我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估創(chuàng)新研究

劉章勝

摘 要：湖南省地方政府績(jī)效評(píng)估主要存在評(píng)估主體單一、評(píng)估路徑單向、評(píng)估過(guò)程封閉、評(píng)估力度不一、評(píng)估指標(biāo)褊狹和評(píng)估方式落后等問(wèn)題，針對(duì)這一現(xiàn)狀，建議重構(gòu)以人大為核心的評(píng)估主體體系、推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的法制化進(jìn)程、在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系和著力強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效利用。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效評(píng)估；評(píng)估主體；評(píng)估指標(biāo)體系；評(píng)估結(jié)果

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）19-0047-03

引言

政府績(jī)效評(píng)估自20世紀(jì)80年代在西方興起以來(lái)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家就把績(jī)效評(píng)估作為行政管理體制改革的突破口和利器，并在沖破龐大臃腫的官僚體制和提高政府公信力等方面效果顯著。西風(fēng)東漸，政府績(jī)效評(píng)估的研究成為目前中國(guó)公共管理學(xué)界所研究的前沿課題和重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)也是我國(guó)各級(jí)政府在行政管理中普遍關(guān)注的問(wèn)題。

當(dāng)前中國(guó)進(jìn)行的政府體制改革正是一場(chǎng)旨在達(dá)成政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變的深刻而艱難的“政府革命”。黨的十八大明確提出，“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”。同時(shí)指出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。湖南省政府也提出了推進(jìn)“四化兩型”建設(shè)和富民強(qiáng)省進(jìn)程?；谶@一背景，我們從政府與社會(huì)的關(guān)系出發(fā)，依據(jù)政府績(jī)效評(píng)估動(dòng)因原理和價(jià)值取向，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新審視湖南省政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)問(wèn)題，注重地方政府績(jī)效評(píng)估的創(chuàng)新性研究，無(wú)疑是一個(gè)非常有價(jià)值的課題。

一、湖南省地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀

2009年，十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確提出，要“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”。與此同時(shí)，各地政府不斷地總結(jié)政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，并與學(xué)術(shù)界一起共同探索適合本地區(qū)的績(jī)效評(píng)估模式，力圖總結(jié)提煉出各具特色的政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)估指標(biāo)體系。但從全國(guó)來(lái)看，基本上還處于探索階段，在實(shí)踐的力度和效果上也不平衡。

湖南省委、省政府非常重視政府績(jī)效評(píng)估，并于2009年4月頒布了《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估工作的意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)》），自此在全省各級(jí)政府及其工作部門(mén)逐步開(kāi)展績(jī)效評(píng)估工作?！兑庖?jiàn)》還要求：“政府績(jī)效評(píng)估工作自上而下，逐步推進(jìn)，到2013年，基本建立湖南特色的政府績(jī)效評(píng)估制度?！?/p>

目前，我省開(kāi)展的政府績(jī)效評(píng)估基本上還停留在自己評(píng)自己的階段，評(píng)估中的公民參與還非常有限，并且各市（州）發(fā)展也很不平衡。其主要問(wèn)題有：

（一）評(píng)估主體單一

長(zhǎng)期以來(lái)，我省的政府績(jī)效評(píng)估都是由政府主導(dǎo)的，評(píng)估的主體主要限于政府內(nèi)部的評(píng)估者。在這種評(píng)估模式下，政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，政府管理和服務(wù)質(zhì)量的好壞，完全由政府自身說(shuō)了算，這不僅難以保證政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的真實(shí)可靠性和客觀公正性，同時(shí)也使得政府的運(yùn)作得不到應(yīng)有的監(jiān)督和約束，政府權(quán)力的濫用也在所難免。比如，在《2012年湖南省績(jī)效評(píng)估實(shí)施方案》（以下稱(chēng)《方案》）中，其“日常評(píng)估”只是通過(guò)“自我評(píng)估”和“跟蹤評(píng)估”來(lái)完成，基本上看不到公眾參與的身影，其評(píng)估結(jié)果自然也難以得到社會(huì)及公眾的信服。

