水生態(tài)文明建設(shè)分區(qū)分類策略初探

梅錦山

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

一、問題的提出

20世紀后半葉，面對日益尖銳的資源與環(huán)境危機，可持續(xù)發(fā)展逐漸成為世界主題。我國于90年代中期將可持續(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略貫徹到現(xiàn)代化建設(shè)。進入21世紀，在新能源革命推動的生態(tài)經(jīng)濟興起的新時代背景下，制約我國發(fā)展的主要矛盾正發(fā)生重大變化。面對發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出、資源環(huán)境約束加劇、生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴峻形勢，黨的十七大報告首次明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標，并在黨的十八大報告中進一步將其納入“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局，指明“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計”，對生態(tài)文明建設(shè)做出了戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明建設(shè)被納入執(zhí)政治國方略，意味著我國生態(tài)文明新時代的開啟，它必將滲透到我國經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的方方面面，對我國現(xiàn)代化進程產(chǎn)生深刻變革與深遠影響。

水是人類及一切生物賴以生存的基礎(chǔ)，是國家社會經(jīng)濟發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性資源，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、娛樂、能源生產(chǎn)和運輸?shù)确矫姘l(fā)揮著不可或缺的作用。與此同時，水又是環(huán)境和生態(tài)的重要控制性要素。伴隨工業(yè)化過程，我國目前水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題凸現(xiàn)，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了強烈的約束；全球氣候變化形勢下，洪旱災(zāi)害頻發(fā)，也使得水的災(zāi)害風(fēng)險加劇。因此，水資源的開發(fā)、保護與管理是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略問題。水生態(tài)文明建設(shè)對推進我國生態(tài)文明建設(shè)至關(guān)重要。2013年1月，水利部印發(fā)了《關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》，指出水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成和基礎(chǔ)保障，要求加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作，并明確了水生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、目標、主要工作內(nèi)容及開展建設(shè)試點和創(chuàng)建活動的要求。

水生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有戰(zhàn)略性、長期性和持續(xù)性。如何遵循指導(dǎo)思想和基本原則，對其進行系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計，是當前開展和推進建設(shè)的重要任務(wù)。其中，進行分區(qū)分類建設(shè)的總體布局，具有深遠的戰(zhàn)略意義與重要的現(xiàn)實意義，對指導(dǎo)和完善試點工作也具有重要的支撐作用。

二、水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)的戰(zhàn)略意義

1.符合我國國情與水情的必然選擇

我國用30年的改革開放走完了發(fā)達國家上百年走過的工業(yè)化道路，實現(xiàn)了中國增長的奇跡，但經(jīng)濟上的壓縮式增長也帶來空間上壓縮式的高密度環(huán)境污染和生態(tài)破壞。盡管我國采取了諸多措施來應(yīng)對資源、環(huán)境、生態(tài)問題，但由于我國特殊的國情和所處的特殊發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)仍面臨資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)惡化所帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，并且受自然環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素影響，生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)為明顯的區(qū)域差異性，呈東、中、西三大地帶分布，并在地帶內(nèi)也存在顯著的南北差異。

在水情方面，我國的主要特點是：

①我國幅員遼闊，受地區(qū)氣候差異及環(huán)流季風(fēng)等影響，各地水資源稟賦條件迥異，總體呈南多北少、東多西少、山區(qū)多平原少的空間分布特點，且大部分地區(qū)呈降水集中于汛期的時間分布特征。

②由于地理條件和歷史原因，我國的社會經(jīng)濟發(fā)展也表現(xiàn)為地區(qū)不平衡，工農(nóng)業(yè)發(fā)展和城市化模式與水平的地區(qū)差異較大，不同地區(qū)開發(fā)強度和方式不同，對水資源開發(fā)的需求和約束不一致。

③自然因素與人為因素的耦合，使得我國的水資源、水環(huán)境和水生態(tài)問題也呈現(xiàn)出顯著的空間差異，“水多、水少、水臟、水渾、水生態(tài)失衡”的總體水情，在各地區(qū)有不同表現(xiàn)。東部經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，水質(zhì)污染成為重要制約因素；西部欠發(fā)達區(qū)，生態(tài)脆弱是發(fā)展的瓶頸；北部干旱區(qū)，河道斷流，土地退化；南部水多區(qū)，洪澇頻繁，水土流失。這些問題又反過來制約著區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。

