淺析船舶污染的國際損害責(zé)任

蔣琳

摘 要：隨著現(xiàn)代技術(shù)和航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展，船舶污染引發(fā)的跨界環(huán)境損害日益受到國際社會(huì)的關(guān)注。由于船舶污染的國際損害責(zé)任理論存在一定爭議，且“方便旗”船舶所帶來責(zé)任承擔(dān)的實(shí)踐問題，使得船舶污染所帶的損害最終轉(zhuǎn)由民事責(zé)任的承擔(dān)這一途徑解決。

關(guān)鍵詞：船舶污染；跨界損害；國際損害責(zé)任

中圖分類號：D99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0147-02

環(huán)境是沒有國界的，對環(huán)境的污染并不會(huì)在人為劃分的疆域前止步，當(dāng)一國的污染跨越了邊界，給其他國家的環(huán)境造成了不利的影響，就構(gòu)成了跨界環(huán)境污染。游弋在世界的大型油輪、化學(xué)品船造成的各類污染，嚴(yán)重地威脅了海洋的生態(tài)環(huán)境，隨著全球環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，船舶污染的跨界損害問題已從局部的、區(qū)域性的具體法律問題發(fā)展成為與全人類息息相關(guān)的問題，所有這些都涉及船舶污染的國際損害責(zé)任問題。

一、船舶污染國際損害責(zé)任的法律依據(jù)

自1967年“托列峽谷號”油輪沉沒至2010年墨西哥灣溢油事故的發(fā)生，一系列的船舶污染事件一次次敲響了警鐘。隨著國際損害責(zé)任被逐步接受和肯定，船舶污染作為國際法不加禁止的行為所造成的損害后果，同樣也將引起國際損害責(zé)任的承擔(dān)。船舶污染國際損害責(zé)任的法律依據(jù)可從兩個(gè)方面加以追溯。

1.國際法律草案

國際法委員會(huì)對跨界環(huán)境損害問題進(jìn)行研究的提議最早可以追溯至1973年，聯(lián)合國大會(huì)通過第3071號決議，建議國際法委員會(huì)“在適當(dāng)時(shí)間對其他活動(dòng)造成損害性后果的國際責(zé)任進(jìn)行單獨(dú)研究?！盵1]由于國際法不加禁止的行為所致?lián)p害性后果的國際責(zé)任問題經(jīng)過各國間長時(shí)間的討論，期間各方在國家的賠償責(zé)任以及預(yù)防原則問題未能達(dá)成共識(shí)，國際法委員會(huì)建議將“預(yù)防”和“國際責(zé)任”兩個(gè)問題分開進(jìn)行處理，即國際法委員會(huì)2001年二讀通過了《國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責(zé)任條款草案（預(yù)防跨界損害部分）》條款草案，以及在2006年二讀通過的《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成跨界損害中的損失分配原則草案案文》。據(jù)此，國際法委員會(huì)結(jié)束了《國際法不加禁止的行為所致?lián)p害性后果的國際法責(zé)任》專題的編纂工作。

總的來說，國際法委員會(huì)對“國際法不加禁止的行為所致?lián)p害性后果的國際責(zé)任”問題的研究可謂困難重重，作為規(guī)避國家責(zé)任的重大創(chuàng)新，《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成跨界損害中的損失分配原則草案》將其重點(diǎn)放在預(yù)防方面和產(chǎn)生跨界損害的責(zé)任分配方面，避開了任何牽涉國家責(zé)任的敏感議題。國際法委員會(huì)對《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成跨界損害中的損失分配原則草案》的編纂過程實(shí)際上也是對船舶航行等危險(xiǎn)活動(dòng)造成跨界損害責(zé)任制度逐步完善的過程。由于“不加禁止的危險(xiǎn)活動(dòng)”事實(shí)上已將海洋船舶運(yùn)輸納入了規(guī)范的行列。因此，《損失分配草案》可以作為船舶污染海洋國家賠償責(zé)任的依據(jù)。

2.國際條約

國際社會(huì)沒有在船舶污染的國際損害責(zé)任問題上出臺(tái)專門的國際公約，但可以從專門解決國際海洋污染問題的《聯(lián)合國海洋法公約》和《國際防止船舶造成污染公約》中探尋關(guān)于國家損害責(zé)任的依據(jù)。

