàn)中歐“交流、合作、發(fā)展、共贏”的目標(biāo)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)［20］。當(dāng)然，雙邊關(guān)系也不乏波折，尤其是法、德等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人頻頻接見(jiàn)達(dá)賴等事件影響雙邊友好關(guān)系。歐華聯(lián)會(huì)認(rèn)為，作為旅居歐洲的華人社會(huì)團(tuán)體，不反對(duì)歐盟對(duì)中國(guó)政府的意見(jiàn)與批評(píng)，但堅(jiān)決維護(hù)中國(guó)的和平與統(tǒng)一;不反對(duì)國(guó)際社會(huì)按照各自的價(jià)值觀對(duì)中國(guó)政府或者政黨的某些行為提出各種意見(jiàn)和批評(píng)，但堅(jiān)決反對(duì)拿西藏問(wèn)題作文章，因?yàn)檫@樣會(huì)破壞中國(guó)的國(guó)內(nèi)和平與國(guó)家統(tǒng)一，也會(huì)傷害到全世界所有華人的民族感情;希望歐盟在涉及西藏問(wèn)題時(shí)，盡量克制自己的極端言論，同時(shí)反對(duì)達(dá)賴?yán)脟?guó)際空間來(lái)制造中國(guó)國(guó)內(nèi)的民族矛盾。聯(lián)會(huì)還提出愿意幫助歐盟去了解真實(shí)的西藏［21］。2010年8月，歐盟外交與安全政策高級(jí)代表兼歐盟委員會(huì)副主席凱瑟琳·阿什頓在接受中國(guó)媒體采訪時(shí)表示，歐盟需要了解中國(guó)的發(fā)展到了哪一步、中國(guó)對(duì)此抱有何種希望和目標(biāo)，以便更好地參與合作［22］?？梢?jiàn)，華僑華人在公共外交中的橋梁與紐帶作用將不可替代。另一方面，歐華聯(lián)會(huì)十分注重與祖籍國(guó)之間的互動(dòng)，多次組團(tuán)回中國(guó)考察交流，參與合作，進(jìn)一步加深雙方的理解與支持。

第六，在次區(qū)域治理上，歐華聯(lián)會(huì)及其成員加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣褪诡I(lǐng)館治理協(xié)作，解決華僑華人難題。由于歐盟機(jī)制問(wèn)題，對(duì)某些具體事宜，華僑華人必須通過(guò)居住地政府才能妥善解決。歐華聯(lián)會(huì)將其和各國(guó)華人社團(tuán)的功能與推動(dòng)所在國(guó)以及歐洲的政治發(fā)展相聯(lián)系。每屆大會(huì)上，聯(lián)會(huì)都會(huì)邀請(qǐng)歐盟及當(dāng)?shù)貒?guó)家政要參加，共商華僑華人事宜。特別是歐債危機(jī)以來(lái)，社會(huì)矛盾加劇，針對(duì)華僑華人的人身和財(cái)產(chǎn)侵犯事件時(shí)有發(fā)生，成為歐洲華僑華人關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，歐華聯(lián)會(huì)及各成員社團(tuán)多次與住在國(guó)政府相關(guān)部門(mén)及使領(lǐng)館協(xié)商，探討如何進(jìn)一步解決華僑華人面臨的問(wèn)題 (參見(jiàn)表2)。2010年和2011年，法國(guó)華僑華人為抗議社區(qū)治安惡化，先后組織兩次大規(guī)模游行，引起法國(guó)政界和輿論對(duì)華人維權(quán)呼聲的重視。2012年1月，意大利羅馬、米蘭、佛羅倫薩、普拉托等地的華人社團(tuán)、學(xué)聯(lián)組織代表也因生命財(cái)產(chǎn)屢遭侵犯而游行。而法國(guó)亞裔社團(tuán)聯(lián)盟從選舉權(quán)入手，邀請(qǐng)法國(guó)社會(huì)黨和人民運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟代表向亞裔選民解釋兩黨政見(jiàn)，傾聽(tīng)亞裔特別是華裔族群訴求［23］。歐華聯(lián)會(huì)及其成員社團(tuán)與地方的治理協(xié)作進(jìn)一步提升了聯(lián)會(huì)歐盟治理參與的有效性，有利于華僑華人問(wèn)題的真正解決。

