淺論依法治國(guó)的必然是依憲行政

袁杰

摘 要：“依法治國(guó)”，建立社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)新時(shí)期社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的目標(biāo)。法治原則在行政機(jī)關(guān)的體現(xiàn)是依法行政，我國(guó)有“行政優(yōu)越”的歷史傳統(tǒng)，從理論上講，社會(huì)主義國(guó)家的政府工作人員都是人民的公仆，但從實(shí)踐上看，部分政府機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，無視公民權(quán)利的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，因此，依法行政對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家來說具有特別重要的意義。改革開放以來，隨著社會(huì)主義法治國(guó)家觀念日益明確，依法行政作為政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)內(nèi)容已日益受到人們的重視。新的歷史時(shí)期，只有樹立“憲法至上”的理念，才能自覺規(guī)范行政執(zhí)法行為，更好地發(fā)揮依憲行政職能，做到全心全意為人民服務(wù)，才能為構(gòu)建有中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)做出貢獻(xiàn)！

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；依憲行政；意義

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）19-0043-02

憲法作為我國(guó)根本大法，規(guī)定了我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生及各民族各方面的基本方針政策，是其他法律的制定的基礎(chǔ)與靈魂，具有各種法律制度的過程中必須首先執(zhí)行憲法的規(guī)定，貫徹實(shí)施憲法的條文，可以使行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織行使其職權(quán)時(shí)達(dá)到統(tǒng)一，形成對(duì)行政權(quán)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，從而有效制止政出多門的慣性、行政執(zhí)法中出現(xiàn)此—標(biāo)準(zhǔn)彼—標(biāo)準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)漫天飛”狀態(tài)以及行政管理的對(duì)象的雙重的分散個(gè)化和嚴(yán)重的行政弊端。也可以這樣說，憲法以其高度的法律統(tǒng)一性使執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員達(dá)到一種恒變狀態(tài)，從而達(dá)到執(zhí)法的統(tǒng)一性。從另一個(gè)方面講，憲法是“一種根本規(guī)范”，是具有永久性的依據(jù)，在法律秩序中依據(jù)的必須是憲法條文，它們都不得與憲法相抵觸，都必須體現(xiàn)憲法的可行度”。在執(zhí)法中首先執(zhí)行憲法的規(guī)定，體現(xiàn)了行政自身發(fā)展的要求，同時(shí)也極有利于行政程序法和監(jiān)督程序法等行政法整體框架的建立，使各項(xiàng)具體行政法規(guī)法律制度的建立和推進(jìn)依憲行政，并完善依法治國(guó)必依憲治國(guó)的理論。

憲法的效力，從法理學(xué)角度而言，是法的效力在實(shí)際運(yùn)用中的最重要形式。法的效力有廣義和狹義之分?！皬V義的法的效力是指法的約束力和強(qiáng)制力”，它包括國(guó)家制定和頒布規(guī)范性法律的法律文件的效力；狹義的法的效力則僅指國(guó)家制定與頒布的規(guī)范性法律文件。從其特征看主要有以下幾個(gè)方面：

第一，在內(nèi)容上，憲法規(guī)定著一個(gè)國(guó)家有關(guān)社會(huì)制度和國(guó)家制度的一些最根本、最重大的問題。就是普通法律的內(nèi)容只涉及國(guó)家生活或社會(huì)生活某一特定層面的問題，相對(duì)于整體而言只是局部性的社會(huì)現(xiàn)象和法律關(guān)系。比如刑法規(guī)定定罪量刑方面的內(nèi)容；民法規(guī)定公民或法人的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系方面的內(nèi)容；訴訟法規(guī)定訴訟程序方面的內(nèi)容等等。這些內(nèi)容雖然也很重要，但畢竟只限于某方面的局部性問題。唯獨(dú)憲法從根本原則和根本制度上規(guī)范著整個(gè)國(guó)家的活動(dòng)。比如國(guó)家制度、政治制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，以及國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織系統(tǒng)、職責(zé)權(quán)限、工作原則和制度等各項(xiàng)內(nèi)容都要由憲法做出規(guī)定。

