針灸在美國的立法進(jìn)程及現(xiàn)狀研究

蘇 敏 楊金生

(中國中醫(yī)科學(xué)院針灸研究所，北京，100700)

1972年，美國總統(tǒng)尼克松訪華時(shí)，隨行記者詹姆斯·羅斯頓(Jame Reston)將自己應(yīng)用針灸療法消除闌尾術(shù)后腹脹及所見的針刺麻醉療法在《紐約時(shí)報(bào)》頭版進(jìn)行了報(bào)道。這位記者一石激起千層浪，引發(fā)了全球性的“針灸熱”。醫(yī)學(xué)模式及治療方式選擇的轉(zhuǎn)變和WTO后全球一體化的推進(jìn)，使針灸成為中醫(yī)藥走向國際化的先導(dǎo)。目前，以針灸為先導(dǎo)的中醫(yī)藥已經(jīng)傳播到世界上164個(gè)國家和地區(qū)，我國已與76個(gè)國家簽訂了含有中醫(yī)藥合作內(nèi)容的政府間協(xié)議96個(gè)，并與美國、法國、俄羅斯、澳大利亞、墨西哥、坦桑尼亞、新加坡、馬來西亞等國簽訂了專門的中醫(yī)藥合作協(xié)議49個(gè)［1］。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除我國外，在世界上的中醫(yī)醫(yī)療(針灸)機(jī)構(gòu)已達(dá)8萬多家，各類中醫(yī)藥從業(yè)人員大約30萬。接受過中醫(yī)藥、針灸、推拿或氣功治療的人數(shù)已達(dá)到世界總?cè)丝诘?/3以上［2］。種種跡象表明，針灸學(xué)已成為世界醫(yī)學(xué)的一部分。進(jìn)入21世紀(jì)以來，越來越多的國家和地區(qū)開始了對(duì)針灸學(xué)的立法行動(dòng)或者開始考慮立法。研究和利用各個(gè)國家現(xiàn)行的法律法規(guī)及傳統(tǒng)醫(yī)藥管理制度，爭取進(jìn)行針灸立法或努力影響立法，在其既定的立法模式與構(gòu)架下，使針灸學(xué)合法進(jìn)入到各個(gè)國家已漸成現(xiàn)實(shí)。美國的內(nèi)華達(dá)州在1973年就已對(duì)針灸學(xué)進(jìn)行立法規(guī)管，美國是最早對(duì)針灸進(jìn)行立法規(guī)管的國家之一。近年來，針灸學(xué)陸續(xù)在澳大利亞、法國、新加坡、越南、泰國、加拿大、墨西哥等多國獲得了立法保障［3］。截至目前，美國50個(gè)州1個(gè)特區(qū)中已有44個(gè)州和1個(gè)特區(qū)對(duì)針灸學(xué)進(jìn)行了立法規(guī)管。美國對(duì)針灸學(xué)的立法規(guī)管已日臻成熟與完善。

