治理結(jié)構(gòu)性失業(yè)的政府作為探析

胡增亮， 劉 霞

（中國海洋大學(xué)社會(huì)科學(xué)部，山東青島 266100）

隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，在勞動(dòng)力素質(zhì)總體水平較低、結(jié)構(gòu)不合理等內(nèi)因和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整、勞動(dòng)力市場不完善、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型等外因的雙重影響下，勞動(dòng)力的供給結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)勞動(dòng)力市場的需求結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)性失業(yè)由此產(chǎn)生并不斷發(fā)展。就業(yè)乃民生之本，其關(guān)乎中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)發(fā)展全局。在解決我國結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用尤為重要。

1 合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局

在我國自主創(chuàng)新能力顯著提升、科技進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率大幅度提升的形勢下，我國政府應(yīng)依據(jù)我國資源稟賦條件，對技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理選擇，形成適合我國目前勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和發(fā)展趨勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（1）加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。1978—2011年期間，我國三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比例由 28．2∶47．9∶23．9 變化為10．1∶46．8∶43．1，三次產(chǎn)業(yè)間就業(yè)比例由 70．5∶17．3∶12．2 變化為 34．8∶29．5∶35．7（根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011》及《全國統(tǒng)計(jì)公報(bào)2011》整理計(jì)算得出）。我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而得到了優(yōu)化，但與美國等發(fā)達(dá)國家第三產(chǎn)業(yè)比重及其就業(yè)比重均為70%左右的現(xiàn)狀相比還存在很大的差距。我們應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在注重第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的同時(shí)大力發(fā)展投資少、見效快、吸納勞動(dòng)力較多的第三產(chǎn)業(yè)。

（2）注重勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)及資本密集型產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。以科技進(jìn)步為契機(jī)迅速發(fā)展的資金密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)從長遠(yuǎn)來看能夠豐富就業(yè)形式、擴(kuò)大勞動(dòng)力就業(yè)總量，但從短期來看更多的是對勞動(dòng)力的擠出效應(yīng)，且資金密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)門檻較高，短時(shí)期內(nèi)就業(yè)容量有限，而勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)占用資金少、就業(yè)門檻低、可吸納眾多勞動(dòng)力，在解決就業(yè)問題方面具有明顯的優(yōu)勢（如下圖）［1］。因此，我們應(yīng)該在發(fā)展資金密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的同時(shí)用信息化和現(xiàn)代化賦予勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)新的內(nèi)涵，使其向著技術(shù)含量高的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)的發(fā)展方向努力。

（3）積極鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展在直接吸納從業(yè)人員的同時(shí)還可以通過帶動(dòng)其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展間接促進(jìn)就業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)在帶動(dòng)就業(yè)量方面潛力巨大，尤其體現(xiàn)在對大學(xué)畢業(yè)生的吸納能力方面，因?yàn)樾屡d產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員既有從事創(chuàng)新活動(dòng)的技術(shù)性人才，又有從事實(shí)際產(chǎn)品生產(chǎn)的操作性人才，這均要求從業(yè)人員具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)文化水平，而合格的大學(xué)畢業(yè)生正好契合這一需求，所以應(yīng)該大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以此解決當(dāng)下越來越嚴(yán)重的大學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè) 問題。

圖 不同企業(yè)每一單位固定資產(chǎn)吸吶勞動(dòng)力數(shù)量比較圖

2 調(diào)整優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)

自1999年實(shí)行高校擴(kuò)招政策以來，我國出現(xiàn)了越來越嚴(yán)重的大學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，其根本原因在于現(xiàn)有高等教育體制不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，我們應(yīng)改革現(xiàn)有高等教育體制，從根本上解決大學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。

（1）優(yōu)化高等教育資源的區(qū)域分布。我國高等教育資源大多集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海及中西部地區(qū)的大中城市，而其它地區(qū)卻較少，這產(chǎn)生了諸多不良后果:在大中城市總體較高的教育成本壓力下，非大中城市生源的學(xué)生不能充分利用甚至失去接受良好高等教育的機(jī)會(huì);農(nóng)村地區(qū)的整體教育水平不高直接影響了我國勞動(dòng)力資源整體素質(zhì)，最終阻礙了經(jīng)濟(jì)的快速全面發(fā)展。因此，優(yōu)化我國高等教育資源的區(qū)域分布刻不容緩，我們應(yīng)努力將教育資源向農(nóng)村向社區(qū)傾斜，創(chuàng)辦不同專業(yè)特色的農(nóng)村社區(qū)學(xué)院，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力支持和技術(shù)保障。

