日本食品衛(wèi)生監(jiān)管體系概覽

■文/劉雁鵬

歷史上日本發(fā)生了許多食品安全事件，如1955年的森永砒霜奶中毒事件，一直到2008年的毒大米事件等。該國(guó)的食品安全法正是對(duì)這些事件反思和總結(jié)后逐漸完善的。日本的食品安全法制發(fā)展已經(jīng)有100多年的歷史了，大致可以分為三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期稱之為食品取締時(shí)期，第二個(gè)時(shí)期稱之為食品衛(wèi)生法時(shí)期，第三個(gè)時(shí)期則是最近的食品安全法時(shí)期，同時(shí)也是最高水平時(shí)期。

食品取締時(shí)期大致始于1900年，止于1947年底食品衛(wèi)生法的出臺(tái)。這一時(shí)期的立法多以“取締”命名，法律結(jié)構(gòu)是“一法十令”的食品規(guī)制。一法是指《關(guān)于取締飲食物以及其他物品的法律》（1900年第15號(hào)法律），十令是指：《有害色素取締規(guī)則》、《清涼飲料營(yíng)業(yè)取締規(guī)則》、《人工甜味劑取締規(guī)則》、《冰雪營(yíng)業(yè)取締規(guī)則》、《飲食器具取締規(guī)則》、《甲醇取締規(guī)則》、《飲食物防腐劑、漂白劑取締規(guī)則》、《牛奶營(yíng)業(yè)取締規(guī)則》、《關(guān)于施行<關(guān)于取締飲食物以及其他物品的法律>和有毒飲食物等取締令之事》、《飲食物營(yíng)業(yè)取締規(guī)則》。這一時(shí)期的最大特點(diǎn)就是立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)，取締各種危害人生健康的食品，消除弊害。

食品衛(wèi)生法時(shí)期大致從1948年食品衛(wèi)生法生效到2003年食品安全基本法出臺(tái)?！妒称沸l(wèi)生法》共十章（含附則）36條，對(duì)食品、食品添加劑、食品的器具、容器包裝、食品的標(biāo)識(shí)、廣告、營(yíng)業(yè)、檢查、處罰等作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。與《食品衛(wèi)生法》相配套的法律有：《屠宰場(chǎng)法》、《家禽規(guī)制法》、《HACCP法》、《BSE法》、《JAS法》。這一時(shí)期的特點(diǎn)是一方面繼續(xù)保持第一階段取締法的功能，維護(hù)其消極行政的特質(zhì)，另一方面加入了積極行政的色彩，著力推進(jìn)公共衛(wèi)生的改善。

食品安全法時(shí)期從2003年至今。這一時(shí)期的標(biāo)志性法律就是2003年的《食品安全基本法》，隨后《食品衛(wèi)生法》做出了大幅度修改。此時(shí)的最大特點(diǎn)就是從注重食品的衛(wèi)生過(guò)渡到了注重食品的安全，從整個(gè)食品供應(yīng)的流程采取措施確保食品的安全，從而保護(hù)國(guó)民的健康。

主要負(fù)責(zé)部門

日本政府中負(fù)責(zé)食品安全的部門主要有厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和內(nèi)閣府的食品安全委員會(huì)。厚生省下設(shè)醫(yī)藥食品局，醫(yī)藥食品局下設(shè)食品安全部，食品安全部是日本政府在新的食品安全行政中風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)關(guān)，它根據(jù)《食品衛(wèi)生法》等法令確保食品的安全，保護(hù)國(guó)民的健康，根據(jù)最新的科學(xué)知識(shí)和食品安全委員會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定食品生產(chǎn)業(yè)等所應(yīng)遵守的食品、食品添加劑、殘留農(nóng)藥等的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)全國(guó)的地方自治體和檢疫所，對(duì)食品生產(chǎn)設(shè)施的衛(wèi)生管理、食品的流通安全進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。食品安全部在制定、實(shí)施各種政策時(shí)，也注意聽(tīng)取國(guó)民的意見(jiàn)，促進(jìn)相關(guān)主體之間交換信息和意見(jiàn)。

農(nóng)林水產(chǎn)省的任務(wù)是：確保糧食供應(yīng)的穩(wěn)定，發(fā)展農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)，增進(jìn)農(nóng)業(yè)漁業(yè)者的福祉，振興農(nóng)村、山村、漁村、中間農(nóng)業(yè)地域、山間農(nóng)業(yè)地域等，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多樣化功能，持續(xù)培育深林，提高森林生產(chǎn)力，適當(dāng)?shù)乇４婧凸芾硭a(chǎn)資源。

食品安全委員會(huì)的職責(zé)和權(quán)限是：

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即根據(jù)科學(xué)知識(shí)，對(duì)食品本身含有的或者加入到食品中的影響人身健康的生物學(xué)的、化學(xué)的、物理的因素和狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，看起是否影響人身健康以及影響的程度。

2.提供咨詢，即政府在制訂有關(guān)食品的相關(guān)法律和政策之前，應(yīng)當(dāng)由食品安全委員會(huì)提供咨詢，而政府也應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取委員會(huì)的意見(jiàn)。

3.調(diào)查審議，食品安全委員會(huì)應(yīng)調(diào)查審議食品安全政策的重要事項(xiàng)，在必要時(shí)，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)陳述意見(jiàn)。