④經(jīng)濟社會發(fā)展水平與水資源條件在空間差異上的不對應(yīng)與不匹配，使得水資源與經(jīng)濟社會之間相互影響、相輔相成的關(guān)系進一步復(fù)雜化，對水資源開發(fā)、保護與管理的合理空間布局提出了迫切要求。

因此，開展和推進我國水生態(tài)文明建設(shè)必須解決的重要問題是我國經(jīng)濟社會要素和水資源環(huán)境要素的空間異質(zhì)性，即如何考慮各地區(qū)依托的區(qū)位優(yōu)勢和制約發(fā)展的因素，將我國水生態(tài)文明建設(shè)的總體目標和主要內(nèi)容因地制宜地分解到不同地區(qū)，并建立適宜不同地區(qū)的評價考核指標體系，以確保我國水生態(tài)文明建設(shè)取得實效。

2.順應(yīng)國際形勢和趨勢的必然要求

當前全球一體化的大背景下，世界差異化發(fā)展程度也在加深。追求區(qū)域的差異化發(fā)展，已成為國際趨勢。在一體化進程中，區(qū)域應(yīng)立足自身的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，通過差異化發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展，這也是促進資源合理配置的基本方式。當前流行的比較優(yōu)勢理論、地域分工理論、博弈論等都集中體現(xiàn)了差異化發(fā)展思想。歐盟于20世紀末開始實施的歐洲空間發(fā)展戰(zhàn)略，引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)區(qū)域發(fā)展理念與方式的變革。該戰(zhàn)略的核心，即在尊重空間差異的基礎(chǔ)上，充分考慮區(qū)域的優(yōu)勢和劣勢，采用差異化發(fā)展和治理模式，保持多樣性和多元化，尋求共同發(fā)展。

生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)上是區(qū)域發(fā)展的一部分，反映了人與自然和諧發(fā)展的客觀訴求。其內(nèi)在規(guī)律是在追求發(fā)展的同時，尊重自然、環(huán)境、歷史和文化的客觀差異。因此，基于空間差異的水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)是順應(yīng)國際形勢和趨勢的必然要求。

三、水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。我國于2010年頒布實施的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，為水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)提供了主要依據(jù)，具體表現(xiàn)為：

①作為指導(dǎo)我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，將推動各地區(qū)按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局。其優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的總體國土空間格局，將對我國水資源開發(fā)、保護和管理以及我國水生態(tài)文明建設(shè)的總體格局產(chǎn)生重大影響。

②對其四類主體功能區(qū)中各區(qū)域綜合發(fā)展方向和開發(fā)原則，考慮了不同區(qū)域的水資源特點和問題，明確了水資源保護的約束性要求，并提出了人口與水資源相協(xié)調(diào)，確定人口和經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要考慮水資源承載力，流域開發(fā)要統(tǒng)籌上下游等，為各區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)提出了原則性要求。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》作為國土空間開發(fā)規(guī)劃，以行政區(qū)域為單元，側(cè)重于經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等在不同空間區(qū)域的統(tǒng)籌安排，解決的是“面”上差異問題，尚缺乏對流域整體或水資源空間特征的針對性考慮。

2.我國水資源開發(fā)、保護與管理的相關(guān)規(guī)劃與區(qū)劃

近10年來，水利部高度重視新形勢下的水資源規(guī)劃與區(qū)劃工作，并于2010年和2011年由國務(wù)院先后批復(fù)實施了《全國水資源綜合規(guī)劃》和《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，從行業(yè)角度為水生態(tài)文明建設(shè)提供了主要依據(jù)，具體表現(xiàn)為：

①《全國水資源綜合規(guī)劃》作為國家級水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，從水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，提出了最嚴格水資源管理制度，是我國水生態(tài)文明建設(shè)的根本依據(jù)。

②《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》確定了我國不同水域的功能定位和管理目標，要求以分類管理和保護的方式，統(tǒng)籌河流上下游、左右岸、省區(qū)間的關(guān)系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)，是我國水生態(tài)文明建設(shè)的基本依據(jù)之一。

這兩項規(guī)劃（區(qū)劃）著重從流域水資源角度對水量和水質(zhì)進行不同區(qū)域的空間安排，解決的是“面”和“線”上的差異問題，但僅考慮了水要素的水量或水質(zhì)的單一屬性分區(qū)。此外，在與《全國主體功能區(qū)劃》的同步實施過程中，尚缺乏相互間的銜接與協(xié)調(diào)。

