嘉興“兩分兩換”土地流轉制度的經(jīng)濟學思考

張夢麗　歐陽楓一

摘 要：為了破解多年來制約經(jīng)濟發(fā)展的土地瓶頸問題，改革和完善農(nóng)村土地管理制度，破除城鄉(xiāng)二元結構，嘉興市進行“兩分兩換”土地流轉制度的探索。嘉興實施的“兩分兩換”土地流轉制度使農(nóng)村土地流轉市場化，這是土地流轉的一種帕累托改進，但由于這個改進過程受到外部因素的影響，其效率缺失也是顯而易見的。

關鍵詞：嘉興；兩分兩換；土地流轉制度

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0107-02

引言

近年來，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，中國有限的土地資源被加快消耗，建設用地缺口日益成為阻礙我國經(jīng)濟發(fā)展的資源約束。人多地少、耕地后備資源匱乏是浙江省嘉興市的基本市情，土地問題是嘉興在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的一大難題。因此，為破解用地緊張與社會發(fā)展需求旺盛之間的矛盾，嘉興市必須要節(jié)約集約利用土地。2008年，嘉興市被確立為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點城市后，結合多年來的土地流轉情況提出了“兩分兩換”土地流轉制度，以此來改革完善農(nóng)村土地管理制度、實現(xiàn)走節(jié)約集約用地之路，最終破除城鄉(xiāng)二元結構、加快城鄉(xiāng)一體化進程。

一、嘉興“兩分兩換”土地流轉制度

人多地少是中國面臨的首要矛盾，因此迫切需要通過土地流轉，提高土地和勞動的使用效率和生產(chǎn)能力。在現(xiàn)有的土地制度下，我國集體建設用地和宅基地難以流轉。這導致土地資源浪費嚴重，制約了人口的有效遷移，最終引發(fā)各類生產(chǎn)要素的資源配置效率低下等一系列問題。

從經(jīng)濟學的角度而言，土地對于農(nóng)民來說既是一種生產(chǎn)要素又是一種財產(chǎn)要素。一定程度上的土地流轉，一方面可以優(yōu)化土地資源的配置效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營；另一方面則可激活農(nóng)村剩余勞動力的轉移，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的合理配置。

2008年4月，浙江省委、省政府將嘉興市作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點地區(qū)。為了破解多年來制約經(jīng)濟發(fā)展的土地瓶頸問題，改革和完善農(nóng)村土地管理制度，破除城鄉(xiāng)二元結構，嘉興市進行“兩分兩換”土地流轉制度的探索。

（一）嘉興“兩分兩換”土地流轉制度提出的背景

按嘉興市政府方面的預測，到2020年，嘉興市年均新增建設用地指標為1.68萬畝，但建設用地需求每年達到3萬畝以上，每年建設用地缺口達1.32萬畝。然而，嘉興市地處平原地帶，沒有圍墾的灘涂和山坡，土地后備資源嚴重不足。18億畝耕地又是中國任何地區(qū)、任何改革都不能突破的“底線”。

近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的推進，嘉興已有相當一大批的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)。他們一方面有強烈的非農(nóng)化思想，另一方面又不愿意徹底放棄農(nóng)村的土地。因此一部分農(nóng)民已在城鎮(zhèn)置房定居，但同時又在農(nóng)村宅基地建房，形成“兩頭占地”的局面，造成農(nóng)村集體建設用地的閑置浪費。據(jù)2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，嘉興市共62萬農(nóng)戶，農(nóng)村宅基地共近60萬畝，戶均占地0.96畝，遠高于全省平均水平0.38畝，宅基地利用率極低。

可見，在18億畝耕地紅線的制約下，為了緩解土地要素制約，擴展發(fā)展的空間，只能從利用率極低的農(nóng)村宅基地入手。以此來優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構，拓展用地空間，緩解保護耕地與保障用地之間的矛盾，最終解決土地資源供不應求的矛盾。