《聯(lián)合國海洋法公約》第235條第1段直接規(guī)定了各國有義務(wù)保護(hù)和保全海洋環(huán)境，并按照國際法承擔(dān)責(zé)任。該條第3段進(jìn)一步規(guī)定“為對污染海洋環(huán)境所造成的一切損害保證迅速而適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)償?shù)哪康模鲊鴳?yīng)進(jìn)行合作，以便就估量和補(bǔ)償?shù)呢?zé)任以及解決有關(guān)的爭端，實(shí)施現(xiàn)行國際法和進(jìn)一步發(fā)展國際法，并在適當(dāng)情形下，擬定諸如強(qiáng)制保險(xiǎn)或補(bǔ)償基金等關(guān)于給付適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序?！逼淠康脑谟诮ㄗh各國采取各種方法妥善解決國家造成的重大海洋污染損害事故。此外，《聯(lián)合國海洋法公約》中，第194條第2款重申了不損害他國和國家管轄范圍以外環(huán)境原則。

《1973年國際防止船舶造成污染公約》（簡稱MARPOL公約）屬于一部規(guī)制防止船舶造成污染的公約。MARPOL公約第1條開宗明義，規(guī)定了各締約國保證實(shí)施其承擔(dān)義務(wù)的本公約各條款及其附則的各項(xiàng)規(guī)定，以防止由于違反公約排放有害物質(zhì)或含有這種物質(zhì)的廢液而污染海洋環(huán)境。而關(guān)于“尊重國家主權(quán)原則”，MARPOL公約第3條也從宏觀的層面進(jìn)行了肯定。說明了一國有義務(wù)恪守本國自然資源開發(fā)范圍，有權(quán)利保護(hù)本國自然資源主權(quán)的完整性；同時(shí)，一國不能隨意擴(kuò)張自然資源主權(quán)范圍，不能限制國際公共自然資源和其他國家自然資源的開發(fā)利用。

總之，國際上并沒有一部專門規(guī)定船舶污染國際損害責(zé)任的國際公約，在船舶污染國際損害責(zé)任的問題上，各國根本沒有在其環(huán)境條約實(shí)踐中做出真正的努力，發(fā)展一種嚴(yán)格責(zé)任基礎(chǔ)上的國家責(zé)任形式，以便于使得國家間訴訟請求成為一種環(huán)境損害賠償?shù)姆绞?，而是通過采用民事責(zé)任機(jī)制或倡導(dǎo)私人當(dāng)事方使用各國的國內(nèi)法律救濟(jì)途徑來解決環(huán)境損害糾紛[2]。究其原因，船舶污染承擔(dān)國際損害責(zé)任存在著一定的障礙亟待解決，下文將對此問題進(jìn)行詳述。

二、船舶污染國際損害責(zé)任承擔(dān)的理論困境

國際法委員會(huì)編纂的《國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責(zé)任條款草案》至今仍以草案的形式存在，對各國不具有法律拘束力。從國家責(zé)任的理論來說，傳統(tǒng)國家責(zé)任秉承“無過失，即無責(zé)任”的原則，但是確定一個(gè)國家的主觀心態(tài)是非常困難的。簡言之，針對主權(quán)平等的國家依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來判斷其行為的故意、過失或無過失必將是一個(gè)不確定的命題。評判標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)的不確定和不統(tǒng)一必然成為責(zé)任承擔(dān)的先天性障礙[3]。

其次，國際損害責(zé)任承擔(dān)的免責(zé)事由也從某種程度削弱了船舶污染海洋環(huán)境責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)。海洋污染事故往往由多種原因引起，船旗國除了可以以國家責(zé)任的一般免責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行抗辯外，還可以通過已盡了合理謹(jǐn)慎的義務(wù)來排除國家責(zé)任的承擔(dān)。海運(yùn)發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的落后，其雖恪守合理謹(jǐn)慎之義務(wù)，仍發(fā)生了海洋污染事故，則將進(jìn)一步削弱了該國海洋環(huán)境損害國家責(zé)任的承擔(dān)。

再次，國際法院的管轄權(quán)有限，特別是在環(huán)境問題上能管轄的范圍非常狹窄。國際社會(huì)的整體環(huán)境利益被侵害時(shí)，缺乏適格的起訴人代表全球的環(huán)境利益進(jìn)行訴訟。這些因素加劇了國家責(zé)任制度在環(huán)境污染保護(hù)問題上適用的式微。國家在船舶污染海洋造成重大環(huán)境災(zāi)害時(shí)，多是通過談判和協(xié)商的方法來解決爭端，如何確定國家責(zé)任以及怎樣進(jìn)行賠償在國際司法實(shí)踐中鮮有實(shí)例[4]。實(shí)際上，到目前為止沒有一個(gè)船舶污染事故是依靠國家責(zé)任法的適用而得到解決的。國家往往回避國家責(zé)任這個(gè)問題，轉(zhuǎn)由民事責(zé)任的承擔(dān)這一途徑解決。

