以柔克“剛”——江蘇省南通市質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局推行執(zhí)法約談制度紀(jì)實(shí)

■文并圖/吳慶豐 蔣 穎 本刊記者 茍 銘

甲：你的氣裝站管理混亂，人員進(jìn)出無序，你作為氣站的實(shí)際負(fù)責(zé)人，思想上重視了嗎？

乙：我承認(rèn)我們確實(shí)在內(nèi)部管理上存在不足，原來剛接手的時(shí)候基礎(chǔ)就比較差。

甲：你們要加強(qiáng)內(nèi)部管理，對工作人員的違規(guī)行為要做出處理，加強(qiáng)警示教育。

乙：我承認(rèn)我們企業(yè)自身有問題。但我公司處于一個三角區(qū)域地帶，區(qū)域間的管理不平衡，市場競爭又很激烈，希望你們有時(shí)間去暗訪一下。

甲：對于其他氣站的違規(guī)行為，你公司知曉相關(guān)信息，可以向我們舉報(bào)。當(dāng)然最理想的途徑，是同周邊的行業(yè)一道，強(qiáng)化行業(yè)自律。目前氣站還處于關(guān)停狀態(tài)嗎？

乙：還在關(guān)停著。我們也趁此機(jī)會加強(qiáng)內(nèi)部管理，整修設(shè)備。我公司承諾從此以后加強(qiáng)企業(yè)管理，杜絕充裝過期瓶、報(bào)廢瓶、非自有瓶等違規(guī)行為。

甲：要加強(qiáng)自律整改，整改結(jié)束后向我局提交整改報(bào)告，如有再違反《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》及其安全技術(shù)規(guī)范的行為，我們將嚴(yán)格按照法律規(guī)定，從重從嚴(yán)處理。

乙：我知道了。

從上述對話中所提供的信息，讀者可能已經(jīng)看出來了，這是一個質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作人員和一個違規(guī)氣瓶充裝站負(fù)責(zé)人的對話。

他們是在聊天嗎？但又多了許多嚴(yán)肅。是在審訊嗎？但又少了些許嚴(yán)厲。

實(shí)際上，這是由南通市質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局自去年5月開始推行的一項(xiàng)新舉措——質(zhì)監(jiān)執(zhí)法約談制度。其官方解釋為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在法定的職責(zé)范圍內(nèi)，為督促行政管理相對人落實(shí)主體責(zé)任，針對相對人生產(chǎn)經(jīng)營活動或內(nèi)部管理中存在的問題，為控制風(fēng)險(xiǎn)、消除隱患的需要，對其法定代表人或其授權(quán)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和安全技術(shù)規(guī)范要求方面的宣傳、警示教育。

長久以來，依法合理而富有成效的工作方式一直是質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管履職的價(jià)值取向，同時(shí)也是科學(xué)創(chuàng)新的動力源泉。南通質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局在始終堅(jiān)持依法行政的同時(shí)，積極拓寬工作思路，通過機(jī)制性摸索，不斷豐富“法治質(zhì)監(jiān)”、“和諧質(zhì)監(jiān)”的內(nèi)涵。從而推出了這個監(jiān)管履職新舉措——質(zhì)監(jiān)執(zhí)法約談制度。它分集體約談和個別約談兩種形式，針對轄區(qū)企業(yè)存在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患，對企業(yè)法定代表人進(jìn)行約談，有效地提升了行政監(jiān)管的工作效果。

該項(xiàng)制度在實(shí)施過程中，通過“三注重、三結(jié)合”，提高了對企業(yè)管理中督促整改、警示教育、法制宣傳、行政指導(dǎo)等方面的工作效能。一是注重機(jī)制建設(shè)。出臺了《南通開發(fā)區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督執(zhí)法約談制度》，明確了執(zhí)法約談的內(nèi)涵、對象、內(nèi)容、條件和程序，確保約談工作有據(jù)可循、有序開展；二是注重硬件保障。專門設(shè)置了執(zhí)法約談室，張貼醒目標(biāo)語，優(yōu)化環(huán)境布置，全程影音記錄，營造出規(guī)范、嚴(yán)肅的約談氛圍；三是注重實(shí)施效果。將約談工作與許可核查相結(jié)合，與日常監(jiān)管相結(jié)合，與處罰告知相結(jié)合。約談前送達(dá)書面通知，約談中制作規(guī)范筆錄，約談后跟蹤督促到位，同時(shí)規(guī)范文檔管理。通過形式規(guī)范，提升實(shí)施效果。