（2）依據(jù)市場需求對高等教育專業(yè)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整。改革開放以來，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化:隨著第一產(chǎn)業(yè)地位的鞏固和加強(qiáng)，其析出了大量的富余勞動(dòng)力，而對高新技術(shù)人才的需求更加強(qiáng)烈;第二產(chǎn)業(yè)則不斷發(fā)展，成為新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)的重要支撐點(diǎn);第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾，對人才需求的層次和數(shù)量大為可觀。高等教育專業(yè)設(shè)置與層次區(qū)分不合理是導(dǎo)致大學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)的主要原因。因此，高等教育的專業(yè)設(shè)置與層次區(qū)分要適應(yīng)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，形成一個(gè)以產(chǎn)業(yè)需求為導(dǎo)向動(dòng)態(tài)調(diào)整的發(fā)展模式。

（3）優(yōu)化高等教育內(nèi)容，轉(zhuǎn)變大學(xué)生就業(yè)觀念。優(yōu)化高等教育內(nèi)容關(guān)鍵在于改變過分強(qiáng)調(diào)學(xué)生理論和記憶的教育模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒗碚?、技能和?shí)踐有機(jī)結(jié)合起來的方式，由關(guān)注學(xué)生知識(shí)量轉(zhuǎn)到對學(xué)生主動(dòng)性、創(chuàng)造性的培養(yǎng)，這樣才能促進(jìn)學(xué)生理論水平、實(shí)踐能力及創(chuàng)新能力的全面發(fā)展。同時(shí)，高校應(yīng)該對大學(xué)生進(jìn)行系統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)教育，豐富學(xué)生的就業(yè)觀念，鼓勵(lì)并指導(dǎo)大學(xué)生把握國家發(fā)展方向，利用自身所學(xué)專業(yè)知識(shí)及優(yōu)厚的政策條件，爭取實(shí)現(xiàn)自身創(chuàng)業(yè)，從而帶動(dòng)其他大學(xué)生或者富余勞動(dòng)力的就業(yè)。

3 大力開展職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)

在職業(yè)教育方面，國家應(yīng)該適度擴(kuò)大職業(yè)教育辦學(xué)的規(guī)模，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和人才需求，優(yōu)化職業(yè)教育辦學(xué)的種類和層次，實(shí)現(xiàn)在職勞動(dòng)力和新增勞動(dòng)力技能的提升。具體做法如下:

（1）我國結(jié)構(gòu)性失業(yè)的現(xiàn)狀之一便是專業(yè)技術(shù)人才特別是高級(jí)技術(shù)人才短缺，其原因在于我國社會(huì)對待教育的普遍態(tài)度是“重理論輕應(yīng)用、重普通教育輕職業(yè)教育”。這要求我們通過主流媒體宣傳及政策宣講，引導(dǎo)樹立職業(yè)教育與普通教育并重的觀念，推動(dòng)地方政府加大對職業(yè)教育的投入力度，鼓勵(lì)部分學(xué)生通過參加職業(yè)教育而實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

（2）深化教育體制改革，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)校與企業(yè)的合作，培養(yǎng)適應(yīng)企業(yè)發(fā)展要求的專業(yè)化高素質(zhì)人才;加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育與勞動(dòng)力市場之間的聯(lián)系，努力構(gòu)建以市場需求為導(dǎo)向結(jié)構(gòu)合理、靈活開放、特色鮮明、自主發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系;站在國家發(fā)展高度總體規(guī)劃職業(yè)教育資源的區(qū)域分布及層次區(qū)分，以使職業(yè)教育資源的規(guī)模效應(yīng)充分發(fā)揮。

（3）將中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育系統(tǒng)化、規(guī)范化，高等職業(yè)教育要與中等職業(yè)教育有效銜接，為中等職業(yè)教育的學(xué)生提供更多深造的機(jī)會(huì);將高等職業(yè)教育與普通教育緊密結(jié)合起來，將高等職業(yè)教育的技術(shù)優(yōu)勢與大學(xué)本科教育的理論優(yōu)勢結(jié)合起來，根據(jù)學(xué)生的自身愛好與特長進(jìn)行專業(yè)培養(yǎng);嚴(yán)格實(shí)施就業(yè)準(zhǔn)入制度，將職業(yè)技術(shù)教育與國家職業(yè)資格證書制度有效銜接起來。

（4）在職業(yè)培訓(xùn)方面，國家應(yīng)該完善職業(yè)培訓(xùn)政策法規(guī)體系，鼓勵(lì)通過職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)一步開發(fā)勞動(dòng)者的就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力;同時(shí)應(yīng)該建立以就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，充分整合利用各種職業(yè)培訓(xùn)資源，可以采用崗前培訓(xùn)教育、專題培訓(xùn)教育、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等靈活多樣的方式努力構(gòu)建全方位、多層次的職業(yè)培訓(xùn)體系，以此適應(yīng)技術(shù)變革過程中對高素質(zhì)人才的需求。