當(dāng)然，憲法作為根本法，只是確定社會(huì)制度和國(guó)家制度的基本原則。就其內(nèi)容而言，既不可能包羅萬象地對(duì)所有問題加以羅列，也不可能對(duì)每一事項(xiàng)都做具體而詳盡的規(guī)定。據(jù)此而論，憲法確實(shí)不是法律匯編和法律大全，而僅僅是根本法。因?yàn)槿绻魏螁栴}都由憲法做出詳盡無遺的規(guī)定，那么普通法律便失去了存在的必要，也就談不上什么法律體系了。

第二，在法律效力上，憲法具有最高的法律效力。這一特征應(yīng)當(dāng)說是由第一個(gè)特征所決定的。因?yàn)楫?dāng)一個(gè)階級(jí)取得革命勝利，建立起自己的政權(quán)時(shí)，之所以要制定憲法，其主要目的就在于以國(guó)家最高法的形式確認(rèn)革命斗爭(zhēng)的勝利成果，調(diào)節(jié)統(tǒng)治內(nèi)部的相互關(guān)系，以鞏固本階級(jí)的政治統(tǒng)治，并規(guī)劃其將來的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益。這就是說，憲法的法律效力高于其他普通法律。這里包含兩層含義：（1）憲法在國(guó)家整個(gè)法律體系中處在最高地位，它與普通法律相比較，其效力最高。（2）憲法作為國(guó)家根本法，是一國(guó)之內(nèi)所有組織和個(gè)人的最高行為準(zhǔn)則，也是人民進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)的依據(jù)和基礎(chǔ)。

第三，在制定和修改的程序上，憲法比普通法律更為嚴(yán)格。世界上絕大多數(shù)國(guó)家都對(duì)憲法的制定和修改規(guī)定了特別程序。其中包括成立專門機(jī)構(gòu)或者召開專門會(huì)議，來草擬或者審議憲法，以及對(duì)憲法的通過規(guī)定有高額法定人數(shù)的要求。我國(guó)憲法第64條規(guī)定表明，關(guān)于向全國(guó)人大代表常委會(huì)或者l/5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)的全體代表的2/3以上的多數(shù)通過，又規(guī)定：“法律和其他議案由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的過半數(shù)通過。”因而憲法具有相對(duì)穩(wěn)定性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。在中國(guó)，古代春秋時(shí)代的史書就有“鑒于先王成憲，其永無愆”（《尚書》），“嘗善罰奸，國(guó)之憲法”（《國(guó)語》），“祖述堯舜，憲章文武”（《中庸》），等等。此外，還有管子《立政篇》：“正月之朔，百官在朝，君乃令布憲，憲已布，有不憲者，罪在不赦?！薄吨芏Y·秋官小司寇》：“永存憲則，貽范后世?！薄犊滴踝值洹分校骸皯曳ㄊ救嗽粦棧瑥暮φ?，從心，從目，觀于法象，使人曉然知不善之害，接于目，怵于心，凜乎不可犯也?！睋?jù)以上文字表述并加以解釋和分析，可以看出古代中外典籍和立法中所稱的憲法，均指一般的法律和典章制度，且多含刑法之意，或者是指法律的公布。就這一點(diǎn)而言，似乎近似于現(xiàn)代的組織法，但與近代意義上作為國(guó)家根本法的憲法的含義還是有很大的不同。因而近代的憲法是反映各種政治力量實(shí)際對(duì)比關(guān)系，確認(rèn)革命勝利成果和現(xiàn)實(shí)的民主政治，規(guī)定國(guó)家根本制度和根本任務(wù)，具有最高法律效力的國(guó)家根本法。在依法治國(guó)的今天，我們強(qiáng)調(diào)依法行政，還需依照憲法規(guī)范并限制政府權(quán)力。