4.風(fēng)險(xiǎn)溝通，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容等信息，通過(guò)各種形式與消費(fèi)者、食品關(guān)聯(lián)企業(yè)等廣泛交換信息和意見(jiàn)。

5.應(yīng)對(duì)危機(jī)，為了應(yīng)對(duì)造成或可能造成食品安全重大損害的緊急事態(tài)，委員會(huì)在必要時(shí)可以請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)的實(shí)驗(yàn)研究機(jī)關(guān)為食品影響健康評(píng)價(jià)實(shí)施必要的調(diào)查、分析和檢查，還可依法向相關(guān)各個(gè)大臣提出請(qǐng)求。

監(jiān)管特點(diǎn)

總體而言，日本的食品衛(wèi)生監(jiān)管有如下特點(diǎn)：

1.健全的法律體系。在《食品安全基本法》成立后，除了大規(guī)模修改《食品衛(wèi)生法》外，還制定了《屠宰場(chǎng)法》、《關(guān)于農(nóng)林物資規(guī)格化及質(zhì)量標(biāo)識(shí)正當(dāng)化的法律》等，在食品衛(wèi)生、產(chǎn)品質(zhì)量、投入品（農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等）質(zhì)量、動(dòng)物防疫、植物保護(hù)等各方面,均建立了較為完善的食品安全法律法規(guī)體系,使食品安全監(jiān)管的全過(guò)程有法可依。

2.全程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。日本的風(fēng)險(xiǎn)分析是向歐盟學(xué)習(xí)的結(jié)果，在瘋牛病事件之后，這一機(jī)制被強(qiáng)力引進(jìn)到日本，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)溝通三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)筑日本食品安全的保障體系。而且日本的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管貫穿在食品的原料、生產(chǎn)、加工和流通等各個(gè)領(lǐng)域，并有高效的食品安全監(jiān)督管理體制和部門協(xié)作機(jī)制作為保障，食品安全監(jiān)管各部門之間分工明確、細(xì)致，各司其職，并能互相配合，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)田到餐桌整條食物鏈的全程食品安全控制。

3.監(jiān)督與指導(dǎo)結(jié)合。各都道府縣每年都會(huì)制定詳細(xì)的年度食品衛(wèi)生監(jiān)督指導(dǎo)計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃的重點(diǎn)性和針對(duì)性，包括重點(diǎn)監(jiān)管的對(duì)象、重點(diǎn)監(jiān)管的內(nèi)容、重點(diǎn)監(jiān)管的環(huán)節(jié)、重點(diǎn)采用的手段等，各部門按計(jì)劃實(shí)施監(jiān)督指導(dǎo)。日本的食品衛(wèi)生監(jiān)督特別強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)與監(jiān)督并重，做好服務(wù)，這從“食品衛(wèi)生監(jiān)督指導(dǎo)”的概念提法就可看出，體現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題盡可能當(dāng)時(shí)進(jìn)行改善指導(dǎo)，在日常管理中從食品安全控制的各個(gè)環(huán)節(jié)提供必要的技術(shù)支持。

4.透明的監(jiān)管體系。日本強(qiáng)調(diào)輿論監(jiān)督和社會(huì)參與，保證食品安全信息公開(kāi)、透明，注重與消費(fèi)者的溝通和反饋，每年定期公布有關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)的實(shí)施狀況及抽樣檢查結(jié)果，監(jiān)督指導(dǎo)計(jì)劃的制定及年度中發(fā)生計(jì)劃變更時(shí)公布變更情況并征求居民意見(jiàn)，食物中毒多發(fā)季節(jié)發(fā)出食物中毒警報(bào)，盡可能防止食物中毒的發(fā)生，在食品衛(wèi)生月期間開(kāi)展普及食品衛(wèi)生知識(shí)等活動(dòng)。

5.實(shí)用的保障制度。日本食品安全法建立了從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的安全保障體系，在食品供給流程中有HACCP的承認(rèn)制度作為保障。HACCP是危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（Hazard Analysis Critical Control Point）的縮寫，H A（Hazard Analysis），即危害分析，在食品制造過(guò)程中，從原材料到最終制品的整個(gè)工序中對(duì)發(fā)生微生物污染等危害的可能性進(jìn)行調(diào)查分析。CCP（Critical Control Point），即關(guān)鍵控制點(diǎn)或者重要管理點(diǎn)，在制造工序的各個(gè)階段中，為了獲得較有安全性保障的制品，特地在某些點(diǎn)上進(jìn)行重點(diǎn)管理控制。實(shí)施此制度的好處就是，能夠?qū)⑽：Ψ阑加谖慈?，提高監(jiān)管的效率。另外一個(gè)食品衛(wèi)生中的保障制度是肯定列表制度，即是指原則上禁止，不禁止的物質(zhì)作為例外在一覽表中列出的制度。日本的“肯定列表”制度最能體現(xiàn)實(shí)時(shí)更新的原則：由于消費(fèi)者對(duì)添加劑的認(rèn)識(shí)較弱，所以肯定列表制度中殘留物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)清單最大殘留量標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)為“暫定”，一旦確認(rèn)對(duì)人體造成危害，即可對(duì)“暫定”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，這樣既不侵犯消費(fèi)者對(duì)行政的信賴，又能夠緊跟科技的步伐做到實(shí)時(shí)更新。