4 建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場

結(jié)構(gòu)性失業(yè)出現(xiàn)的根源在于勞動(dòng)力的供需矛盾，而勞動(dòng)力市場則是導(dǎo)致和解決勞動(dòng)力供需矛盾的平臺(tái)。因此，要解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，必須理清當(dāng)今我國勞動(dòng)力市場存在的問題，從根本上解決勞動(dòng)力的供需矛盾。

（1）消除制度障礙，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，嚴(yán)格的戶籍制度已經(jīng)成為阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙。我們必須改革現(xiàn)有戶籍制度，剝離附加的各種特權(quán)制度，對城鄉(xiāng)就業(yè)者采取一視同仁的態(tài)度，在條件適合的地方試點(diǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)機(jī)制，逐步探索建立農(nóng)村勞動(dòng)力向城市合理流動(dòng)、轉(zhuǎn)移就業(yè)的新機(jī)制。我國現(xiàn)有的人事管理制度雖然具有穩(wěn)定現(xiàn)有就業(yè)人員的作用，但它同時(shí)阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，應(yīng)該推廣人事代理制度，促進(jìn)勞動(dòng)力市場的健康發(fā)展。

（2）取消就業(yè)歧視，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。鑒于制度慣性及既有思維模式的限制，我國絕大部分城市雖然承認(rèn)了進(jìn)城農(nóng)民工的合理性，但還是紛紛出臺(tái)了限制農(nóng)民工就業(yè)的地方性法規(guī)及政策，這實(shí)質(zhì)上損害了進(jìn)城農(nóng)民工對城市勞動(dòng)力有效補(bǔ)充的功效，阻礙了勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。因此，我們應(yīng)該取消針對進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)歧視:取消農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)限制，要求各行業(yè)對所有就業(yè)者給予平等待遇;幫助并指導(dǎo)農(nóng)民工與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益;改善農(nóng)民工的生存及發(fā)展條件，改善他們的工作環(huán)境及居住環(huán)境，同時(shí)妥善安排好農(nóng)民工子女的入學(xué)問題。

（3）打破行業(yè)壟斷，推行市場化工資制度。在我國現(xiàn)有勞動(dòng)力市場中，勞動(dòng)力工資決定制度分為三種:行政調(diào)節(jié)、混合調(diào)節(jié)、市場調(diào)節(jié)［2］。在多種機(jī)制交叉運(yùn)行的工資決定制度下，工資不能反映勞動(dòng)力市場的供求關(guān)系，起不到調(diào)節(jié)市場的作用。同時(shí)，這種工資制度抑制了部分行業(yè)對新增勞動(dòng)力的需求，導(dǎo)致了總體就業(yè)量的減少，從而加劇了結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀況。我們應(yīng)該打破行業(yè)壟斷，盡快推行市場化工資制度，讓工資成為部門勞動(dòng)力需求的“指揮棒”，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)和勞動(dòng)力市場健康發(fā)展［3］。

5 支持中小企業(yè)發(fā)展

截止2010年，占我國企業(yè)總數(shù)99%的中小企業(yè)吸納了我國75%的就業(yè)者。我國中小企業(yè)雖然在解決就業(yè)方面貢獻(xiàn)突出，但是無論從國際比較還是從自身發(fā)展抑或從政策支持體系方面來說都存在諸多問題。鑒于此，我們應(yīng)該完善針對中小企業(yè)發(fā)展的政策支持體系，從而充分挖掘中小企業(yè)的就業(yè)潛力。

（1）加強(qiáng)中小企業(yè)政策支持體系內(nèi)部的聯(lián)系。我國政府雖然在支持中小企業(yè)發(fā)展方面制定了許多政策，也在一定程度上支持了中小企業(yè)的發(fā)展，但是各政策之間缺乏必要的互動(dòng)。因此，我們應(yīng)該借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，建立并加強(qiáng)各支持政策之間的聯(lián)系，以發(fā)揮對中小企業(yè)支持的最大效應(yīng)。

（2）進(jìn)一步健全中小企業(yè)持續(xù)發(fā)展所需的法律體系。我國應(yīng)以《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》為基礎(chǔ)，出臺(tái)適合我國國情的中小企業(yè)基本法，明確中小企業(yè)的法律地位，保障中小企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，地方政府要根據(jù)國家政策出臺(tái)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，建立具有地方特色的中小企業(yè)發(fā)展法律法規(guī)支持體系。