四、水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)架

目前，我國水生態(tài)文明的理念還不完善，相關(guān)研究尚不夠系統(tǒng)深入。因此，需要在已有的水資源開發(fā)、保護、管理與可持續(xù)發(fā)展理論與實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合試點工作的有序開展和實踐摸索，通過自上而下和自下而上相結(jié)合，以分區(qū)分類策略加強頂層設(shè)計和科學(xué)思考，探索我國水生態(tài)文明建設(shè)模式，促進人水和諧發(fā)展。

1.定位：基于水生態(tài)文明差異化建設(shè)的空間布局

分區(qū)分類策略的定位如下：

①以“著眼全國、立足區(qū)域”的視角，進行我國水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)的空間布局，完善戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計，支撐政策的有效實施。

②推行水生態(tài)文明的差異化建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)合理的水資源開發(fā)、保護與管理格局，實現(xiàn)全國可持續(xù)和區(qū)域均衡的水生態(tài)文明建設(shè)。

③豐富我國水生態(tài)文明建設(shè)的理論方法體系，指導(dǎo)和推進實踐。

2.目標：通過省域和流域，構(gòu)建可持續(xù)、多元、均衡的全國水生態(tài)文明

分區(qū)分類策略的目標是實現(xiàn)三個層面的水生態(tài)文明，即：

①區(qū)域（省域）層面：充分協(xié)調(diào)城市間、城鄉(xiāng)間、城市內(nèi)的水資源開發(fā)、保護、管理與區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，在省域尺度創(chuàng)建科學(xué)合理的水資源開發(fā)、保護與管理格局，實現(xiàn)區(qū)域水生態(tài)文明。關(guān)注點是重點城市、城鄉(xiāng)差異等。

②流域?qū)用妫撼浞謪f(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流的水資源開發(fā)、保護、管理與區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，在流域尺度創(chuàng)建科學(xué)合理的水資源開發(fā)、保護與管理格局，實現(xiàn)流域水生態(tài)文明。關(guān)注點是流域內(nèi)不同行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)。

③全國層面：充分協(xié)調(diào)不同省域、不同流域的水資源開發(fā)、保護、管理與經(jīng)濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，在全國尺度創(chuàng)造一個可持續(xù)、多元、均衡的水資源開發(fā)、保護與管理格局，全面實現(xiàn)全國水生態(tài)文明。

3.總體思路：問題和目標雙重導(dǎo)向、流域和省域雙重控制、城市重要載體

分區(qū)分類策略的主要思路如下：

①以問題和目標為雙重導(dǎo)向。我國現(xiàn)代化進程中，與水資源關(guān)聯(lián)密切的人口、城市化、糧食安全、能源安全、節(jié)能減排、生態(tài)與環(huán)境保護等現(xiàn)階段主要問題，在區(qū)域間呈不均衡表現(xiàn)。水生態(tài)文明建設(shè)作為支撐體系，應(yīng)通過分區(qū)分類策略協(xié)調(diào)這些主要矛盾的不均衡；同時，促進地區(qū)內(nèi)和地區(qū)間的雙重協(xié)調(diào)發(fā)展。

②以流域和省域為雙重控制。流域是水資源的自然屬性單元，是因水的流動形成的經(jīng)濟—社會—環(huán)境相互耦合的復(fù)合空間系統(tǒng)。流域中的營養(yǎng)元素流、泥沙遷移、溫度流、魚類遷徙、航運、產(chǎn)業(yè)鏈等都具有空間關(guān)聯(lián)性，同時，流域內(nèi)又存在生物、文化等多樣性。因此，水量競爭、水質(zhì)跨界影響、生態(tài)補償、利益共享、洪旱災(zāi)害的風(fēng)險預(yù)防等，均需要從流域?qū)用孢M行統(tǒng)籌考慮和解決。另一方面，省域是我國經(jīng)濟社會要素的載體，是水生態(tài)文明建設(shè)的實施主體和有效考核單元，水生態(tài)文明的具體建設(shè)和績效評價需要從省域?qū)用骈_展。

③以城市為重要載體。水生態(tài)文明建設(shè)具有長期性和復(fù)雜性，加上理論研究的欠缺，需要實踐予以完善，尤其要利用當前廣泛開展的城市試點工作。城市是經(jīng)濟社會和文化發(fā)展的重要空間載體，既是文明的中心，又是21世紀可持續(xù)發(fā)展的行動重點。因此，應(yīng)充分發(fā)揮城市在水生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)和示范作用，以點帶面，推動省域、流域和全國的水生態(tài)文明建設(shè)。