盡管在《方案》中也提到“公眾評(píng)估”是進(jìn)行綜合評(píng)估的一種方式，這表明在實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化方面也進(jìn)行了積極的改進(jìn)和創(chuàng)新，體現(xiàn)了公共責(zé)任的理念和服務(wù)政府的精神。但與國(guó)外的成熟做法相比，這種“公眾評(píng)估”在組織方式、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方式和運(yùn)作程序等方面都還缺乏具體化、規(guī)范化和科學(xué)化，很難擺脫政府主導(dǎo)的影子，政府績(jī)效評(píng)估主體多元化的發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。

（二）評(píng)估路徑單向

我省的各級(jí)政府是一個(gè)層級(jí)式的官僚制結(jié)構(gòu)，上級(jí)政府（或部門(mén)）掌握下級(jí)政府（或部門(mén)）的人事控制權(quán)和資源分配權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)唯命是從。對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估而言，單向的評(píng)估路徑不僅不利于政府權(quán)力的相互制衡，也難以保證評(píng)估的客觀性和全面性。從我省政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)地方政府重視的是政府部門(mén)的自我評(píng)估和上級(jí)評(píng)估，評(píng)估活動(dòng)常常通過(guò)自上而下的直接評(píng)定來(lái)開(kāi)展，而下級(jí)對(duì)上級(jí)的直接評(píng)估則很少，即使有些市（州）進(jìn)行了一些自下而上的評(píng)估探索，也往往流于形式，沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

（三）評(píng)估過(guò)程封閉

就政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)本身的特點(diǎn)來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估本質(zhì)上是一種信息活動(dòng)，多渠道的信息來(lái)源有利于提高評(píng)估的準(zhǔn)確性和全面性。在目前公共管理體制下，政府和公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，社會(huì)公眾對(duì)政府的運(yùn)作機(jī)制并不十分了解，這就導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估帶有很大封閉性、神秘性，評(píng)估過(guò)程的透明度和公開(kāi)化不夠，這樣的評(píng)估不但影響了社會(huì)公眾的知情權(quán)，也很大程度地降低了評(píng)估活動(dòng)的權(quán)威性。

（四）評(píng)估力度不一

按照《意見(jiàn)》的要求，各市（州）逐步開(kāi)展了政府績(jī)效評(píng)估工作，但由于領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)的不平衡，導(dǎo)致評(píng)估工作開(kāi)展的力度不一。總的來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)沙市比其他市（州）要好，長(zhǎng)株潭地區(qū)和湘中北地區(qū)比湘南地區(qū)和湘西地區(qū)要好，市（州）政府所在地城市比所屬縣城要好。

（五）評(píng)估指標(biāo)褊狹

從湖南省各市（州）績(jī)效評(píng)估的實(shí)際情況看，評(píng)估指標(biāo)過(guò)于注重規(guī)模、總量和速度等數(shù)量性指標(biāo)，忽視效益、質(zhì)量、民生等質(zhì)量性指標(biāo)，這不利于反映我國(guó)政府管理未來(lái)職能變化要求。比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總量、財(cái)政收入、招商引資等指標(biāo)。臨時(shí)性任務(wù)指標(biāo)多，可持續(xù)性指標(biāo)少，這不利于反映政府組織自身能力建設(shè)的要求。比如，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、電子政務(wù)、為民辦實(shí)事等指標(biāo)。而反映政府在長(zhǎng)期促進(jìn)社會(huì)效益、保證社會(huì)公平、減少行政干預(yù)等方面的指標(biāo)卻幾乎沒(méi)有。而且很多評(píng)估指標(biāo)無(wú)法量化，比如和諧平安建設(shè)、教育文化、電子政務(wù)、法制建設(shè)等指標(biāo)。