表2 歐債危機(jī)以來(lái)部分華僑華人社團(tuán)與當(dāng)?shù)卣笆桂^關(guān)于“安全”問(wèn)題的多方治理協(xié)作情況

三 歐盟次國(guó)家治理的發(fā)展與歐華聯(lián)會(huì)的治理參與趨勢(shì)

未來(lái)全球政治面臨的各種挑戰(zhàn)中，最大的挑戰(zhàn)也許是如何實(shí)現(xiàn)一種真正的、更有效的全球治理體系，使之成為通向民主的、公正的世界秩序的制度化橋梁［24］。有學(xué)者認(rèn)為，解決這一挑戰(zhàn)最有效的途徑就是充分發(fā)揮非國(guó)家行為體在治理中的效能。大量非政府行為體，包括商業(yè)公司、工商協(xié)會(huì)、勞工組織和非政府組織，越來(lái)越活躍地參與多邊決策過(guò)程，為國(guó)際社會(huì)提供了“第三種機(jī)制”的選擇［25］。在一定意義上，非政府行為體參與治理是全球治理體系中多重治理價(jià)值的體現(xiàn)。在歐盟“民主赤字”和缺乏與基層民眾有效溝通的背景下，跨國(guó)家及國(guó)家層面的非政府組織的存在具有一定意義。國(guó)家層面的非政府組織由于層次較低，往往通過(guò)歐盟層面的同類組織爭(zhēng)取其在歐盟的權(quán)利和地位，但它們?cè)谡{(diào)動(dòng)資源、改變觀念和采取行動(dòng)方面往往是超國(guó)家非政府組織所不能比擬的。歐盟地區(qū)政策中的伙伴關(guān)系原則使次國(guó)家行為體成為歐盟治理的積極參與者和塑造者，而不是被動(dòng)接受者。雖然主權(quán)國(guó)家仍然占據(jù)著國(guó)際社會(huì)的主導(dǎo)地位，但在在多層治理結(jié)構(gòu)中，成員國(guó)政府不能再像過(guò)去一樣壟斷歐盟事務(wù)，在向歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)讓渡權(quán)力的同時(shí)也不得不下放權(quán)力，使得更多的次國(guó)家行為體參與治理。但哈貝馬斯的多元主義理想與客觀現(xiàn)實(shí)還有很大距離，原因是現(xiàn)實(shí)主義還很強(qiáng)大，權(quán)力的再分配需要一個(gè)過(guò)程。首先，次國(guó)家治理在歐盟治理中仍未得到充分重視;其次，次國(guó)家行為體的力量還相對(duì)比較分散，沒(méi)有形成合力，從而束縛了其活動(dòng)空間;再次，歐盟次國(guó)家治理還未能形成有效的參與渠道。歐洲一體化的發(fā)展讓次國(guó)家行為體逐步意識(shí)到一體化進(jìn)程對(duì)它們的影響，并可能通過(guò)各種形式參與歐盟治理，維護(hù)自身權(quán)益。形式上，次國(guó)家行為體似乎有很多參與歐盟治理的渠道，但事實(shí)上，它們的參與受到多方面因素制約。即使是地區(qū)委員會(huì)這個(gè)最能代表次國(guó)家治理的法定機(jī)構(gòu)，也只是作為一個(gè)咨詢性機(jī)構(gòu)存在，它對(duì)歐盟治理的影響也是非常有限的。