企業(yè)負(fù)責(zé)人的思想覺悟變高了，安全技術(shù)規(guī)范要求得到了貫徹落實(shí)，違法行為投訴舉報(bào)數(shù)量明顯下降……南通質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局在對上述這家氣瓶充裝站進(jìn)行了個別約談后，又對轄區(qū)內(nèi)7家氣瓶充裝單位負(fù)責(zé)人開展了集體執(zhí)法約談，企業(yè)開始呈現(xiàn)一些令人鼓舞的新變化。

“認(rèn)識有突破，管理上規(guī)范，態(tài)度更積極。”這是南通質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局局長崔曉勇對執(zhí)法約談制度取得成效的精煉概括。

>>> 約誰談

“質(zhì)監(jiān)部門的領(lǐng)導(dǎo)親自開展執(zhí)法約談，不僅幫助企業(yè)及時(shí)糾正了違法行為，而且讓我有一種受尊重、被重視的感覺?！币晃唤邮懿稍L的食品企業(yè)法定代表人說道。

執(zhí)法約談是一種人性化的監(jiān)管方式。通過約談，把監(jiān)管中生硬的強(qiáng)制性要求轉(zhuǎn)變?yōu)楹惋L(fēng)細(xì)雨的督促引導(dǎo)，有效地消弭了企業(yè)與監(jiān)管部門之間的對立情緒。

在一起違法添加

非食品原料物質(zhì)的食品案件中，企業(yè)負(fù)責(zé)人試圖“多方舉證”，證明非法添加物無論是價(jià)格還是純度，都要高于“食品級”的同類物質(zhì)，因此是安全無害的，企業(yè)不存在違法行為。南通質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局通過案情分析，認(rèn)為該公司主觀上確無違法惡意，但存在嚴(yán)重的“技術(shù)崇拜”心理，忽視了法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求。

對此，該局并沒有立即采取封存扣押等容易激化矛盾的強(qiáng)制措施，而是主動多次找到企業(yè)負(fù)責(zé)人約談溝通，在嚴(yán)正告知企業(yè)行為違法性質(zhì)的同時(shí)，給予其向相關(guān)權(quán)威部門全面問詢的合理期限。最終，該公司法定代表人認(rèn)識到了錯誤，主動予以改正，接受行政處罰。

通過這種互動溝通的方法，該局圓滿地辦結(jié)了一批疑難復(fù)雜案件，將“和諧質(zhì)監(jiān)”的形象深入人心。但是，執(zhí)法約談，在什么情況下約人，又要約誰談呢？

據(jù)記者了解，主要在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政檢查結(jié)論為“不符合要求”，并且未認(rèn)真落實(shí)主體責(zé)任的企業(yè)，及時(shí)按要求整改到位的；因質(zhì)量安全違法行為受到質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門較大數(shù)額行政處罰，存在安全隱患風(fēng)險(xiǎn)的；產(chǎn)品抽檢結(jié)果嚴(yán)重不合格的企業(yè)；發(fā)生特種設(shè)備安全事故、食品安全突發(fā)事件的企業(yè)；當(dāng)年新開辦領(lǐng)取食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)；重點(diǎn)質(zhì)量安全企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人發(fā)生變更的；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門認(rèn)為需要執(zhí)法約談的其他情形等7種情況下，才可以啟用執(zhí)法約談制度。

質(zhì)監(jiān)執(zhí)法約談的主體分為約談人員和被約談人員。約談人員可由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人、科室（隊(duì)）負(fù)責(zé)人及其工作人員組成。被約談人員為管理相對人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、授權(quán)委托的負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理或安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)人，以及其他相關(guān)責(zé)任人員組成。

>>> 談什么

執(zhí)法約談是推動企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的有效載體。通過約談，強(qiáng)化了企業(yè)自律意識，讓質(zhì)監(jiān)部門在有限的人力、財(cái)力、物力條件下實(shí)現(xiàn)了最佳監(jiān)管效果。