三、船舶污染國際損害責(zé)任承擔(dān)的實(shí)踐困境

歷史上看，發(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的船舶大多是懸掛方便旗的船舶。隨著海運(yùn)事故的頻繁發(fā)生，世界各國清醒地認(rèn)識(shí)到方便旗制度除了容易滋生航行安全風(fēng)險(xiǎn)、勞工權(quán)利無法保障等弊端，更易帶來海洋環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的問題。

所謂的方便旗船，就是在實(shí)行開放登記的國家注冊，取得該國國籍，并懸掛該國國旗的船舶。在國際海上航運(yùn)規(guī)則中，船舶必須懸掛本國旗幟，即懸掛船舶的國籍國旗幟，其目的是便于船旗國和沿海國對其航行事務(wù)的管理。然而，懸掛方便旗的船舶卻對這一規(guī)則提出了挑戰(zhàn)，成為國際海上運(yùn)輸管理的痼疾。船公司選擇方便旗的更多的是出于經(jīng)濟(jì)上的原因，方便旗的注冊國的稅費(fèi)較低、注冊手續(xù)簡單、且容易獲得該國銀行貸款上的支持。最重要的是注冊國普遍缺乏有效的環(huán)境立法，對船公司不加控制和監(jiān)督管理。《聯(lián)合國海洋法》第94條規(guī)定了船旗國對懸掛本國旗幟的船舶應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，即船旗國應(yīng)該采取措施，保證船舶的安全性能、人員的配備符合有關(guān)國家法規(guī)的規(guī)定和國際海事公約的要求。方便旗國家沒有能力行使有效的管轄和控制，導(dǎo)致船旗國政府履約責(zé)任與能力的不一致。方便旗船的注冊國從各方條件來看，通常不具備對方便旗所發(fā)生的海洋污染事故負(fù)國際損害責(zé)任的能力。

筆者認(rèn)為，由于“方便旗”船舶的大量存在，導(dǎo)致了船舶和國家之間的真正聯(lián)系存在著不確定性。如果“方便旗船”造成了海洋污染事故，船旗國能否承擔(dān)起相應(yīng)的國家責(zé)任，筆者對此持懷疑的態(tài)度。1958年《公海公約》第一次把國家與船舶之間的“真正聯(lián)系”寫入國際公約[5]。1986年《聯(lián)合國船舶登記條件公約》明確規(guī)定了“真正聯(lián)系原則”的幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，包括了船舶所有權(quán)問題上，船旗國應(yīng)有資金大部分的參與；船旗國應(yīng)配備本國船員在其船上工作的事實(shí)；船旗國內(nèi)的船公司至少有本國的代表或管理人的事實(shí)。遺憾的是該《聯(lián)合國船舶登記條件公約》到目前為止并未生效，這表明一方面各海運(yùn)發(fā)達(dá)國家不忍放棄方便旗船制度所帶來的便利，另一方面發(fā)展中國家因其國情而不能對其船舶進(jìn)行有效管理。唯有將船舶的國籍與其自身的所有權(quán)聯(lián)系起來，即貫徹“真正聯(lián)系”的原則，才能從根本上解決“方便旗”船舶國家責(zé)任的承擔(dān)。

綜上所述，無論國家、國際組織或類似于國家的公法實(shí)體還是個(gè)人、企業(yè)或其他類似的私法主體，造成國際環(huán)境損害后，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任，這一點(diǎn)在理論上并無爭議。但是由于上述各種原因和困難，國際法上的國家責(zé)任制度發(fā)展并不充分，甚至嚴(yán)重滯后于國際環(huán)境保護(hù)的需要，存在著理論和實(shí)踐雙重困境。國際社會(huì)針對船舶污染海洋問題制定了較為完善的民事責(zé)任公約，其在一定程度上彌補(bǔ)了在國際損害責(zé)任追究下的國家責(zé)任承擔(dān)的不足。在船舶污染國際損害責(zé)任的問題上，國際社會(huì)如何就跨界環(huán)境損害國家責(zé)任承擔(dān)達(dá)成共識(shí)，并通過制定具有普遍約束力的船舶污染國際損害責(zé)任制度，從而全方位地保護(hù)海洋環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海洋的全面可持續(xù)發(fā)展，這將是各國今后需要著力解決的命題。

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（責(zé)任編輯：陳雅莉）