1 立法歷程

發(fā)源于中國的針灸學(xué)從被認(rèn)為是邪門巫術(shù)到神奇莫測，從沒有任何科學(xué)依據(jù)到通過西醫(yī)考驗(yàn)，針灸學(xué)在美國的發(fā)展歷經(jīng)坎坷。同樣的，針灸學(xué)在美國各地的立法也經(jīng)歷了艱難而漫長的過程，尤其是在立法初期。內(nèi)華達(dá)州［4］是美國率先承認(rèn)針灸學(xué)地位的州，其立法之艱可想而知。1973年1月，被邀請(qǐng)至美國講學(xué)的香港著名針灸醫(yī)師陸易公聽聞紐約州中醫(yī)針灸師曾因無照行醫(yī)遭受拘捕和處罰的消息，震驚之余，陸易公產(chǎn)生了推動(dòng)內(nèi)華達(dá)州針灸合法化的想法。于是，陸易公在當(dāng)年以61歲高齡再赴內(nèi)華達(dá)州，先是取得了退休律師亞瑟·史坦勃(ARTHUR STEINBERG)先生的大力支持，隨后又結(jié)識(shí)了善于公關(guān)服務(wù)的詹姆·喬埃斯(JIM JOYES)先生。陸易公、亞瑟·史坦勃(ARTHUR STEINBERG)和詹姆·喬埃斯(JIM JOYES)三人為針灸在該州的成功立法付出了艱苦的努力。三人通過拜訪居民、印制簽名、在首府立法院免費(fèi)示范等方式獲得了民眾的支持和認(rèn)可，最終使該州州長MIKE O'ALLAGHAN簽署了法案。針灸學(xué)在美國第一個(gè)州的立法告捷。針灸學(xué)在內(nèi)華達(dá)州的成功立法，有力地推動(dòng)了其他州的立法進(jìn)程。加利福尼亞州［5～6］在1972年就已由杜菲(Duffy)眾議員提出了第一條針灸法案，規(guī)定:沒有西醫(yī)執(zhí)照的人可作為醫(yī)師助手進(jìn)行針灸治療，但必須在某些核準(zhǔn)的醫(yī)學(xué)院校內(nèi)，在西醫(yī)的直接監(jiān)督下施術(shù)，并且必須以科研為目的。該法案順利通過并被當(dāng)時(shí)的加州州長里根簽署成為法律。但是這條法律的限制太多，為了爭取更合理的立法條文，在此后的兩年時(shí)間里，7位當(dāng)?shù)氐尼樉闹嗅t(yī)師成立了全美歷史上第一個(gè)針灸中醫(yī)師職業(yè)團(tuán)體——加州中醫(yī)藥針灸學(xué)會(huì)，并聘請(qǐng)了舊金山當(dāng)時(shí)著名的大律師葛羅士文(MR.GOSMEN)共同爭取針灸的合法化。他們團(tuán)結(jié)一致，先是取得了患者的支持，隨后委托參議員馬斯可尼(MASCONI)提案提出:凡是有證據(jù)證明曾經(jīng)從事針灸治療五年以上經(jīng)驗(yàn)者，或在醫(yī)學(xué)院校的針灸研究項(xiàng)目中從事針灸治療3年以上者，均有資格申請(qǐng)注冊(cè)成為針灸師。經(jīng)過一年多的激烈辯論，這條法案于1975年獲得該州州長杰利·布朗(JERRY BROWN)的支持并簽署成為法律。針灸學(xué)在美國加利福尼亞州獲得了合法的地位。針灸學(xué)在加利福尼亞州的成功立法，是加州針灸順利發(fā)展的里程碑。隨著針灸學(xué)在內(nèi)華達(dá)州、加利福尼亞州的正式立法，其他州紛紛效仿，紐約、新墨西哥、佛羅里達(dá)、華盛頓、夏威夷等州陸續(xù)承認(rèn)針灸學(xué)的合法地位并正式立法。針灸學(xué)在美國的立法進(jìn)程拉開序幕并不斷持續(xù)。

2 立法特點(diǎn)

美國對(duì)針灸學(xué)的立法規(guī)管具有鮮明特點(diǎn):1)立法歷史悠久。針灸傳入美國僅有幾百年的時(shí)間，但是其對(duì)針灸的立法已有近40年的歷史。1973年，內(nèi)華達(dá)州誕生了美國第一部針灸法，規(guī)定允許針灸師可在沒有醫(yī)生監(jiān)督的情況下進(jìn)行針灸治療，但必須至少具有10年以上的針灸臨床經(jīng)驗(yàn)。俄勒岡州緊隨其后，對(duì)針灸進(jìn)行了立法管理，并在1974年舉行了第一次針灸醫(yī)師的正式考試。1975年，紐約制定了針灸醫(yī)師的許可標(biāo)準(zhǔn)。1976年加利福尼亞州法律允許無執(zhí)照的人進(jìn)行針灸治療，但必須在正規(guī)醫(yī)院中有一名醫(yī)師監(jiān)督下才能施術(shù)。此后美國其他州陸續(xù)進(jìn)行針灸立法。時(shí)至今日，美國對(duì)針灸進(jìn)行立法規(guī)管已有近40年的歷史。2)各州分別立法。各州分別對(duì)針灸進(jìn)行立法是美國針灸立法最大的特點(diǎn)。美國共有50個(gè)州1個(gè)特區(qū)，其中44個(gè)州1個(gè)特區(qū)已對(duì)針灸立法。各州對(duì)針灸的立法管理存在較大差異。如在佛羅里達(dá)州，針灸師可以進(jìn)行針刺、穴位注射等操作，而在其他的州，穴位注射是被嚴(yán)格禁止的。在相關(guān)法律條文中，各州對(duì)針灸定義、執(zhí)照取得、執(zhí)照延期與更新、注冊(cè)申請(qǐng)、醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)定也各不相同。3)法案數(shù)量多。美國現(xiàn)有45部針灸法案，44個(gè)州1個(gè)特區(qū)都形成了相應(yīng)的針灸法案，法案內(nèi)容因州而異。針灸立法內(nèi)容有針灸法規(guī)和執(zhí)照要求，包括對(duì)“針灸”定義、針灸行醫(yī)范圍、教育標(biāo)準(zhǔn)、資格證書和職業(yè)準(zhǔn)則、申請(qǐng)州針灸執(zhí)照的條件和標(biāo)準(zhǔn)。4)管理相對(duì)成熟。大多數(shù)州都由獨(dú)立的針灸專業(yè)委員會(huì)主管針灸，某些州有所不同，如明尼蘇達(dá)州通過“執(zhí)業(yè)醫(yī)師委員會(huì)”管理針灸，康涅狄格州通過“公共衛(wèi)生部”管理針灸，而威斯康辛州則通過“醫(yī)療監(jiān)管與許可部”管理針灸。大多數(shù)州的針灸委員會(huì)由當(dāng)?shù)蒯樉尼t(yī)師組成，他們主要對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核，對(duì)針灸醫(yī)師的行醫(yī)情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。通過執(zhí)業(yè)醫(yī)師委員會(huì)或是公共衛(wèi)生部管理針灸的州則需要專門的顧問委員會(huì)協(xié)助審批申請(qǐng)以及對(duì)針灸醫(yī)師的行醫(yī)情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。