（六）評(píng)估方式落后

目前，湖南省各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)和預(yù)測(cè)技術(shù)的運(yùn)用乏善可陳，更多的還是使用自上而下的指標(biāo)考核和考察核實(shí)，而公眾評(píng)議則主要運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查和網(wǎng)上評(píng)議等方式，這使得政府績(jī)效評(píng)估所需的大量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、分析、快速查詢(xún)難以實(shí)現(xiàn)。以永州市為例，從其《2011年全市績(jī)效評(píng)估情況通報(bào)》來(lái)看，其評(píng)估方式就是將指標(biāo)層層分解到各縣區(qū)（管理區(qū)）各部門(mén)，加強(qiáng)督察，狠抓落實(shí)。這種上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的考核，并非是政府出于自身發(fā)展的需求，這必然會(huì)造成只注重目標(biāo)的完成而忽視對(duì)考核結(jié)果的分析等問(wèn)題。在年終評(píng)估中，對(duì)各單位還進(jìn)行了公眾評(píng)估調(diào)查和內(nèi)部評(píng)估，而公眾評(píng)估主要采用問(wèn)卷調(diào)查的形式進(jìn)行，這種評(píng)估方式所產(chǎn)生的評(píng)估結(jié)果，其真實(shí)性和客觀性就會(huì)大打折扣。

二、湖南省地方政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)策創(chuàng)新

作為一種對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行綜合判斷與評(píng)價(jià)的系統(tǒng)化過(guò)程，政府績(jī)效評(píng)估不僅是考量政府行為的效率高低和政府管理結(jié)果好壞的依據(jù)，而且還影響著政府部門(mén)的工作質(zhì)量和價(jià)值導(dǎo)向。

科學(xué)發(fā)展觀要求樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀，科學(xué)的政績(jī)觀需要科學(xué)的績(jī)效評(píng)估來(lái)保證。政府績(jī)效評(píng)估作為政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施，已經(jīng)成為改進(jìn)政府管理的有效工具。在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、全面促進(jìn)湖南“四化兩型”和富民強(qiáng)省建設(shè)的背景下，必須進(jìn)行對(duì)湖南省各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的創(chuàng)新性研究，形成具有湖南特色的政府績(jī)效評(píng)估制度。

（一）重構(gòu)以人大為核心的評(píng)估主體體系

現(xiàn)在很多文獻(xiàn)都相繼提出了“評(píng)估主體多元化”、適當(dāng)引入“第三方”、“加強(qiáng)公眾參與”等觀點(diǎn)，以彌補(bǔ)政府內(nèi)向性評(píng)估所產(chǎn)生的缺陷。但這些觀點(diǎn)顯然并未否認(rèn)政府在績(jī)效評(píng)估中的主導(dǎo)作用，所給出的解決對(duì)策無(wú)非是力圖打破政府單一的評(píng)估模式，在政府之外引入多個(gè)評(píng)估主體，形成一種“外部評(píng)估”和“內(nèi)部評(píng)估”相結(jié)合的模式。換句話說(shuō)，這種沒(méi)有核心主體的多元主體論，其實(shí)還是默認(rèn)政府自身是核心主體，其他評(píng)估主體僅僅是政府主導(dǎo)下的一種補(bǔ)充。

選擇評(píng)估核心主體是重構(gòu)評(píng)估主體體系的首要問(wèn)題，具體到中國(guó)的政治實(shí)際，對(duì)核心評(píng)估主體的選擇就必須考慮兩個(gè)重要因素：即政治性和力量性。也就是說(shuō)，政治性保證評(píng)估活動(dòng)不偏離行政管理體制改革和政治體制改革的方向，力量性保證評(píng)估結(jié)果具有一定的約束力?；谶@樣的考量，第三方和社會(huì)公眾因其“力量性”不足而無(wú)法成為主導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估的核心主體。

按照政府績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)是“一種有力的監(jiān)督工具”的思想，人大對(duì)政府的監(jiān)督是基于其國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位，以及“一府兩院”權(quán)力派生于人大的政治架構(gòu)。因此，將人大作為政府績(jī)效評(píng)估的核心主體，是基于我國(guó)客觀現(xiàn)實(shí)考慮的選擇?？?jī)效評(píng)估的核心主體確定為人大后，人大需要建立起一種能夠切實(shí)保障第三方和社會(huì)公眾在評(píng)估中扮演重要角色的制度和機(jī)制，擺脫以往評(píng)估中公眾主體實(shí)質(zhì)上缺失的弊病，并擺脫自身作為國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)在思考問(wèn)題上可能出現(xiàn)的偏頗。重構(gòu)以人大為核心主體、第三方和社會(huì)公眾為輔助主體的政府績(jī)效評(píng)估體系，將使績(jī)效評(píng)估的結(jié)果更為有力、客觀和可信。