在全區(qū)氣瓶相關(guān)單位集體約談會議上，該局主要通報(bào)了專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)的問題，幫助企業(yè)剖析原因，指導(dǎo)建立整改方案，氣瓶充裝單位的安全主體責(zé)任意識明顯提升，大大增強(qiáng)了氣瓶安全管理工作的有效性；在全區(qū)食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人集體約談會上，該局通過宣貫落實(shí)相關(guān)法律規(guī)章制度，有效推動企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中堅(jiān)持“以人為本、安全為先”的原則，優(yōu)化崗位層級設(shè)置，明確人員職責(zé)分工，嚴(yán)格落實(shí)法定要求，完善質(zhì)量保證體系，實(shí)施全程質(zhì)量控制記錄，提升了食品添加劑生產(chǎn)安全水平。在2012年江蘇省質(zhì)監(jiān)局組織的食品添加劑專項(xiàng)監(jiān)督抽查中，南通開發(fā)區(qū)的產(chǎn)品抽查合格率達(dá)100%。

崔曉勇總結(jié)說，執(zhí)法約談的內(nèi)容，可以根據(jù)約談個案的需要，就下列一項(xiàng)或多項(xiàng)內(nèi)容開展約談：告知相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的管理要求；通報(bào)違法事實(shí)，提醒風(fēng)險(xiǎn)隱患，剖析問題原因，提出整改要求和改進(jìn)意見；聽取管理相對人對違法行為的認(rèn)識，采取的整改措施及實(shí)施情況；對企業(yè)法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、其他有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行安全警示教育；督促管理相對人履行主體責(zé)任，明確企業(yè)法定代表人或主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人的職責(zé)；聽取管理相對人對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的工作意見或建議；或其他需要約談的內(nèi)容。

崔曉勇在強(qiáng)調(diào)約談的注意事項(xiàng)時(shí)說，約談時(shí)首先要明確約談級別，約談規(guī)模以上企業(yè)的企業(yè)法定代表人或主要負(fù)責(zé)人的，一般由局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行主約談，相應(yīng)科室（隊(duì)）負(fù)責(zé)人輔約談。約談規(guī)模以上企業(yè)的其他管理人員（含委托代理人），或者約談規(guī)模以下企業(yè)人員的，由局職能科室（隊(duì)）負(fù)責(zé)人主約談，其他工作人員輔約談。此外，也可以根據(jù)問題的嚴(yán)重程度，由局領(lǐng)導(dǎo)靈活確定約談的級別。其次，要明確時(shí)間地點(diǎn)。一般應(yīng)在約談日的三個工作日前以《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督約談通知書》的形式通知被約談人。約談原則上在局執(zhí)法約談室進(jìn)行。情況緊急時(shí)，可以電話通知，也可以臨時(shí)確定約談場所。

在約談的實(shí)施過程中，對行政相對人實(shí)施約談一般單獨(dú)分別進(jìn)行，約談人員不得少于2人，一人主約談，一人做記錄。對存在行業(yè)共性問題的管理相對人，可以采取集體約談的方式進(jìn)行。約談前，約談人應(yīng)出示工作證件，表明身份，宣讀約談紀(jì)律，充分告知權(quán)利和義務(wù)，闡明約談內(nèi)容，要求被約談人說明情況。約談記錄在雙方簽字確認(rèn)后存檔備查。有條件的，可采取影音同步記錄約談過程。

>>> 效果如何

執(zhí)法約談是一個平等對話的平臺。該局在實(shí)施約談過程中，并不是將企業(yè)完全擺在監(jiān)管部門的相對面，單向的信息灌輸或條文說教往往適得其反、事倍功半。事實(shí)上，約談過程需要智慧和很多技巧，既要保持約談的嚴(yán)肅性，掌控約談的內(nèi)容導(dǎo)向和進(jìn)程，同時(shí)也要充分尊重企業(yè)的權(quán)利和被約談人的自尊心。只有解除了心理對抗的約談才會有深度，才會出效果。該局實(shí)施執(zhí)法約談都是從“一杯茶水開始，一聲祝愿結(jié)束”，中間過程始終保證被約談人有足夠的陳述申辯機(jī)會。轄區(qū)某食品企業(yè)負(fù)責(zé)人心悅誠服地表示，“這種形式的執(zhí)法讓我們有話可說，有理可講，也更能深刻地認(rèn)識到自己的錯誤?！?/p>