3 立法現(xiàn)狀

美國共有50個(gè)州和1個(gè)特區(qū)，其中44個(gè)州和1個(gè)特區(qū)已對(duì)針灸學(xué)進(jìn)行立法規(guī)管。各州對(duì)針灸學(xué)的立法情況如下［7］，見表1。

表1 美國各州針灸學(xué)立法情況

因各地地理位置、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響，各地的針灸立法法案對(duì)“針灸”的定義、針灸行醫(yī)的范圍、教育的標(biāo)準(zhǔn)、資格證書和職業(yè)準(zhǔn)則、申請(qǐng)州針灸執(zhí)照的條件和標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)照的延期、更新、注冊(cè)、申請(qǐng)以及醫(yī)療保險(xiǎn)等內(nèi)容的規(guī)定與要求存在較大差異。2010年4月，我國開通了全美針灸和東方醫(yī)學(xué)委員會(huì)(NCCAOM)美國執(zhí)照針灸師的考試［8］。隨著美國國家針灸和東方醫(yī)學(xué)資格考試委員會(huì)(NCCAOM)舉辦的考試在越來越多的國家開展，各國打算進(jìn)入美國從事針灸執(zhí)業(yè)的人數(shù)不斷增多，在進(jìn)入之前，需對(duì)美國各個(gè)州的針灸立法法案有所了解，根據(jù)自身情況選擇易于融合、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域進(jìn)入。而在美國境內(nèi)，各地發(fā)展不平衡，針灸從業(yè)人員的流動(dòng)在所難免，流動(dòng)過程中需詳細(xì)了解目的州與所在州對(duì)執(zhí)業(yè)、注冊(cè)等事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定和要求的不同之處。

美國對(duì)針灸的立法規(guī)管已形成決策、執(zhí)法、監(jiān)督三權(quán)分立又相互制約的體系，針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)、針灸及東方醫(yī)學(xué)教育審核委員會(huì)(ACAOM)、針灸和東方醫(yī)學(xué)資格考試委員會(huì)(NCCAOM)是管理體系的3個(gè)組成機(jī)構(gòu)。這3個(gè)機(jī)構(gòu)均獲得美國政府認(rèn)可。針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)負(fù)責(zé)制定出針灸中醫(yī)教育方面的決策，針灸及東方醫(yī)學(xué)教育審核委員會(huì)(ACAOM)負(fù)責(zé)根據(jù)法律和政策提出具體的教育標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則并審核，針灸和東方醫(yī)學(xué)資格考試委員會(huì)(NCCAOM)負(fù)責(zé)根據(jù)針灸及東方醫(yī)學(xué)教育審核委員會(huì)(ACAOM)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)決策、針灸及東方醫(yī)學(xué)教育審核委員會(huì)(ACAOM)執(zhí)法、針灸和東方醫(yī)學(xué)資格考試委員會(huì)(NCCAOM)考核，三者在工作內(nèi)容上各自獨(dú)立，在管理運(yùn)行上相互制約。

針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)成立于1982年，以推動(dòng)美國的針灸和東方醫(yī)學(xué)教育為目的，該理事會(huì)下設(shè)20個(gè)委員會(huì)管理美國的針灸和東方醫(yī)學(xué)教育(AOM)，負(fù)責(zé)制定針灸中醫(yī)教育方針政策，并代表針灸中醫(yī)教育界參與美國政府的醫(yī)療決策。針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)為非政府機(jī)構(gòu)。通過針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)評(píng)審的中醫(yī)學(xué)院，該學(xué)院學(xué)生在校期間可以享受助學(xué)金，畢業(yè)后可授予中醫(yī)碩士。針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)日常主要是檢查中醫(yī)學(xué)院的各種硬件和軟件設(shè)施是否符合該委員會(huì)制定的標(biāo)準(zhǔn)。如:學(xué)院的校舍、教室、圖書館、附屬門診部以及教師隊(duì)伍(人數(shù)、水平、學(xué)位)，課程設(shè)置及課時(shí)等。由要求評(píng)審的中醫(yī)學(xué)院提出申請(qǐng)并繳納一定費(fèi)用，委員會(huì)委派專業(yè)人員前往檢查并提交檢查結(jié)果，隨后進(jìn)行評(píng)審并投票表決。

