試論基于投資多元化的高速公路管理一體化研究

孟建丹，商紅標(biāo)

（湖北杭瑞高速公路建設(shè)指揮部 ，湖北咸寧 437000）

1 高速公路管理一體化概述

1.1 高速公路管理一體化內(nèi)涵

高速公路管理一體化是對(duì)高速公路的規(guī)劃、籌資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)收入分配、日常養(yǎng)護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)一組織、規(guī)劃和管理，在打破行政界線、部門界線、地域界線的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮高速公路的交通資源優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化高速公路整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，最大化地滿足交通需求，提高高速公路管理效率。高速公路管理一體化是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)設(shè)施平衡、運(yùn)行協(xié)調(diào)、管理統(tǒng)一的重要措施。其中，設(shè)施平衡是指高速公路網(wǎng)的設(shè)施建設(shè)能夠滿足人們使用需求；運(yùn)行協(xié)調(diào)是指在高速公路內(nèi)部管理部門之間形成緊密銜接、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，提高管理運(yùn)行效率；管理統(tǒng)一是指各管理部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)管理、資源共享，在充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和公眾優(yōu)勢(shì)的前提下，確保高速公路規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)和分配等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)運(yùn)作。

1.2 高速公路管理一體化的重要意義

投資多元化環(huán)境下，實(shí)施高速公路管理一體化的重要意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，有利于保證高速公路的通暢性。不同投資主體進(jìn)入高速公路建設(shè)后，為獲取投資效益最大化，均傾向于對(duì)效益較好路段進(jìn)行投資，而不愿意對(duì)效益欠佳甚至是沒有利潤(rùn)的路段進(jìn)行投資，這使得一條道路極有可能出現(xiàn)投資主體聯(lián)合建設(shè)、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的情況，進(jìn)而設(shè)置多個(gè)主線收費(fèi)站，影響高速公路的通暢性。但是，實(shí)施高速公路管理一體化可以有效避免這一現(xiàn)象發(fā)生。其二，有利于提高投資效益。高速公路管理一體化將建設(shè)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，通過(guò)采取代建制模式選擇相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)化代建人負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理，不僅能夠保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和工期，還能夠最大限度地節(jié)省建設(shè)投資，提高資金的使用效益。同時(shí)，實(shí)施聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)作模式還可以降低高速公路運(yùn)營(yíng)成本，使資源得到優(yōu)化配置。其三，有利于高速公路均衡發(fā)展。通過(guò)聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)、合理分配收入，能夠避免投資主體不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，并且引導(dǎo)投資主體將投資收入再次投入到高速公路建設(shè)中去，形成良性循環(huán)，從而促進(jìn)高速公路均衡發(fā)展。

2 基于投資多元化的高速公路管理一體化模式分析

2.1 基于投資多元化的高速公路建設(shè)管理模式分析

在我國(guó)現(xiàn)行的《公路法》中，明確提出了公路管理體制的原則框架，使得我國(guó)高速公路建設(shè)管理模式呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，主要包括政府直接投資建設(shè)管理模式、BOT模式、TOT模式、代建制模式等。其中，代建制模式是一種新型、高效的建設(shè)管理模式，不僅有利于優(yōu)化選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好、水平高的代建管理企業(yè)參與項(xiàng)目代建，而且有利于優(yōu)化資源配置，確保工程建設(shè)質(zhì)量，該模式已經(jīng)成為我國(guó)高速公路建設(shè)工程積極倡導(dǎo)的管理模式之一。代建制主要是指項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)公開招標(biāo)的形式，選擇專業(yè)化的代建單位，并委托代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、環(huán)境評(píng)估、項(xiàng)目報(bào)批、項(xiàng)目施工招投標(biāo)、材料設(shè)備采購(gòu)等工程建設(shè)各個(gè)階段的管理和協(xié)調(diào)。對(duì)于高速公路項(xiàng)目而言，其代建制管理模式流程如圖1所示。

高速公路項(xiàng)目代建制的優(yōu)點(diǎn)主要包括以下幾個(gè)方面：其一，代建人負(fù)責(zé)對(duì)工程全過(guò)程的管理和監(jiān)督，使項(xiàng)目管理更趨于專業(yè)化、現(xiàn)代化、科學(xué)化；其二，代建人通過(guò)招標(biāo)方式產(chǎn)生，并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程擔(dān)負(fù)全部責(zé)任，有利于強(qiáng)化投資控制和質(zhì)量監(jiān)督；其三，將項(xiàng)目投資結(jié)余的一部分作為代建人管理的獎(jiǎng)勵(lì)，能夠激勵(lì)代建人認(rèn)真履行合同義務(wù)；其四，代建制要求代建人提供一定比例履約保函，若代建人在建設(shè)過(guò)程中因擅自提高標(biāo)準(zhǔn)、變更內(nèi)容、擴(kuò)大規(guī)模而造成投資額增加，可從履約保函中獲取補(bǔ)償，從而有利于強(qiáng)化項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)控制?？傊?，高速公路代建制建設(shè)管理模式對(duì)于保證項(xiàng)目質(zhì)量、縮短建設(shè)工期、提高投資效益、避免或減少尋租活動(dòng)有著積極意義，是一種較為理想的建設(shè)管理模式。