在執(zhí)法約談這項(xiàng)工作中，也有自身的工作要求。崔曉勇介紹說，一是要明確性質(zhì)。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督執(zhí)法約談制度是落實(shí)管理相對人主體責(zé)任的重要方式。出現(xiàn)需約談的情形時(shí)，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)約談的人員要及時(shí)實(shí)施約談。但是，執(zhí)法約談不屬于行政強(qiáng)制，不能采取強(qiáng)制的方式進(jìn)行。二是要注重效果。執(zhí)法約談旨在通過有效溝通、宣傳教育，實(shí)現(xiàn)管理相對人改正違法行為、消除風(fēng)險(xiǎn)隱患的目的。約談結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)督促被約談單位嚴(yán)格按照約談部門的要求進(jìn)行全面整改，并要求被約談單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)以書面形式提交整改報(bào)告，確保約談效果。三是要加強(qiáng)管理。建立并完善約談檔案管理制度，約談記錄及整改情況應(yīng)及時(shí)歸檔。對無故不參加約談或約談無效的企業(yè)，將作為不良信息記入該企業(yè)質(zhì)量信用檔案，以供備查。約談人員對于約談過程中獲知的管理相對人、被約談人的商業(yè)秘密或個人隱私負(fù)保密責(zé)任。

執(zhí)法約談是對“全程說理式執(zhí)法”制度內(nèi)容的延伸，“約談”和“說理”的柔性舉措必須要依靠“執(zhí)法”來提升功效。南通質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局深刻地意識到，要真正發(fā)揮執(zhí)法約談的作用，絕不能止步于約談本身。約談后的跟蹤督查措施必須落實(shí)到位，對于已經(jīng)約談卻又明知故犯、屢教不改的管理對象必須依法從嚴(yán)從重處理。惟其如此，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法約談制度的生命力才能持久不息。

>>> 期待完善

追根溯源，此項(xiàng)制度是在21世紀(jì)初，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)在充分借鑒香港及國外的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，開始在稅務(wù)征收領(lǐng)域探索施行稅務(wù)約談制度，以作為法定的稅務(wù)檢查方法之外的管理手段。此后，隨著理論研究和工作實(shí)踐的不斷深入，行政約談制度在我國得到了快速發(fā)展。

自2011年以來，部分地區(qū)的質(zhì)監(jiān)部門在行政處罰、特種設(shè)備監(jiān)察、食品生產(chǎn)監(jiān)管等領(lǐng)域探索試行約談制度。如去年4月中旬，上海市崇明縣質(zhì)監(jiān)局對前期上海市質(zhì)量監(jiān)督抽查產(chǎn)品標(biāo)識被判不合格的2家駐崇食品、化妝品企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談；去年6月，貴州省質(zhì)監(jiān)局半年約談194家食品廠老總未排除安全隱患不得生產(chǎn)；去年10月，浙江省杭州市質(zhì)監(jiān)余杭分局召集“食品安全大整治百日行動”檢查出的問題企業(yè)進(jìn)行集體約談……這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為行政約談制度在質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)造了有利條件。當(dāng)然，質(zhì)監(jiān)部門必須清醒地看到，與其他政府部門相比，質(zhì)監(jiān)行政約談制度起步較晚、發(fā)展較慢，在整個制度研究和體系建設(shè)方面還存在明顯的不足。

因此，有專家建議應(yīng)加快法制建設(shè)步伐，結(jié)合質(zhì)監(jiān)工作職能特點(diǎn)，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)突破”的原則，加強(qiáng)質(zhì)檢總局與地方質(zhì)監(jiān)部門的協(xié)同，發(fā)揮全系統(tǒng)合力，建立一套符合質(zhì)監(jiān)工作實(shí)際需要的“自上而下、統(tǒng)分結(jié)合”的行政約談法律制度體系。國家質(zhì)檢總局應(yīng)堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)范”原則，盡快制定出臺《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談管理辦法》，以部門規(guī)章的形式對約談行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。同時(shí)，質(zhì)檢總局應(yīng)就約談的一般程序做出原則規(guī)定，其他專業(yè)和地方性制度可在原則規(guī)定的基礎(chǔ)上適度展開，以此來推動這項(xiàng)制度的健康發(fā)展。