（二）推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的法制化進(jìn)程

從國(guó)際發(fā)展來(lái)看，規(guī)范化、法律化、制度化已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)際上政府績(jī)效評(píng)估的主要趨勢(shì)。在我省，目前尚無(wú)一部完善的法規(guī)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范，各級(jí)地方政府績(jī)效評(píng)估都是根據(jù)湘發(fā)[2009]10號(hào)文件的《意見(jiàn)》，這對(duì)于規(guī)范我省的政府績(jī)效評(píng)估具有一定的指導(dǎo)作用，但其缺乏法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。各市（州）在評(píng)估過(guò)程中，根據(jù)各自的具體情況制定實(shí)施方案，隨意性較大，導(dǎo)致地方政府績(jī)效評(píng)估工作的持續(xù)性不強(qiáng)，且使評(píng)估工作流于形式甚至助長(zhǎng)腐敗。

在今后的實(shí)踐中，我省必須完善各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估制度，提高其規(guī)范化和法制化程度，依法明確我省政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上對(duì)績(jī)效承諾、績(jī)效報(bào)告以及績(jī)效審計(jì)等方面形成規(guī)范的制度體系，以加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估的效率和持續(xù)化，為提高政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性和規(guī)范性提供保證。

（三）在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系

對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)的界定是開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的前提。政府的職能定位必須是有限而且合適的。政府職能定位的準(zhǔn)確與否，直接決定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性。我省地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)圍繞推進(jìn)湖南“四化兩型”建設(shè)這一中心，按照科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的原則設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，評(píng)估指標(biāo)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化適時(shí)調(diào)整。依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求以及對(duì)政府職能的分析，結(jié)合我省的具體情況，可選取“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、行政能力”三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)作為一級(jí)指標(biāo)框架，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我省地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，見(jiàn)表1。

本套指標(biāo)共有一級(jí)指標(biāo)3個(gè)，二級(jí)指標(biāo)9個(gè)，三級(jí)指標(biāo)31個(gè)。

在指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中，一、二級(jí)指標(biāo)主要是指標(biāo)分類(lèi)，三級(jí)指標(biāo)是有具體指向的指標(biāo)。一、二、三級(jí)指標(biāo)之間具有內(nèi)在邏輯性，下一級(jí)指標(biāo)支撐上一級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)本身有明確的導(dǎo)向性，引導(dǎo)政府行為走向科學(xué)化、規(guī)范性、服務(wù)化，將各級(jí)政府部門(mén)工作逐步地納入到政府績(jī)效管理體系當(dāng)中。

（四）著力強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效利用

績(jī)效評(píng)估的結(jié)果是進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的價(jià)值所在，對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的利用程度和利用方式直接影響評(píng)估本身的功能和權(quán)威性?？?jī)效評(píng)估結(jié)果的利用中可能會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)極端：一是績(jī)效評(píng)估結(jié)果使用形式化，績(jī)效評(píng)估結(jié)果與獎(jiǎng)懲、資源配置等績(jī)效管理環(huán)節(jié)相脫節(jié)；二是績(jī)效評(píng)估結(jié)果使用高壓化，采用“一票否決”、“末位淘汰”等激進(jìn)措施往往導(dǎo)致被考核對(duì)象杜撰假數(shù)據(jù)、假信息來(lái)應(yīng)付。這兩種運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果的方式都脫離了績(jī)效評(píng)估的本意。對(duì)于績(jī)效評(píng)估結(jié)果的利用，必須要與各級(jí)政府官員的待遇、晉升等緊密掛鉤，用于政府工作人員的考核與管理。同時(shí)，還應(yīng)將績(jī)效評(píng)估結(jié)果引入政府工作計(jì)劃，根據(jù)評(píng)估結(jié)果有針對(duì)性地改進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)水平與質(zhì)量，切實(shí)改善政府形象。

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（責(zé)任編輯：姚 麗）