據(jù)此，確定分區(qū)分類策略的總體思路為：以流域為基本分區(qū)單元，構(gòu)建分級分區(qū)格局；以省域為基本分類單元，構(gòu)建分級分類體系；以城市為重要載體和最小實施單元，充分發(fā)揮其試點創(chuàng)建作用，通過實踐完善分級分類體系，通過以點帶面推動省域、流域乃至全國建設(shè)。

4.分區(qū)分類原則：生態(tài)學(xué)的價值取向與思維方式

生態(tài)文明發(fā)展模式，意味著主導(dǎo)發(fā)展的規(guī)則將發(fā)生根本性變化，不再以單一的經(jīng)濟增長為目標，而是以人與自然和諧、提升人類福祉為目標。把生態(tài)環(huán)境從經(jīng)濟發(fā)展的外部因素變?yōu)閮?nèi)生變量，以生態(tài)學(xué)的價值觀和思維方式?jīng)Q定現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的模式、方向和趨勢，則是實現(xiàn)人與自然和諧、推進生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。

因此，水生態(tài)文明分區(qū)分類策略必須遵循生態(tài)學(xué)規(guī)則，主要包括：

①整體性原則，構(gòu)成整體的各部分之間互相聯(lián)系、互相作用。分區(qū)分類建設(shè)應(yīng)充分考慮水資源、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、生態(tài)等各要素的整體性和有機聯(lián)系。

②有序性原則，客觀事物存在和運動中表現(xiàn)出來的穩(wěn)定性、規(guī)則性、重復(fù)性和相互的因果關(guān)聯(lián)性。分區(qū)分類建設(shè)應(yīng)系統(tǒng)分析各要素之間的邏輯關(guān)聯(lián)和因果效應(yīng)，遵循有序穩(wěn)步推進的原則。

③協(xié)調(diào)共生原則：指生態(tài)系統(tǒng)通過不同組成（物種）之間的互惠互利以及生態(tài)位互補，使整個系統(tǒng)獲得多重效益的原則。分區(qū)分類建設(shè)不能割裂水資源、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、生態(tài)互為依存的關(guān)系，尤其要把水資源的水量、水質(zhì)、水生態(tài)一并納入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，作為其內(nèi)生變量。

④共軛原則：指生態(tài)系統(tǒng)中不同組成（物種）之間的互為影響、互為制約，使得系統(tǒng)處于動態(tài)平衡。分區(qū)分類建設(shè)必須高度重視水資源與經(jīng)濟社會環(huán)境要素的共軛關(guān)系。

⑤開放性原則，系統(tǒng)對外界的依賴和交流。分區(qū)分類建設(shè)服務(wù)于區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)保持與其他生態(tài)文明建設(shè)的兼容和銜接。

5.分區(qū)分類初步框架：水生態(tài)分區(qū)與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接

如前所述，開展水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)的主要依據(jù)和基礎(chǔ)是我國已頒布實行的主體功能區(qū)規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃等。主體功能區(qū)規(guī)劃主要依據(jù)經(jīng)濟社會條件、資源承載力等確定不同地區(qū)的發(fā)展方向和開發(fā)原則，缺乏對水資源流域特性的考慮；水資源和水功能區(qū)規(guī)劃等，以流域為劃分單元，主要考慮水的單一屬性，缺乏水資源與經(jīng)濟社會環(huán)境共生共軛關(guān)系的深入研究。因此，水生態(tài)文明建設(shè)的分區(qū)分類還需在上述基礎(chǔ)上進一步深入拓展相關(guān)研究。

（1）水生態(tài)分區(qū)

2012年，水利部啟動了《全國水資源保護規(guī)劃》的編制工作，旨在歷次水資源相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國水資源保護的新形勢和新要求，綜合考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)，全面系統(tǒng)地規(guī)劃我國水資源保護體系。該規(guī)劃思路秉承了以往規(guī)劃對水資源流域特性的關(guān)注，并突破了以往規(guī)劃的水要素單一屬性分區(qū)，拓展到水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的復(fù)合屬性分區(qū)，對水的資源和功能屬性進行統(tǒng)籌考慮。目前正在嘗試以流域生態(tài)系統(tǒng)概念進行水生態(tài)分區(qū)，基于流域的水文特征、水資源開發(fā)利用程度、生態(tài)系統(tǒng)功能水平等地域特性，以區(qū)域相關(guān)性、協(xié)調(diào)、主導(dǎo)功能、分級區(qū)劃為原則，初步形成了如下水生態(tài)一級區(qū)、水生態(tài)二級區(qū)及各類型水生態(tài)功能區(qū)的全國水生態(tài)分區(qū)體系。