目前，歐華聯(lián)會(huì)最突出的功能就在于構(gòu)筑了一個(gè)可供其成員共享的、自認(rèn)為高踞于歐華社會(huì)之上的高層平臺(tái)。當(dāng)歐華聯(lián)會(huì)被認(rèn)可為“歐洲華人群體的代表”之后，其成員就可能憑借成員身分，獲得更多的社會(huì)資本，攝取更多資源，獲取實(shí)際利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本向現(xiàn)實(shí)利益、物質(zhì)利益的轉(zhuǎn)化［26］。從全球治理與歐盟治理的發(fā)展趨勢(shì)看，歐華聯(lián)會(huì)等歐洲華僑華人社團(tuán)的功能拓展還有很大空間，它們?cè)谕苿?dòng)歐洲各國(guó)華人社團(tuán)之間的交流，拓展與歐盟及成員國(guó)對(duì)話與合作，增進(jìn)中歐關(guān)系，傳承與宣揚(yáng)中華文化，維護(hù)華僑華人合法權(quán)益，促進(jìn)華僑華人融入當(dāng)?shù)刂髁魃鐣?huì)等方面將繼續(xù)發(fā)揮積極作用。與此同時(shí)，歐華聯(lián)會(huì)作為一個(gè)民間非政府組織，其自身以及治理參與發(fā)展也像其它次國(guó)家行為體一樣面臨一定困境。首先，內(nèi)部凝聚力問(wèn)題。歐華聯(lián)會(huì)會(huì)員眾多，良莠不齊，部分成員大局意識(shí)差，整合難度非常大。成員多希望借此平臺(tái)獲取更多社會(huì)資源，所以常因社團(tuán)地位、權(quán)責(zé)分工、資源分配等問(wèn)題出現(xiàn)不和現(xiàn)象。其次，決議執(zhí)行力問(wèn)題。歐華聯(lián)會(huì)每屆社團(tuán)大會(huì)都通過(guò)相關(guān)決議，以期推動(dòng)華僑華人社會(huì)發(fā)展，但決議的執(zhí)行需要諸多成員及各方的支持以及聯(lián)會(huì)的監(jiān)督。而這一運(yùn)作過(guò)程往往是通過(guò)各成員的自愿配合，只具軟約束力。因此，決議執(zhí)行效果往往與預(yù)期有一定差距。再次，治理參與路徑問(wèn)題。從近年實(shí)踐看，歐華聯(lián)會(huì)及成員參與歐盟層面的治理還主要停留在對(duì)話平臺(tái)上，渠道相對(duì)較少，方式比較被動(dòng)，成效有限。在政策制定方面沒(méi)有法國(guó)穆斯林、德國(guó)土耳其人等外來(lái)移民的影響力大。這與歐洲華人群體參政程度較低也有關(guān)系。最后，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。歐華聯(lián)會(huì)目前的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是會(huì)費(fèi)，數(shù)額不大，并且存在不繳、少繳等現(xiàn)象，一定程度上制約了聯(lián)會(huì)活動(dòng)的開(kāi)展和治理能力的提升。