針灸及東方醫(yī)學(xué)教育審核委員會(huì)(ACAOM)是經(jīng)美國教育部認(rèn)可的教育認(rèn)證中心，對(duì)針灸及東方醫(yī)學(xué)院校理事會(huì)(CCAOM)評(píng)審并通過后的針灸中醫(yī)學(xué)院，后續(xù)性地鑒定和檢查學(xué)院的教學(xué)計(jì)劃實(shí)施情況和各項(xiàng)教學(xué)質(zhì)量的機(jī)構(gòu)，屬于非政府機(jī)構(gòu)。長期監(jiān)督每個(gè)學(xué)生的上課時(shí)數(shù)、課程成績、臨床實(shí)習(xí)時(shí)數(shù)、診治人數(shù)、跟診次數(shù)等，每位教師的教課時(shí)數(shù)、臨床帶教時(shí)數(shù)、診治人數(shù)等。針灸及東方醫(yī)學(xué)教育審核委員會(huì)(ACAOM)根據(jù)監(jiān)督材料鑒定學(xué)院業(yè)績和水平，長期考察美國針灸中醫(yī)學(xué)院的質(zhì)量。針灸及東方醫(yī)學(xué)教育審核委員會(huì)(ACAOM)報(bào)告顯示，僅針灸碩士學(xué)位課程在2010年就有1984人入學(xué)661人畢業(yè)，在2011年有1560人入學(xué)，564 人畢業(yè)［8］。

針灸和東方醫(yī)學(xué)資格考試委員會(huì)(NCCAOM)成立于1982年，是建立、評(píng)估和完善在針灸和東方醫(yī)學(xué)能力和安全方面的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的非盈利組織［9］，每年進(jìn)行2～3次針灸師資格認(rèn)定考試。針灸和東方醫(yī)學(xué)資格考試委員會(huì)(NCCAOM)在1985年進(jìn)行了第一次針灸綜合筆試考試，1989年考試內(nèi)容增加了穴位定位考試(PEPLS)，1991年沽針考試(CNT)開始實(shí)施?？荚噧?nèi)容由最初的綜合筆試過渡到綜合筆試+PEPLS，再到綜合筆試+PEPLS+CNT。1996年，在美國食品藥品管理局(FDA)的參與和替代醫(yī)學(xué)辦公室(OAM)的支持下，針灸針在美國的使用合法化［10］。目前，除了加州自行舉辦考試，其他43個(gè)州和華盛頓特區(qū)均要求或承認(rèn)針灸和東方醫(yī)學(xué)資格考試委員會(huì)(NCCAOM)考試并將其作為申請(qǐng)執(zhí)照的必備條件之一。

4 立法意義

對(duì)針灸學(xué)進(jìn)行立法規(guī)管是針灸進(jìn)入各國主流醫(yī)療體系的基礎(chǔ)，可以有效保障針灸的生存和健康有序發(fā)展，保護(hù)針灸從業(yè)者的合法權(quán)益。在有法律保障的地方，針灸求的是發(fā)展，在沒有法律保障的地方，針灸求的是生存。這是國內(nèi)外中醫(yī)針灸人士對(duì)中醫(yī)針灸海外生存狀況達(dá)成的共識(shí)。在國外，針灸的良性發(fā)展與針灸是否獲得法律保障息息相關(guān)。學(xué)科的發(fā)展需要良好的社會(huì)氛圍奠基。通過立法，相關(guān)的診療、教育、科研、學(xué)術(shù)交流等活動(dòng)能夠更有序和健康的開展，醫(yī)師的登記注冊(cè)、執(zhí)照更新和資格申請(qǐng)等相關(guān)政策會(huì)進(jìn)一步完善。針灸學(xué)在美國的正式立法規(guī)管預(yù)示著針灸學(xué)已具備進(jìn)入美國主流醫(yī)療體系的基礎(chǔ)。美國是世界上政治、經(jīng)濟(jì)、文化和醫(yī)療最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，該國的醫(yī)療發(fā)展引領(lǐng)世界醫(yī)學(xué)發(fā)展的方向。美國對(duì)針灸學(xué)的立法規(guī)管對(duì)世界其他國家具有參考意義。針灸學(xué)在美國的發(fā)展現(xiàn)狀可作為針灸學(xué)國際發(fā)展的縮影，美國對(duì)針灸學(xué)的立法規(guī)管可作為世界其他國家針灸學(xué)立法的樣板。

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