依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)新時(shí)期社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的目標(biāo)。法治原則在行政機(jī)關(guān)的體現(xiàn)是依法行政，我國(guó)有“行政優(yōu)越”的歷史傳統(tǒng)，從理論上講，社會(huì)主義國(guó)家的政府工作人員都是人民的公仆，但從實(shí)踐上看，部分政府機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，無視公民權(quán)利的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，因此，依法行政對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家來說具有特別重要的意義。改革開放以來，隨著社會(huì)主義法治國(guó)家觀念日益明確，依法行政作為政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)內(nèi)容已日益受到人們的重視。為確保政府機(jī)關(guān)依法行政，全國(guó)人大及其常委會(huì)相繼制定了行政法、行政處罰法、行政監(jiān)察法和行政許可法等一批法律，行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織給予行政處罰必須遵守法定程序，否則無效。國(guó)家賠償法規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，有侵犯公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須負(fù)有賠償義務(wù)。這些法律規(guī)定對(duì)保障行政機(jī)關(guān)依法行政起了重大的促進(jìn)作用，但是，離行政法原則的要求尚有一定的距離。主要表現(xiàn)在：個(gè)別行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反憲法和法律的規(guī)定行使職權(quán)的現(xiàn)象仍不斷發(fā)生；行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)；行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件不符合憲法和法律等。要解決這些問題，一方面要制定一批科學(xué)而合理的法律和法規(guī)；另一方面主要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這樣，既保障政府機(jī)關(guān)能夠充分有效地行使職權(quán)以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)又促使政府機(jī)關(guān)在憲法和法律的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不致構(gòu)成對(duì)法治原則的破壞。

社會(huì)主義憲政的基本要求是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和限制。我國(guó)憲法對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行了明確的規(guī)定，各級(jí)政府的各個(gè)部門都必須在憲法規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能違反憲法的規(guī)定，政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征收和征用，對(duì)土地的征用都必須受到三個(gè)方面的限制：（1）政府的征收和征用必須為了公共利益，不是公共利益的征收和征用是違反憲法的行為。（2）政府的征收和征用必須依法，即依照全國(guó)人大制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)來進(jìn)行。（3）政府為征收和征用必須進(jìn)行依法補(bǔ)償。這是我國(guó)首次在憲法中明確規(guī)定對(duì)政府權(quán)力行使的限制，對(duì)建設(shè)社會(huì)正義法治國(guó)家具有重要的意義。

綜上所述，依法治國(guó)照章行憲，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，其本質(zhì)是保證人民當(dāng)家做主。江澤民指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！钡谝?，依法治國(guó)的主體，是廣大人民群眾。第二，依法治國(guó)的客體，是國(guó)家的各項(xiàng)工作，主要是國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)。第三，憲法是實(shí)施依法治國(guó)的重要保障。實(shí)施依法治國(guó)的重要意義：（1）依法治國(guó)是人民當(dāng)家做主的基本保證。（2）依法治國(guó)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。（3）依法治國(guó)是社會(huì)文明和社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。（4）依法治國(guó)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。筆者認(rèn)為；一個(gè)和諧的社會(huì)，應(yīng)該是一個(gè)民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。依法治國(guó)，大力推進(jìn)依憲行政可以為人與自然的和諧提供制度支持。自然環(huán)境是人類生存的前提和物質(zhì)條件。人與自然的和諧相處，要求人類需求的增長(zhǎng)與自然界所能提供的各類資源相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得空前的發(fā)展。與此同時(shí)，我們也面臨著人口膨脹、資源匱乏、環(huán)境污染等嚴(yán)重問題。保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，提高資源利用效率，是對(duì)人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、當(dāng)代與未來關(guān)系的科學(xué)把握和理性認(rèn)識(shí)的結(jié)果。依法治國(guó)，推進(jìn)依法行政的形式確立，抑制和制裁破壞自然環(huán)境的行為，是建成生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好社會(huì)的必由之路。加強(qiáng)依法治國(guó)理念的推進(jìn)，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，營(yíng)造誠(chéng)信友愛的良好氛圍，廣泛調(diào)動(dòng)各方面積極因素就能使整個(gè)社會(huì)既安定有序又充滿發(fā)展活力。

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（責(zé)任編輯：姚 麗）