①水生態(tài)一級區(qū)和二級區(qū)的劃分

從滿足國家經(jīng)濟社會發(fā)展和水生態(tài)保護工作宏觀管理的需要出發(fā)，進行大尺度范圍的水生態(tài)一級區(qū)和二級區(qū)劃分。其中，一級區(qū)的劃分主要考慮我國氣候特征、地勢地貌等自然條件在空間分布上的差異；二級區(qū)的劃分重點考慮區(qū)域間的水資源條件、人類活動強度、經(jīng)濟社會布局以及生態(tài)結(jié)構(gòu)類型在空間上的分布差異，并參考全國50個重要生態(tài)功能區(qū)劃及水資源綜合規(guī)劃分區(qū)成果。據(jù)此將全國劃分為7個水生態(tài)一級區(qū)和34個水生態(tài)二級區(qū)。

②水生態(tài)功能區(qū)的劃分

從與流域水資源二、三級分區(qū)、行政區(qū)劃和水功能區(qū)劃相協(xié)調(diào)的角度，進行中微觀尺度范圍的水生態(tài)功能區(qū)劃分。首先，充分考慮我國各地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)特點、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其演變過程與生態(tài)功能空間分異規(guī)律等，劃分出水源涵養(yǎng)、河湖生境形態(tài)修復(fù)、物種多樣性保護、地表水利用、攔沙保土、水域景觀維護、地下水保護等7種水生態(tài)功能類型。其次，在水生態(tài)二級區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，對各分區(qū)進行水生態(tài)功能定位，基于各分區(qū)水生態(tài)功能的多重性及空間交錯性，對水生態(tài)功能進行模糊分區(qū)和描述。

（2）與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接

全國水生態(tài)分區(qū)初步成果從我國自然地理、水資源條件、經(jīng)濟社會發(fā)展的空間差異出發(fā)，反映了不同水生態(tài)類型區(qū)的水生態(tài)狀況，為各類型水生態(tài)功能區(qū)明確保護與修復(fù)方向、目標、內(nèi)容等提供了依據(jù)，為水生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)奠定了重要而基本的框架，但還面臨兩個主要問題需要進一步解決：

①主體功能區(qū)

全國水生態(tài)分區(qū)側(cè)重于水生態(tài)保護和修復(fù)的角度，而水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵更為寬泛，涉及水資源開發(fā)、保護與管理的各個方面。當前，國家推行主體功能區(qū)戰(zhàn)略，引導(dǎo)國土資源科學(xué)有序開發(fā)，通過城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全等格局的科學(xué)構(gòu)建，必將重塑區(qū)域發(fā)展格局。水生態(tài)文明建設(shè)在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中，既要發(fā)揮水資源配置、防洪保安等基礎(chǔ)保障作用，又要發(fā)揮水生態(tài)保護與修復(fù)等支撐作用。如何兼顧開發(fā)與保護，實現(xiàn)可持續(xù)、多元、均衡發(fā)展，還需要將水生態(tài)分區(qū)初步成果進一步與主體功能區(qū)規(guī)劃銜接。關(guān)鍵環(huán)節(jié)是研究水資源開發(fā)、保護、管理與經(jīng)濟社會環(huán)境的共生共軛關(guān)系。

②模糊分區(qū)

全國水生態(tài)分區(qū)初步成果對水生態(tài)功能區(qū)的劃定，采取生態(tài)功能角度的模糊分區(qū)，不進行地理位置的直接劃分。對以省域、城市等行政區(qū)為實施和考核單元的水生態(tài)文明建設(shè)，還需要進一步加強和細化空間指導(dǎo)性，包括從面上分區(qū)如何進一步細化到以水為重心的線上分區(qū)。

6.分區(qū)分類推進方法：流域承上啟下的關(guān)鍵作用

為進一步推進分區(qū)分類，還需要深入開展相關(guān)研究。主要技術(shù)路線為：以流域為基本構(gòu)架，以主體功能區(qū)戰(zhàn)略和水資源相關(guān)規(guī)劃為指導(dǎo)，將流域單元與主體功能區(qū)單元進行耦合分析，并考慮省域為水生態(tài)文明建設(shè)的實施和考核單元，通過研究水資源開發(fā)、保護、管理與社會經(jīng)濟環(huán)境的互為影響和制約的共生共軛關(guān)系及其在不同尺度單元的表現(xiàn)，以水資源開發(fā)、保護、管理與國土空間開發(fā)、經(jīng)濟活動、生態(tài)保護等相匹配為準則，進行水生態(tài)文明建設(shè)的分區(qū)分類。