（3）完善財(cái)政稅收政策。我國政府應(yīng)以《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》為基礎(chǔ)，完善財(cái)政稅收政策配套法律法規(guī)，以增強(qiáng)政策實(shí)施的系統(tǒng)性和可操作性。根據(jù)我國中小企業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，完善相關(guān)稅種，界定切實(shí)可行的稅率，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍和力度，充分發(fā)揮稅收政策的引導(dǎo)作用，為國家經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（4）完善中小企業(yè)融資擔(dān)保政策。政府要加大對中小企業(yè)的信貸支持力度，繼續(xù)推進(jìn)政策性銀行依托地方商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)，開展以中小企業(yè)為主要服務(wù)對象的轉(zhuǎn)貸款和擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)［4］。針對中小企業(yè)，政府要積極建立種類多樣、層次豐富的的擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)和體系，加強(qiáng)體系內(nèi)部的聯(lián)系，以便更好地為中小企業(yè)服務(wù)。

除此之外，我國還應(yīng)加強(qiáng)中小企業(yè)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)。在良好的中小企業(yè)服務(wù)平臺(tái)上，將各項(xiàng)中小企業(yè)支持政策加以整合，發(fā)揮中小企業(yè)支持政策的規(guī)模效應(yīng)。

6 完善社會(huì)保障體系

經(jīng)濟(jì)體制改革不徹底、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯、社會(huì)保障理念錯(cuò)位及體系不健全等因素造成了我國社會(huì)保障領(lǐng)域中國有企業(yè)高福利、民營企業(yè)社會(huì)保障覆蓋面小、城鎮(zhèn)貧困職工社會(huì)保障水平低下等問題。我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，完善現(xiàn)有社會(huì)保障體系。

（1）追求效率，但也要注重公平。在處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期、社會(huì)發(fā)生巨大變革的當(dāng)代中國，就業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的頭等大事。在市場經(jīng)濟(jì)體制改革的前提下，我們實(shí)行了“效率優(yōu)先”指導(dǎo)下的就業(yè)原則，以公有制為主體、多種所有制共存的所有制形式開辟了就業(yè)的多種渠道，一定程度上實(shí)現(xiàn)了眾多勞動(dòng)力的就業(yè)問題，但是部分勞動(dòng)者連最基本的生活保障都難以解決。因此我們應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的理念，發(fā)展注重以公平為己任的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，切實(shí)保障和改善人民生活，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（2）注重與就業(yè)政策相結(jié)合。我國現(xiàn)有的就業(yè)壓力不僅包括城市下崗職工、城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力，同時(shí)包括城市化進(jìn)程中由農(nóng)村向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的巨大人口。社會(huì)保障制度要擺脫以“戶籍”、“單位”等為基礎(chǔ)的設(shè)計(jì)理念，與我國的就業(yè)政策緊密結(jié)合，給予所有就業(yè)者以公平的就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)積極就業(yè)政策的實(shí)施，同時(shí)根據(jù)就業(yè)政策的發(fā)展更新我國的社會(huì)保障體系，爭取最大限度覆蓋所有就業(yè)群體［5］。

（3）加大對弱勢群體的支持力度。地方政府在解決弱勢群體就業(yè)、改善生活水平方面起著無可替代的作用，其政策支持是解決就業(yè)問題與實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障結(jié)合的重要舉措。地方政府可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對實(shí)現(xiàn)社區(qū)就業(yè)的企業(yè)實(shí)行財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)地方企業(yè)為社區(qū)發(fā)展做貢獻(xiàn)［6］。同時(shí)，地方政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，對關(guān)乎地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定的農(nóng)民工社會(huì)保障問題予以解決。根據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、工資水平低、參保水平有限的特點(diǎn)，我國應(yīng)該逐步建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障體系。

［1］陳建林，陳建先．科技進(jìn)步與勞動(dòng)就業(yè)新探［M］．北京:中共中央黨校出版社，2005:231．

［2］蔡昉．勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué):理論與中國現(xiàn)實(shí)［M］．北京:北京師范大學(xué)出版社，2009:134-135．

［3］嚴(yán)思屏．勞動(dòng)力市場分割與我國結(jié)構(gòu)性失業(yè)［D］．福州:福州大學(xué)，2005:45-50．

［4］國家發(fā)展改革委員會(huì)中小企業(yè)司．2006年中小企業(yè)發(fā)展情況和2007年工作要點(diǎn)［EB/OL］．［2007-04-24］．http://www．sme．gov．cn/web/assembly/action/browse Page． do? channelID =1009＆contentID=117706443 8785．html．

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