（二）嘉興“兩分兩換”土地流轉制度的內(nèi)容

“兩分兩換”，即將宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以土地承包經(jīng)營權換股、換租、增保障，推進集約經(jīng)營，轉換農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換農(nóng)民生活方式。“兩分兩換”試點區(qū)域總面積1 059.26平方公里，占嘉興市陸域面積的27.1%；試點區(qū)域的農(nóng)戶16.63萬戶，人口58.6萬人，約占全市農(nóng)村常住戶數(shù)與常住人口的25.8%和28.4%。涉及宅基地面積16.66萬畝，承包地面積74.05萬畝，分別占全市農(nóng)村宅基地、承包面積的27.1%和26.2%。

嘉興“兩分兩換”土地流轉制度創(chuàng)新之一：以土地承包經(jīng)營權換股、換租、增保障。這可以打破農(nóng)村土地游離在市場之外的局限，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權可以上市流轉，同時它還與農(nóng)民最關注的社保聯(lián)系起來。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，在“兩分兩換”試點區(qū)域58.6萬人中，應納入養(yǎng)老保險的人口的16.04萬人，通過試點工作已納入各種養(yǎng)老保險的人口為13.01萬人，養(yǎng)老保險的覆蓋率81.1%，遠高于同期農(nóng)村養(yǎng)老保險69.1%的覆蓋率。在全部參保人口中，因“兩分兩換”的推進而新增的養(yǎng)老保險人口有6.69萬人，占全部參保人口的51.4%。

嘉興“兩分兩換”土地流轉制度創(chuàng)新之二：以宅基地換錢、換房、換地方。宅基地可以進入土地市場，并逐步實現(xiàn)與國有土地“同地、同價、同權”。在盤活農(nóng)民手中的土地之余，還可以促進農(nóng)村人口向城市集聚。據(jù)統(tǒng)計，嘉興862個行政村，1.85萬個村民小組，1.7萬多個自然村規(guī)劃集聚到了47個新市鎮(zhèn)和385個新社區(qū)，2011年全市城鎮(zhèn)化率提高到54.4%。

總之，“兩分兩換”是建立在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度以及城鄉(xiāng)建設用地置換模式基礎上，將農(nóng)村人口城市化與土地城市化相結合，通過社會保障、城市住房保障等多種方式為“農(nóng)民變市民”提供積極的基礎性保障的土地流轉方式。

二、嘉興“兩分兩換”土地流轉制度的經(jīng)濟效益分析

從經(jīng)濟學分析來看，嘉興“兩分兩換”土地流轉制度實質(zhì)上屬于帕累托改進，即在土地流轉過程中，參與其中的農(nóng)民、集體經(jīng)營組織和政府都獲得了福利增益而沒有損失。另一方面，這個帕累托改進過程不是在一個封閉系統(tǒng)中進行的，而是直接受到外部因素的影響。諸如國家政策、周邊地區(qū)的地價等這些因素都會影響參與帕累托改進各方的預期，從而對整個改進過程的發(fā)展帶來可預期的和不可預期的后果。

（一）宅基地的流轉給農(nóng)民帶來可觀的收益

前面提到，嘉興經(jīng)濟發(fā)展的一個瓶頸就是發(fā)展用地嚴重不足。然而在現(xiàn)有的法律框架和土地制度下，農(nóng)村宅基地難于流轉，往往使農(nóng)民宅基地固化，嚴重制約人口的有效遷移，導致了資源配置效率低下和土地資源浪費嚴重?！皟煞謨蓳Q”土地流轉制度從宅基地的流轉入手，通過給予農(nóng)民一定的利益補償，把閑置的宅基地市場化，既提高了土地資源的配置效率，又為農(nóng)民帶來種種收益，最終有助于破解城鄉(xiāng)一體化過程中的“瓶頸”制約。

將農(nóng)村原有零星、分散住房和基礎設施拆除，將其重新整理復墾，鼓勵農(nóng)民到農(nóng)村新社區(qū)居住。一方面，將農(nóng)民原有的住宅轉化成城鎮(zhèn)中相應面積的可供處置的住宅，由原來的一幢農(nóng)房轉換成幾套住房，使其價值得到提升。另一方面，農(nóng)村土地與農(nóng)民身份的分離，農(nóng)民向新市鎮(zhèn)集聚，緩解了農(nóng)村人口轉移與宅基地固化之間的矛盾，有效地推動了城市化，使農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生重大變化。這一置換不僅能提升宅基地置換效果、保護耕地，還在優(yōu)化農(nóng)村空間布局方面具有很強的資源整合能力。