需要開展的相關(guān)支撐研究包括：我國不同流域的河湖健康狀況評價；不同流域經(jīng)濟社會和水資源環(huán)境要素的空間異質(zhì)性分析；不同區(qū)域的水資源需求分析；不同區(qū)域水資源開發(fā)、保護、管理與經(jīng)濟社會環(huán)境的共生共軛關(guān)系研究；分區(qū)中的空間尺度轉(zhuǎn)換研究；我國水生態(tài)文明建設(shè)的分級分區(qū)方案；我國水生態(tài)文明建設(shè)的分級分類體系。

其中，流域單元在分區(qū)分類的方法體系中扮演著承上啟下的關(guān)鍵作用。如何基于水資源開發(fā)、保護、管理與經(jīng)濟社會環(huán)境的共生共軛關(guān)系，將以行政區(qū)為單元的主體功能區(qū)劃成果與以流域為單元的水資源規(guī)劃（區(qū)劃）成果進行空間耦合匹配，是實現(xiàn)流域和省域的分級分類的主要技術(shù)難點。

7.基于分區(qū)分類的水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容要點：重視公眾參與

分區(qū)分類體系中不同類型區(qū)的水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容可包含如下要點：區(qū)域水資源稟賦條件與特征；主要的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題；區(qū)域經(jīng)濟社會現(xiàn)狀與特征；主體功能區(qū)定位與發(fā)展方向；水資源與經(jīng)濟社會環(huán)境的關(guān)系；水生態(tài)文明建設(shè)的目標、發(fā)展方向、重點領(lǐng)域、階段安排；基于試點城市的試點子流域 （子區(qū)域）建議等。

水資源的開發(fā)、保護與管理往往涉及防洪、灌溉、供水、航運、生態(tài)保護、旅游等多方面。本身是一個多目標決策過程，加上開發(fā)、保護與管理過程中產(chǎn)生的環(huán)境和社會等外部性問題，會導(dǎo)致更廣泛的群體成為利益相關(guān)者。目前全球在多目標決策問題中提出的利益相關(guān)者參與，為多目標的協(xié)調(diào)和權(quán)衡提供了重要思路與方法。水生態(tài)文明的分區(qū)分類建設(shè)，同樣應(yīng)當尊重不同地區(qū)利益相關(guān)者的訴求，重視公眾參與的作用，遵從透明、公正、問責(zé)的機制。

8.分區(qū)分類評價體系：確保水生態(tài)文明建設(shè)取得實效的重要保障

開展水生態(tài)文明建設(shè)效果評價，不僅能為水生態(tài)文明建設(shè)的考核提供依據(jù)，對調(diào)整完善其空間布局也將提供關(guān)鍵支撐。因此，建立適宜的評價體系是確保生態(tài)文明分區(qū)分類建設(shè)取得實效的重要保障，并應(yīng)同樣采取分區(qū)分類的理念。

分區(qū)分類評價體系的主要內(nèi)容是：基于我國水生態(tài)文明建設(shè)的總體空間布局，結(jié)合試點城市實施效果調(diào)查與評價，識別不同層級、不同區(qū)域、不同時期的水生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵指標，依托系統(tǒng)學(xué)、可持續(xù)發(fā)展等理論，以合理性和操作性為要求，構(gòu)建評價指標體系，確立分區(qū)分類評價標準，并建立適宜的評價方法庫，為我國水生態(tài)文明建設(shè)的考核提供評價依據(jù)。

建立分區(qū)分類評價體系需要開展的主要研究內(nèi)容包括：我國不同類型水生態(tài)文明建設(shè)試點城市實施效果調(diào)查與評價；基于分區(qū)分類的我國水生態(tài)文明建設(shè)關(guān)鍵評價指標識別；基于分區(qū)分類的我國水生態(tài)文明建設(shè)指標體系構(gòu)建；我國水生態(tài)文明建設(shè)的分區(qū)分類評價標準；我國水生態(tài)文明建設(shè)的評價方法庫。

烏梁素海

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