關(guān)于歐華聯(lián)會(huì)的發(fā)展及治理參與趨勢(shì)，筆者有幸在2012年4月在北京召開(kāi)的第六屆世界華僑華人社團(tuán)聯(lián)誼大會(huì)上請(qǐng)教了歐華聯(lián)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)張曼新先生，同時(shí)結(jié)合客觀發(fā)展現(xiàn)狀，主要?dú)w納為以下幾點(diǎn):首先，進(jìn)一步提升歐華聯(lián)會(huì)的功能效應(yīng)，即治理能力與權(quán)威，包括強(qiáng)化制度建設(shè)和決議執(zhí)行力度、增強(qiáng)凝聚力、提高辦事效率。只有聯(lián)會(huì)的作用顯現(xiàn)出來(lái)了，其重要性才會(huì)更加突出，在各成員社團(tuán)中的影響力和威望才能體現(xiàn)，這是一個(gè)相互強(qiáng)化的過(guò)程。歐盟秘書(shū)長(zhǎng)也曾致函表示:歐華聯(lián)會(huì)曾被人稱為“華人的歐盟”，一個(gè)團(tuán)結(jié)、互助、協(xié)作和上進(jìn)的歐華整體，對(duì)于促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程、促進(jìn)整個(gè)歐洲社會(huì)的文明進(jìn)步與和平繁榮，無(wú)疑會(huì)起到積極的作用［27］。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)與歐盟的聯(lián)系。無(wú)論是從華僑華人利益還是從中歐關(guān)系利益角度出發(fā)，要努力拓展參與歐盟治理的平臺(tái)與方式，在歐盟面前建構(gòu)華僑華人的良好形象，以利于華僑華人在當(dāng)?shù)氐母冒l(fā)展。再次，進(jìn)一步處理好與歐盟及其成員國(guó)、中國(guó)有關(guān)部門(mén)、中國(guó)駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館等多重關(guān)系，加強(qiáng)多層次治理協(xié)作，只有這樣才能更好地維護(hù)華僑華人合法權(quán)益。最后，進(jìn)一步拓展聯(lián)會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。歐華聯(lián)會(huì)今后可能通過(guò)自身這個(gè)品牌，積極邀請(qǐng)有識(shí)之士創(chuàng)辦一些實(shí)業(yè)，以促進(jìn)機(jī)構(gòu)更加有效運(yùn)作，同時(shí)也希望得到中國(guó)政府的政策支持。

結(jié)語(yǔ)

盡管在當(dāng)前歐盟多層治理中，次國(guó)家行為體并不能改變主權(quán)國(guó)家在治理中的主導(dǎo)地位，而且其本身還存在諸多局限與不足之處，但總體而言，次國(guó)家行為體參與治理代表了國(guó)際政治變革的客觀趨勢(shì)，反映了歐盟社會(huì)多元化和多層治理的特點(diǎn)，并日益呈現(xiàn)其重要性。歐華聯(lián)會(huì)經(jīng)過(guò)20年發(fā)展，作為“歐洲華僑華人的整體代表”參與歐盟治理，其機(jī)構(gòu)與功能不斷增強(qiáng)，而且還在繼續(xù)聚集各種社會(huì)資本，進(jìn)一步發(fā)展壯大?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著歐盟次國(guó)家治理的拓展以及歐華聯(lián)會(huì)治理能力的不斷提升，其參與程度和治理成效將進(jìn)一步提高。

【注 釋】

［1］劉中民:《中東伊斯蘭地區(qū)與國(guó)際體系的關(guān)系緣何緊張?——次國(guó)家行為體視角的分析》，《國(guó)際觀察》2009年第5期。

［2］ Roland Robertson，Globalization:Social Theory and Global Culture，London:Sage，1992，p.27.

［3］〈美〉萊斯特·薩拉蒙: 《非營(yíng)利部門(mén)的興起》，載于何增科主編《公民社會(huì)與第三部門(mén)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年。轉(zhuǎn)引自楊文兵、王曉雙《全球治理語(yǔ)境下非政府組織角色定位新探》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第4期。

［4］吳志成、李客循:《歐盟治理與制度創(chuàng)新》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第6期。

［5］朱貴昌:《多層治理理論與歐洲一體化》，山東大學(xué)出版社，2009年，第65頁(yè)。

［6］李華:《淺析歐盟的治理結(jié)構(gòu)》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2005年第2期。

［7］James A.Caporaso，“The European Union and Forms of State:Westphalian，Regulatory or Post-modern?”，Journal of Common Studies，34，March 1996，p.47.