（二）土地承包經(jīng)營權的流轉為土地規(guī)?；?jīng)營奠定基礎

城鄉(xiāng)二元土地制度導致城市土地可上市流轉，而農(nóng)村土地一直游離在市場之外，與城市土地相比，農(nóng)村土地沒有體現(xiàn)其應有的價值。農(nóng)民空有勞動力、土地使用權，卻無法根據(jù)其他生產(chǎn)要素的實際情況自主提高生產(chǎn)效率、實現(xiàn)市場經(jīng)營，導致農(nóng)村土地資源浪費嚴重。

然而以社會保障來置換土地的保障功能，解決了農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營與離地務工農(nóng)民社會保障之間的矛盾。將農(nóng)村原本荒置、利用效率不高的土地的經(jīng)營權經(jīng)過市場化的重新流轉，使土地這一生產(chǎn)要素在不同利益主體之間得到合理的配置?！皟煞謨蓳Q”土地流轉制度中土地承包經(jīng)營權的流轉改變以往以家庭為單位的“分散耕作”方式下的“井田”分割模式，將農(nóng)村分散的土地置換成集中的土地，擴大了原有的耕作半徑，有助于推進農(nóng)村的農(nóng)耕機械化和生產(chǎn)集中化，實現(xiàn)土地的專業(yè)化、集約化管理，最終實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營。

（三）土地流轉降低政府的社會福利負擔

土地流轉是土地資源在不同使用者之間的流動，本質(zhì)上是政府、農(nóng)民、土地使用者之間權益的重新分配，最終影響各主體的福利待遇。嘉興“兩分兩換”土地流轉制度使流轉土地的農(nóng)民增加了社會福利，從而降低了政府的社會福利負擔。

“兩分兩換”給農(nóng)民提供了一筆可觀的補償收入，這使可以以市場價值衡量的社會福利得到了提升。與此同時，不能以市場價值體現(xiàn)的但與農(nóng)民主體感受有關的社會福利也得到了提升。如“兩分兩換”為農(nóng)民增加了非農(nóng)就業(yè)的機會，使農(nóng)民的居住環(huán)境及周圍基礎設施得到很大的改善，更為重要的是將農(nóng)民納入城市居民社會保障體系，使其可以享受相關的養(yǎng)老醫(yī)療等保障?？傊?，土地流轉給農(nóng)民帶來的這些福利，降低了政府的社會福利負擔。

（四）對土地價值預期的差異導致土地流轉效率不高

現(xiàn)階段的“兩分兩換”制度是建立在土地經(jīng)營權的補償基礎上的，即政府通過一定的經(jīng)濟補償來激勵農(nóng)民把閑置的土地資源轉移到政府手中。需要指出的是，這個補償價格并非完全根據(jù)市場價格標準設定的，更重要的是，農(nóng)民和政府由于角色不同對土地增值幅度的預期難以一致。

具體而言，影響農(nóng)民對土地價格預期的因素主要是周邊土地、房價和對經(jīng)濟增長速度的慣性認識。由于嘉興靠近上海這個地價、房價極高的中心城市，農(nóng)民普遍認為嘉興的土地資源價格被嚴重低估。而且，農(nóng)民從以往十多年的地區(qū)經(jīng)濟高速增長為出發(fā)點，理所當然地認為經(jīng)濟將長期高速發(fā)展下去，從而地價也會一直高升。與此相反，由于政府需要為土地流轉支付補償金，其對土地資源價值的估算主要從當前的財政負擔能力考慮，而不是從土地資源的市場價格來估算。由此可見，由政府主導的定價機制背離市場行情，農(nóng)民和政府在土地價格這個最重要的交易杠桿上就很難做到一致，這就導致了流轉成本過大、交易時間過長等效率不高的問題。

此外，農(nóng)民流轉出來的土地在進行二次流轉的時候也遇到了一定困難。據(jù)統(tǒng)計，2011年“兩分兩換”試點區(qū)域已簽約進行農(nóng)地流轉的農(nóng)戶3.72萬戶，流轉農(nóng)地13.3萬畝，但已實現(xiàn)二次流轉的僅為3.34萬畝，僅占流轉農(nóng)地的25.2%。

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（責任編輯：姚 麗）