圖1 高速公路代建制管理模式流程圖

2.2 基于投資多元化的高速公路網(wǎng)收費(fèi)收入分配模式分析

在多元化投資政策的背景下，我國(guó)高速公路建設(shè)呈現(xiàn)出管理分散、條塊分割的現(xiàn)狀，嚴(yán)重影響高速公路服務(wù)質(zhì)量的提升。而實(shí)施高速公路管理一體化雖能夠有效地解決這一問題，但是卻增加了高速公路網(wǎng)收費(fèi)收入分配的難度。為了體現(xiàn)公平、合理分配原則，高速公路收費(fèi)分配要充分考慮各業(yè)主之間的關(guān)系，結(jié)合高速公路未來(lái)發(fā)展情況，建立健全高速公路網(wǎng)收費(fèi)分配制度。通過(guò)對(duì)當(dāng)前收費(fèi)收入分配秩序進(jìn)行規(guī)范，以確保不同路段、不同高速公路公司間的收入差距逐步縮小，同時(shí)促使投資回報(bào)能夠再次投入到高速公路發(fā)展中去，形成高速公路發(fā)展資金的良性循環(huán)?，F(xiàn)階段，高速公路采取高效的聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)模式，在聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)收入分配過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮投資規(guī)模、交通量、投資先后等因素，將效益好的路段部分利益分配給效益不好的路段，以此體現(xiàn)分配的公平性。

2.3 基于投資多元化的高速公路養(yǎng)護(hù)管理模式分析

現(xiàn)階段，我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)管理模式主要包括以下三種，即自主養(yǎng)護(hù)模式、部分外包模式、全外包模式。自主養(yǎng)護(hù)模式是指高速公路公司成立自己的專業(yè)維修隊(duì)伍，配備齊全維修機(jī)械設(shè)備和維修人員，全面負(fù)責(zé)高速公路的養(yǎng)護(hù)維修，該模式屬于非市場(chǎng)化運(yùn)作。部分外包模式是指高速公路公司雖然擁有自己的維修隊(duì)伍，但只負(fù)責(zé)對(duì)輕微病害的維修，而將其它大量維修任務(wù)外包給專業(yè)維修隊(duì)伍負(fù)責(zé)，該模式屬于部分市場(chǎng)化運(yùn)作。全外包模式是指采取市場(chǎng)招標(biāo)形式，將路面、附屬設(shè)施、綠化等日常養(yǎng)護(hù)維修，以及大、中修，全部外包給一家或多家專業(yè)性強(qiáng)的養(yǎng)護(hù)維修公司負(fù)責(zé)，并在合同中明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，由養(yǎng)護(hù)維修公司承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)，該模式屬于完全市場(chǎng)化運(yùn)作?，F(xiàn)將自主養(yǎng)護(hù)模式與外包模式進(jìn)行對(duì)比分析，如表1所列。

表1 自主養(yǎng)護(hù)模式與外包模式對(duì)比分析表

由對(duì)比分析表可知，外包養(yǎng)護(hù)模式可有效減少養(yǎng)護(hù)機(jī)械設(shè)備閑置，提高機(jī)械設(shè)備利用效率，確保大、中修施工質(zhì)量。但是，對(duì)于緊急性維修、零星維修等頻率高的維修而言，外包養(yǎng)護(hù)模式難以體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。所以，最佳的高速公路養(yǎng)護(hù)管理模式應(yīng)為：由專業(yè)化養(yǎng)護(hù)公司負(fù)責(zé)高速公路養(yǎng)護(hù)，實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作。同時(shí)，由高速公路公司建立自己的小型養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，以負(fù)責(zé)應(yīng)急維修、小型養(yǎng)護(hù)任務(wù)為主，將其作為養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)作模式的有效補(bǔ)充。

3 結(jié)語(yǔ)

高速公路發(fā)展不僅要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，結(jié)合土地使用規(guī)劃，而且還要與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，與社會(huì)文明相促進(jìn)。在投資多元化的局面下，高速公路管理一體化是提高高速公路管理效率、服務(wù)質(zhì)量和投資效益的有效措施，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的高速公路管理體制，為此管理一體化已經(jīng)成為高速公路發(fā)展的必然趨勢(shì)。

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