［8］ EuropeanCommission，EuropeanGovernance:A White Paper，Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities，2001，p.20．

［9］(瑞典)英瓦爾·卡爾松、〈圭〉什里達(dá)特·蘭法爾主編《天涯成比鄰——全球治理委員會(huì)報(bào)告》，中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司，1995年，第2頁(yè)。

［10］《歐洲華僑華人聯(lián)合會(huì)章程》，2009年4月5日，http://www.theefoco.com/zslist.asp?id=12，2013年4月18日。

［11］吳潮:《歐華聯(lián)會(huì)與歐華的政治趨向》，引自歐華聯(lián)會(huì)秘書(shū)處提供資料。

［12］林德標(biāo):《做華商與歐盟溝通橋梁》，2006年10月 20日，http://www.chinaqw.com/hqhr/hrjy/200610/26/49481.shtml，2012年12月25日。

［13］《歐華聯(lián)會(huì)第15屆大會(huì)閉幕 通過(guò)“歐洲華僑華人宣言”》，2008年 9月 12日，http://news.qq.com/a/20080912/001566.htm，2013年5月8日。

［14］《歐盟首邀華人社團(tuán)訪問(wèn)凸現(xiàn)中歐關(guān)系新進(jìn)程》，2009年 6月 22日，http://chinese.people.com.cn/GB/9520259.html，2013年5月8日。

［15］《歐盟總部首邀意大利華人社團(tuán)參觀訪問(wèn)》，2010年12月11日，http://www.chinanews.com/hr/2010/12－11/2715789.shtml，2013年5月8日。

［16］《2010年歐華聯(lián)會(huì)與歐盟委員會(huì)對(duì)話的發(fā)言稿》，2010年6月8日，http://theefoco.com/zcfglist.asp?id=1687，2013年5月8日。

［17］《2010年歐華聯(lián)會(huì)與歐盟委員會(huì)對(duì)話的發(fā)言稿》，2010年6月8日，http://theefoco.com/zcfglist.asp?id=1687，2013年5月8日。

［18］《歐華聯(lián)會(huì)第15屆大會(huì)閉幕 通過(guò)“歐洲華僑華人宣言”》，2008年 9月 12日，http://news.qq.com/a/20080912/001566.htm，2013年5月8日。

［19］《歐洲議員致信賀歐華聯(lián)會(huì) 贊華僑華人促中歐關(guān)系》，2008年9月1日，http://www.chinaqw.com/hqhr/hrdt/200809/01/129413.shtml，2013年5月8日。

［20］《歐華聯(lián)會(huì)第15屆大會(huì)閉幕 通過(guò)“歐洲華僑華人宣言”》，2008年 9月 12日，http://news.qq.com/a/20080912/001566.htm，2013年5月8日。

［21］《2010年歐華聯(lián)會(huì)與歐盟委員會(huì)對(duì)話的發(fā)言稿》，2010年6月8日，http://theefoco.com/zcfglist.asp?id=1687，2013年5月8日。

［22］《“歐盟外長(zhǎng)”阿什頓稱歐盟需了解中國(guó)的發(fā)展》，2010年9月1日，http://news.sina.com.cn/c/2010－09－01/025318048129s.shtml，2013年5月6日。

［23］《法國(guó)華社首辦亞裔選民政見(jiàn)會(huì) 傾聽(tīng)華裔族群訴求》，2011年12月13日，http://www.chinanews.com/hr/2011/12－13/3527199.shtml，2013年5月6日。

［24］〈英〉戴維·赫爾德、安東尼·麥克格普編，曹榮湘、龍虎等譯《治理全球化:權(quán)力、權(quán)威與全球治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第28頁(yè)。

［25］劉清才、張農(nóng)壽:《非政府組織在全球治理中的角色分析》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2006年第1期。

［26］李明歡:《群體效應(yīng)、社會(huì)資本與跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)——“歐華聯(lián)會(huì)”的運(yùn)作與功能》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第2期。

［27］吳潮:《歐華聯(lián)會(huì)與歐華的政治趨向》，引自歐華聯(lián)會(huì)秘書(shū)處提供資料。